中国“最熟悉而陌生”的近邻, 为何稳住民主却难稳民生?
蒙古国政治制度的转型及困境
文｜李超
来源｜《东北亚学刊》
▲蒙古民众对政府官员卷入煤炭贸易腐败事件和通胀高企的民生状况感到愤怒，数千人在首都乌兰巴托的国家宫前抗议，要求解雇卷入丑闻的官员。图源：AP
蒙古国自1990年首次举行多党选举以来，其政治转型已历经30年。比较而言，我国学者在以往对前社会主义国家的政治制度转型研究中，更多集中于苏东国家，对于蒙古国的政治制度转型研究仍显薄弱，因此无论从理论上，还是实践上，对该问题展开讨论都具有一定的意义。
1 蒙古国政治制度转型的进程
伴随苏东剧变，蒙古国的政治体制由原来的一党制转变为多党议会制，该国也因此走上西方式民主制度的发展道路，而蒙古国政治制度的转型也恰恰始于此。
（一）蒙古国多党议会制度的确立
20世纪80年代中期至90年代初期，蒙古国处于旧政治体制的削弱和崩溃阶段。在这一时期，蒙古国国内受到苏联改革思想与行动的影响，形成了推动政治转型的社会组织，执政当局在与其互动的过程中，从坚持在社会主义制度的框架内进行改革，转变为支持多党选举，并最终在宪法上为新体制的构建扫清障碍，为蒙古国建立多党议会制奠定了基础。
1990年4月，蒙古人民革命党对本国宪法进行了修订，这是蒙古国政治转型过程中的一个重要拐点。修订后的宪法删除了“蒙古人民革命党作为国家主导力量”的条文，并规定反对党可以通过官方登记取得合法地位。此外，建构两院制议会（增设小呼拉尔）和多党选举制度，设立总统职务以及制定新宪法的要求，也被写入宪法的修订内容之中。5月，蒙古国首部《政党法》颁布，国内政党开始注册登记。7月，蒙古国举行首次多党议会选举，除蒙古人民革命党以外，另有五个新政党，约2000余名候选人参加。在这次蒙古国实践多党选举的“第一课”中，蒙古人民革命党、民族进步党、蒙古民主党和蒙古社会民主党最终获得议席。为向国内展示推动民主改革的决心，蒙古人民革命党在议会占绝对多数席位的情况下仍决定组建联合政府，除为在野党留有四个内阁职位以外，来自社会民主党的冈奇尔道尔吉（Gonchigdorj）还在其支持下，当选国家副总统和小呼拉尔议长。9月，人民大呼拉尔选出人民革命党籍的总统彭萨勒玛·奥其尔巴特（P.Ochirbat）。尽管随着1990年多党选举的举行，蒙古国议会制已经初步建立，但从蒙古国议会制的形成过程来看，在1990年7月至1992年6月期间，蒙古国对于新政治制度的构建，仍以修订后的旧宪法为基础，蒙古国议会为两院制，总统一职也由议会投票产生。这与蒙古国后来确立的政治体制有所不同，因此这一时期可被视为蒙古国议会制构建的过渡阶段。
在首次多党选举之后，由彭·奥其尔巴特领导及20名成员组成的新宪法起草委员会成立，宪法起草者们在国家选择总统制还是议会制，总统是否直选等问题上展开了激烈讨论。最终，蒙古国历史上第四部宪法于1992年1月被议会正式通过。新宪法将“建设社会主义国家”改为“建立并发展一个人道与公民民主的社会”，国名由蒙古人民共和国改为蒙古国，国家大呼拉尔（议会）成为国家最高权力机关。同时，新宪法确立了76议席的一院制、直选总统制以及独立的司法系统，这一制度安排延续至今。新宪法彻底否定了蒙古国原有的政治制度，标志着蒙古国实行了近70年的政治体制被完全更替，多党议会制正式确立。蒙古国于同年6月再次举行议会选举，并于次年举行首次总统直选，新的政治制度在蒙古国得以进一步巩固。
（二）蒙古国多党议会制度的现状
蒙古国实现政治制度转型后，其议会制、政党政治等政治制度整体运行稳定，国家宪政体系在较大程度上得到巩固与完善。
