导读：今年2月底以来，向来多灾多难的海地再度陷入全国性暴乱。数个黑帮团体同时发难，海地多个重要公共设施遇袭，全国最大的两个监狱遭到破坏，警察与平民伤亡不断。由于首都太子港80%的区域落入各派黑帮的控制中，本就不受民众欢迎总理阿里埃尔·亨利被迫宣布辞职。面对海地危局，一向热衷于干预海地局势的美国一反常态地表示，没有向海地部署美军以维持秩序的计划，不会把一个政府强加给海地，美国和海地的关系也将进入一个新的时代。联合国安理会针对海地局势展开了激烈的辩论，最终以压倒性的13票赞成通过出兵海地的决议。海地，这个被称为“全世界最失败国家”之一的加勒比海岛国，一直笼罩在内乱与饥饿的噩梦中。这个最不发达的国家究竟是如何走向失败的？ 历史上，海地早在1804年就成为拉美和加勒比地区第一个结束殖民统治、宣布独立的国家，但受制于复杂的历史和现实原因，海地纵使有形式上的国家机器和国家制度，但其发展道路长期以来受到外部势力主导，斥巨资扶植所谓的民选总统、不断注入发展援助以控制其公共部门，致使海地的国家机器几乎无法正常运转，更谈不上国家的现代化发展，其国家建构可谓“先天不足、后天乏力”，最终沦为全球最依赖援助的国家之一，也是援助与外部干预模式下形成的“失败国家”的典型代表。与之极为相似的便是美国治下后为塔利班所接管的“失败国家”阿富汗。作者指出，发生在海地和阿富汗的一切，都是援助国家将自身意愿强加于他国的结果，而事实证明，国家的合法性必须来源于本土而非外部强加，这种强加于人的政策必然会迎来崩溃。 自2021年接连遭遇大地震和前总统莫伊兹遇刺身亡以来，海地的危机已经成为某种常态。激烈的政治斗争、糟糕的国家治理和千疮百孔的社会经济状况令海地陷入深渊，援助的持续失败更进一步消磨着国际社会对海地的信心和耐心。反思援助和干预的失败，并不是要抛弃海地，毋宁说是要思考如何尊重并真正帮助海地人民发展自主选择国家道路的能力。本文为欧亚系统科学研究会“全球治理的脆弱地带”系列编译，摘自Aid State: Elite Panic, Disaster Capitalism, and the Battle to Control Haiti，仅代表作者本人观点。文｜Jake Johnston
翻译｜李半田
来源｜Aid State
▲ 因黑帮暴乱而陷入紧急状态的海地首都太子港。图源：路透社
2021年8月14日，海地首都太子港以西约100英里处，地表之下的构造板块运动引发了7.2级地震——威力两倍于2010年那次永远改写海地历史的地震。医院和学校再次倒塌，数以千计的房屋被毁，整个社区与外界隔绝。然而，尽管这一次首都幸免于难，但这次发生于海地总统若弗内尔·莫伊兹（Jovenel Moise）被暗杀一个多月后的地震表明，海地政府的应对地震的能力并没有比11年前更好。如果说衡量应对灾害成功与否的标准是国家为下一次灾害是否做好准备计划和应急预案，那么2021年的地震恰恰证明了海地十年重建的失败。第二天，在数千英里之外，一场不同的地震撼动了另一个国家的根基。8月15日，阿富汗总统流亡国外，喀布尔落入塔利班之手。（译注：2021年8月15日，塔利班攻破首都喀布尔，当晚总统阿什拉夫·加尼逃往国外）地震发生时，美国即将从其占领了二十年的阿富汗完成撤军。美军对阿富汗的占领超过了二十世纪初对海地的占领，阿富汗也成为美国历史上占领时间最长的国家。表面上看，这两起事件截然不同、互不相关，但海地地震和阿富汗接管塔利班却揭示了更深层次的共同点。喀布尔沦陷后，华盛顿外交政策机构的专家们纷纷询问和回答阿富汗的“国家建构”（nation-building）为何失败，但似乎很少有人对海地产生同样的疑问。就海地而言，总统遇刺和地震仅仅证明了海地本身就是一个失败的国家。而美国的“国家建构”并不局限于阿富汗。美军在部署喀布尔几年后就登陆了太子港，但很快就被约一万名联合国士兵取代。尽管占领在很大程度上不为公众所知，但海地与阿富汗多年来一直平行进行着努力。当然，这两个国家的历史和未来并非仅由外部势力决定，但两国政府最终倒台的原因都与国际主导的政策选择极为相似。在阿富汗，美国斥资数十亿美元扶持不得人心的总统，从哈米德·卡尔扎伊（Hamid Karzai）到阿什拉夫·加尼（Ashraf Ghani）。