1. 总统与议会权力的构成
蒙古国的多党议会制是带有半总统制特征的混合体制。国家大呼拉尔作为国家最高权力机关，拥有立法权，可以讨论国内外政策的所有问题，监督并对总统权力行使形成制约；获得国家大呼拉尔多数席位的政党或联盟提名总理，总理领导政府，政府是国家最高行政机关，政府向国家大呼拉尔报告工作。依据宪法规定，蒙古国总统不仅是国家元首和武装力量最高统帅，也在一定程度上拥有影响议会和政府制定政策的权力。例如，蒙古国总统对国家大呼拉尔通过的法律或决议拥有有限否决权（如有三分之二国家大呼拉尔委员未接受总统否决，则法律或决议仍有效），并可在其职权范围内依据法律颁布命令。因此在蒙古国议会制中，总统拥有实权，且与议会存在权力相互制衡的制度设计。
蒙古国分别于1999年和2019年对宪法进行修订，削弱了总统在总理和政府内阁成员任命方面的干预权，使国家的制度框架更加趋于传统议会制国家，但蒙古国总统仍不同于传统议会制国家的总统，其在蒙古国政治权力结构中仍为重要的一极。一方面，蒙古国总统由民众直选产生，不仅是国家团结与统一的象征，而且满足了民众对执政党或国家大呼拉尔实行监督的期待，所以总统在社会上具有一定号召力；另一方面，蒙古国总统保留了对国家大呼拉尔的有限否决权及提出法案的权力，同时可依据法律颁布命令，并拥有对强力部门负责人的提名权，还兼任国家安全委员会主席。总之，蒙古国政治制度的这一设计和运行，是建立在总统、政府（行政权）、国家大呼拉尔（立法权）之间的权力平衡机制之上的。该机制带来了国家权力运转的平衡，对国家权力的滥用具有制约作用。
回顾蒙古国多党政治近30年的实践，尽管蒙古国两大政治集团中的一个，成为某一时期的执政党，但尚无一方会利用权力优势，限制反对党的活动，谋求构建一党独大的政治体制；特别是在国家大呼拉尔占多数席位的政党与总统均来自同一政党的情况下，也未曾出现这种局面。例如，民主党占据优势的1996年至1997年、2012年至2016年，以及蒙古人民党（蒙古人民革命党）占优势的2000年至2004年、2008年至2009年，外界并未观察到蒙古国多党制有被明显破坏的迹象。由此可见，蒙古国的政治精英在维护宪政体制及其相关原则上，已形成广泛共识。
3. 相对完善的选举制度
尽管在2008年国家大呼拉尔选举中曾引发过短暂骚乱，但蒙古国选举政治的整体发展仍较为平稳，该国对选举活动的组织和监督工作也日益完善，这保证了国家政权的有序更替及多党议会制度的稳定运转。蒙古国选举制度的法律框架由《宪法》《选举法》《国家大呼拉尔选举法》《地方选举法》《中央选举机构法》《选举自动化制度法》等构成。蒙古国负责选举的机构共设四级，包括选举总委员会、区域选举委员会、地方选举委员会和选区选举委员会。
长期以来，蒙古国选举机构与欧洲安全与合作组织（简称“欧安组织”）的“民主体制与人权办公室”合作紧密。在2016年国家大呼拉尔选举期间，“欧安组织”向蒙派出14名长期观察员与300名短期观察员。为扩大选举制度的代表性，蒙古国《国家大呼拉尔选举法》（第30条）规定，政党或政党联盟所提名的选举候选人，来自同一性别的比例不应低于20%，这可以被视为保证妇女参政的法律要求。换言之，政党或政党联盟的女性候选人应至少达到这一比例。从2020年的选举情况来看，女性参选人的比例达到24.9%，新任国家大呼拉尔委员的女性比例约占17%。而对于无党派的公民，只要获得选区内至少801位选民的支持，就能以独立候选人的身份参加选举。此外，蒙古国在2012年的国家大呼拉尔选举中首次允许海外公民在境外投票。同期，蒙古国使用电子计票器，不仅提高了计票速度与准确度，也提升了选举结果的客观性。
2 蒙古国政治制度的巩固
蒙古国在20世纪90年代已经确立了西方式的民主制度，但制度的完善、西方民主观念的渗透和形成不可能在短期内完成。当前，蒙古国的政治制度改革已进入巩固期。除稳定运行的政治制度以外，政府对民主建设的重视、公民政治参与的保障、社会组织的活动以及政府在民主事务方面的对外合作，都对蒙古国政治制度的巩固产生了积极影响。
（一）制度转型列为国家战略核心内容
蒙古国国家发展的目标或规划将民主建设的内容纳入其中，突显出政府重视民主政治，也表现出国家决策层将推动政治制度改革视为国家各领域取得进步的基础。2000年9月，来自189个国家的政府在联合国大会上共同签署《新千年宣言》，并设立包含脱贫、提升教育水平，保护环境等8项工作的“千年发展目标”。2005年，蒙古国国家大呼拉尔通过决议，将“千年发展目标”作为衡量本国发展的标准，2008年，又以此为基础批准了“全面国家发展战略”。
颇受外界关注的是，蒙古国将“千年发展目标”扩展为9项，新增民主的发展目标，这也使之成为全球首个将提升人权保障水平和推动民主政府建设的内容纳入到“千年发展目标”的国家。具体而言，蒙古国第9项千年发展目标包括三个单项目标：一是尊重和维护世界人权宣言及确保媒体自由，为公民充分提供接触国家信息的自由权；二是推动民主规则和实践的制度化；三是构建对腐败现象零容忍的社会环境。蒙古国对本国“千年发展目标”的落实和评测，截至2015年。在此期间，蒙古国不仅在选举制度改革、公民政治参与、政治权力分散化上取得进步，还在加强政府预算透明与保障媒体自由方面取得持续进展。此外，蒙古国在打击腐败、去官僚化、增强公共服务的公平性、加速权力下放以及消除公私利益冲突方面进行了改革。
与千年发展目标相似，“全面国家发展战略”将巩固民主政治及推动建立一个透明、负责、消除腐败和官僚主义的公正制度，作为战略实施的6大优先方向之一。其不仅明确制定了完善政治制度，深入推动政治制度改革进程的中心目标，也将为社会组织的活动提供持续支持，构建民主政府等内容列为次级目标。
（二）公民政治参与的制度法律保障
2009年，时任蒙古国总统的额勒贝格道尔吉（Ts.Elbegdorj）设立了人权和公民参与事务顾问一职，并创建了公民议事制度，借助该机制蒙古国公民可以对总统提出的法令或立法建议的草案展开公开讨论。按照这一机制安排，位于乌兰巴托的公民议事厅将提前公布待讨论的草案，公民可以通过信件、传真、邮件、网上评论以及现场讨论的方式，阐述各自意见或观点，听证小组在两周内对草案进行重新修改，随后部分草案交由总统提请议会表决通过。在2009年至2013年期间，公民议事厅共举行19次草案讨论，总计1643人参加，提供了376条建议。由于该机制的成功实践，蒙古国达尔罕乌勒省和乌兰巴托汗乌拉区也相继建立了各自所属的公民议事机构。
在法律方面，2011年6月蒙古国颁布了《信息透明与获取信息权利法》。根据该法规定，政府的组织功能、人力资源、预算和采购的信息应当保证公开与透明，除特殊规定，公民或社会组织将在7个工作日内获得相关信息。本法确保了蒙古国国家信息的透明以及公民或社会组织获取信息的自由权利，成为蒙古国加强公民政治参与的一个重要里程碑。2012年1月，蒙古国再次制定了《预算和财政信息透明保障条例》，同年12月，蒙古国出台了新《预算法》（2013年1月生效）。与旧《预算法》相比，新法在地方预算部分加入公民参与的条款（第63条）。该条款指出，如使用地方发展资金的投资项目、规划和工程，地方政府需开展公开问卷调查并在公民会议上进行讨论，而这一环节也是上级行政机关对项目审批的主要依据。
（三）社会组织活动的影响
蒙古国在20世纪90年代颁布《非政府组织法》之后，国内非政府组织的规模不断扩大。据不完全统计，在蒙古国法律内务部登记的非政府组织数量2015年已达9000个。各类非政府组织的工作目标包括，推动国家民主化；提升政府责任意识；提高公民对公共政策的知情权与监督力；保障妇女与儿童权利；加强环境保护等，涉及国家经济、政治、社会发展等各方面事务。尽管并不是所有蒙古国非政府组织的活动都十分活跃，但仍有相当一批社会团体通过会议、论坛以及组织各方对话与合作的方式，提升了公民的参政意识，为其政治参与提供了重要渠道，这些活动在蒙古国创造了新的公共空间。以颇具影响力的“开放社会论坛”为例，该组织不仅通过邀请学者讨论国家事务或经济政策的方式，创建了“国家发展对话”论坛，还组建了推动国家编制预算过程透明化，及增强政府相关工作责任意识的社会组织联盟，并举办了由财政部、社会组织、捐赠机构和地方代表组成的政府预算工作讨论会。在“开放社会论坛”和其它社会组织的共同倡议和推动下，国家大呼拉尔分别于2005年和2011年通过了《公共服务广播法》与《信息透明与获取信息权利法》，前者为国有媒体转型成为一个独立性的公共服务实体奠定了法律基础，后者促进了国家预算、财政和政府采购信息的公开化。
（四）政府与国际社会的合作
与国际社会的合作是影响蒙古国政治制度转型的重要因素之一。蒙古国在90年代政治和经济转型开始时，就曾邀请亚洲基金会等国际组织提供相关帮助。时至今日，在加强反腐败工作、改善城市治理、促进公民参与等方面仍与之保持密切合作。
2003年，蒙古国举办主题为“民主、良政和公民社会”的第五届新兴或重建民主国家会议，会议发表《乌兰巴托宣言》，呼吁参会各国完善民主政体，构建平等、负责、包容、透明、尊重人权与法律的社会环境，同时通过三项巩固民主政治政体的指导性文件，即民主政府指数、国家行动规划、国家信息说明。这些文件所代表的项目由蒙古国政府、社会组织、公民以及其它参与方共同推动，目的在于确认本国民主政体运转的各项表现及存在的问题。
3 蒙古国政治制度转型中的困境
根据蒙古国2015年至2017年的民调显示，在全国范围内对国家民主化表现和政治制度感到不满意的人数比例始终高于感到满意的人数比例。2014年，时任乌兰巴托市市长额·巴特乌勒（E.Bat-Uul）在接受媒体采访时曾表示，“除非我们能够完善民主制度，否则蒙古国的民主化就像一个等待死亡的病人。”笔者认为，蒙古国目前政治制度改革的困境在于，无论哪一个政党执政，都难以从根本上解决本国所面临的社会和政治难题。
（一）民生问题的制约
根据据2012年的民调显示，超过80%的受访者认为，政府的政策“通常”或“经常”未能解决他们对于贫困与失业问题的顾虑和担忧。在贫困方面，蒙古国国家统计局与世界银行共同公布的信息，2016年国家贫困率为29.6%，由于面临经济危机，占相当比例的原脱贫人口，又重返贫困群体。而这一局面近年来并未得到明显改善，根据蒙古国国家统计局的最新统计，2018年蒙古国贫困人口数量占总人口的比例仍高达28.4%(90.49万人）。关于失业问题，在桑特·马拉尔连续三年的问卷调查中（2015年至2017年），蒙古国民众均将其列为本国12个社会、政治与经济问题之首。在2007年至2016年的十年间，蒙古国的平均失业率为9.12%，而在已处于经济危机的2016年第一季度，蒙古国失业率曾一度高达11.6%。同时，年轻人面临的失业问题更为严峻，根据蒙古国国家统计局的数据（2012年至2014年），20至24岁城市年轻人的失业率约为18%，超过国家失业率的2倍。
蒙古国在确立实行西方民主政治制度以后，贫困与失业问题带来的矛盾依然突出。该国并未有效实现政治民主化与经济和社会的同步发展，政府在解决民生方面的努力，也远未满足其国内社会的要求。由于政府没有能力克服经济和社会的发展问题，造成贫困率和失业率仍居高不下，收入分配不公和贫富差距扩大。若贫困和失业问题长期无法得到有效解决，这将极大制约蒙古国政治制度的转型。一是民众生活能否得到保障直接关系到国家政治制度的基础是否稳固。由于公民对国家信息的获取、对政府和议会行为的监督以及各种参政议政的活动，都需要基本的物质条件来支持，而贫困或失业易于使公民成为弱势群体，削弱其政治发言权。二是持续性的不平等和贫困问题同样会降低民众对其政治制度的信任和信心，影响其政治参与的积极性。蒙古国选举总委员会曾在研究报告中指出，尽管青年人（18-35岁）占蒙古国选民数量的近一半，但青年人却是目前选举活动参与率最低的群体，在2012年的国家大呼拉尔选举中，60%的青年人未参与投票。笔者认为，在国家贫困与失业问题突出的形势下，青年人对政府和政治家改善民生的失望，对政府治理能力及制度公平性的质疑，极有可能是导致上述局面出现的主要因素。
（二）腐败问题的挑战
随着蒙古国市场经济与政治制度转型，一方面国家通过经济增长创造出巨大的物质财富，另一方面民主政治制度虽已建立，但关于资源分配和政治权力运行的审查与监督机制仍未完善，再加上蒙古国整体收入水平仍较低，这使得腐败问题在蒙古国不断加剧。非政府组织“透明国际”公布的全球清廉指数排名显示，蒙古国已从2015年的第72位下滑至2017年的第103位。在亚洲基金会的调查报告《腐败的观念与认知》中，2012年至2016年，蒙古国民众认为“腐败在该国是普遍行为”的比例均保持在65%左右。
目前，腐败问题对蒙古国的政治体制已产生扩散性的影响，不仅医疗、教育、税收和司法部门的官员存在权力寻租，政府高层的官员也卷入到腐败丑闻之中。对于政府高层的腐败，其主要原因在于，蒙古国的政治精英普遍拥有或入股企业，政治与企业界相互渗透、彼此获利。蒙古国媒体曾于2014年披露，在当时国家大呼拉尔的76位委员中，74位拥有的财富相当于国家GDP的7.6%，而其中4位又占据这些财富的64%。一些高官会利用自身权力，通过制定政策或歪曲法律，为自己及其利益集团谋利。例如，2017年某内阁成员就被指控，利用职权为其经营的烟草公司免除三年共计600亿图格里克的税金。此外，腐败问题对政党的侵蚀也十分严重，尽管蒙古国《政党法》对政党财政及其参加选举活动的开销有着审计与管理的要求，但因为没有独立和明确的机构去执行这一规定，相关监督活动仍缺乏有效保证，导致个人向执政党提供政治献金，以换取官职或其它利益的行为，在蒙古国普遍存在。
由于政商之间存在广泛的利益勾连，国家司法系统的独立与权威性无法得到保证，存在趋向寡头政治的风险，这将从根本上动摇蒙古国民主价值观与基本准则。《腐败的观念与认知》的调研数据显示，蒙古国民众认为政党、国家大呼拉尔和政府最为腐败，而来自2014年蒙古国科学院的调研数据表明，本国青年同样对三者感到较为不信任，这在一定程度上或许说明了腐败问题已经削弱了蒙古国政治体制对民众的可信性。在这一背景下，出于对多党议会制的不信任以及对制度失灵感到不满，蒙古国社会普遍希望政治强人通过强力来治理国家腐败。因此，蒙古国国内近年来支持倒向总统制的呼声一直较高。据该国独立民调机构桑特·马拉尔每年的调查数据，2015年至2017年，全国范围内蒙古国民众对总统制的支持率分别为50.8%、50%、48%，而对当前政治体制的支持率仅为22.1%、22.5%、25.3%。
（三）体制运行的不稳定
1992年7月至2020年7月，蒙古国共组建了14届政府，但仅有两届政府完成四年任期。1992年至2000年，蒙古国历届政府的平均执政时间为19个月，在2000年宪法修正案出台之后，时间延长为28个月。尽管与其它西方民主国家相比，这一数值并不是最低，但其政府更替仍属频繁。另据统计显示，在世界范围内，同一政党的平均执政时间为68.7个月，而1992年以来，蒙古国的这一数值为48.2个月，低于世界平均值，这也说明蒙古国政局的变动性较强。如果分析蒙古国政府更替的具体情况，在未完成任期的12届政府中，4届源于党内议员提议解除职务，而两党组成的联合政府也易于倒阁。当政府更替，特别是在执政党轮换的时期，通常会导致蒙古国国家政策及对外经贸协议的中断甚至更改，这破坏了该国民主制度的执行力和对外信誉。
伴随国家大呼拉尔选举，由于蒙古国政府不断变更选举方式，蒙古国选举法也历经多次修改。蒙古国国家大呼拉尔选举在1992年采取复数选区多数选举制（26个选区），1996年至2004年采用单数选区多数选举制（76个选区），2008年改为复数选区多数选举制（26个选区），2012年蒙古国又变更为混合选举制。所谓混合选举制，是政党、政党联盟提名的候选人及独立候选人通过复数选区多数选举制的方式，在26个选区参加48个议席的竞选，而另外28个席位则依据上述选举结果，按照比例分配政党席位。2016年，由于宪法法院判定混合选举制中按比例分配议席的方式，违反了宪法对国家大呼拉尔委员的选举应采取直选的规定，所以蒙古国在当年的国家大呼拉尔选举中，恢复了单数选区多数选举制。2020年，蒙古国再次改为复数选区多数选举制（与1992年和2008年相同，但选区被划分为29个）。选举制度的稳定，意味着选民能更好地理解如何投票，也更容易参与到选举活动之中，选举结果也因此更具合法性。而与之相反的是，蒙古国选举法频繁更改，特别是当国家大呼拉尔选举连续采取不同选举规则的背景下，选民参加投票时不仅容易出现困惑或失误，更有可能质疑选举制度的公正性。例如，由于比例选举制有利于小党参政，蒙古国一些观察家在2016年指责两大政党联手更改选举规则，旨在降低小党的参政机会，巩固两党轮流执政的现状。
4 结语
建立多党议会制后，蒙古国的制度框架和宪政体系在总体上日趋完善。民主建设成为蒙古国政治活动的核心内容与国家发展的主要目标，民主国家的身份和基本价值观是其加强与西方世界联系的基础。但是，在蒙古国政治制度转型中仍存在一系列结构性的问题，首先是如何解决民生问题。增加就业岗位，消除贫困及两极分化，实现社会经济与民主政治的协调发展，这是能否实现深入推动政治制度改革的基础。同时，蒙古国政府亟需开启新一轮政治改革，其核心内容应包括：加强司法机构的独立与权威性，提升政府的责任与纪律性，提高选举规则的稳定性，完善并落实国家对政党财政的监管，特别是对选举经费来源的监督与审核，上述举措的成效将影响到蒙古国政治制度改革的前景。
*文章原刊于《东北亚学刊》，2021年1月。
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