外部支持是这些领导人得以执政的唯一原因。例如，加尼在美国、联合国和其他外部行为体支持的投票过程中赢得了2019年的连任。在海地也是如此，这是屡试不爽的灾难秘诀。但事实表明，国家的合法性必须来源于本土而非从外部强加。经过二十多年外国主导的国家建设，海地和阿富汗成为全球最依赖援助的两个国家，公共部门事实上成为多边组织、非政府组织和发展公司的大杂烩。在阿富汗，大约四分之三的公共开支由捐助者提供。一位在阿富汗工作了十多年的外国官员将阿富汗描述为一个“建立在援助基础上的纸牌屋”（house of cards built on aid）。塔利班掌权后，这些捐助资金几乎一夜之间就停止了流动，“纸牌屋”瞬间倒塌。与塔利班不同，海地的崩溃是多年来缓慢发生的。2017年，联合国撤出了最后一支部队，但海地缺乏像塔利班那样规模的有组织的武装力量来夺取政权。外国支持的政府仍然掌权，援助资金持续流入，崩溃仍在继续。但结果却与阿富汗大同小异——公共机构被掏空，钦点的领导人几乎没有民众合法性，而民众也被国家抛弃。到2021年，阿富汗和海地约有一半人口面临粮食不安全问题，两国数以万计的人希望到他国寻求更好的生活。几乎每一个美国人都清楚地知道他们的国家在阿富汗的所作所为。民意调查显示，绝大多数人赞成允许阿富汗人进入美国。促使成千上万的阿富汗人背井离乡的根本原因不容忽视：塔利班是共同的敌人，美国两党甚至都表示支持，拜登政府也做出回应，将最初的3.7万阿富汗人撤离到美国重新安置。然而，海地的情况迥然不同。作为第一个永久废除奴隶制的国家，几个世纪以来，海地的不平等以及美国在其中扮演的角色一直被系统性地掩盖在公众视野之外。很少有美国人知道1804年的革命（译注：1791年至1804年，海地爆发了黑奴和黑白混血种人反对法国、西班牙殖民统治和奴隶制度的革命，革命后海地作为自由黑人的共和国独立建国。），也很少有人知道海地在近150年的时间里被迫支付财政瘫痪的“自由赎金”（freedom ransom）。20世纪初，美国曾占领海地近20年，但又有多少人知道，一个世纪后，外国军队又在海地驻扎了近20年？（译注：1915—1934年，美国对海地进行军事占领。）媒体将政局不稳的海地描述为“西半球最贫穷的国家”，但很少有人愿意思考其中的原因。2017年，米拉尔·约瑟夫（Mirard Joseph）和妻子玛德琳·普罗斯佩尔（Madeleine Prospere）与另外10万海地人一道离开海地移民至智利。2020 年，他们的女儿降生了。但新冠疫情改变了一切——经济衰退，企业在隔离中倒闭。更糟糕的是，智利保守派总统借新冠疫情大肆打击近来增加的移民，尤其是海地人。约瑟夫、普罗斯佩尔和他们一岁大的女儿被迫再次逃离。他们与成千上万人一起踏上了从南美到墨西哥的漫漫长路，穿过达里恩峡谷，穿越中美洲，最后到达得克萨斯州边境。9月初，他们抵达德尔里奥，被告知在桥下的临时营地等待处置。避难权是国际法规定的权利，但在特朗普的统治下，美国却践踏了这一程序。以新冠疫情为借口，特朗普政府利用“第42条法案”（Title 42）将所有抵达美国边境的人拒之门外，甚至连法律规定的庇护听证会都没有举行。
拜登在竞选时明确反对特朗普的强硬移民政策，民主党人斥责其为种族主义和非法政策。但事实上，拜登一上任就收回了大部分承诺。2021年6月，边境逮捕人数创下二十年来新高。尽管这在很大程度上是特朗普的强硬移民政策的产物，但涌入的移民数量还是令拜登头疼不已。一位官员解释说：“他知道这可能造成的损害，也知道这是给共和党人的礼物。”8月，拜登政府延长了特朗普的第42条法案。然而，这并没有阻止海地人的流动。九月，得克萨斯州干旱边境地区高温依旧，像约瑟夫一家一样，越来越多的家庭聚集于德尔里奥大桥之下。九月中旬，约有1.4万人在那里避难，几乎全部都是海地人。官员们正在监控来自南美洲的路线。还有数万人正在赶来的路上。桥下，格兰德河畔的尘土飞扬，遮天蔽日，直入肺腑。约瑟夫和他的家人睡在一块硬纸板上，他们每天只能得到一个纸尿裤。几天后，他们的女儿患上了呼吸道疾病。负责管理德尔里奥营地的边境巡逻人员分发了一些面包，偶尔还会发一瓶水，但这显然不够。这也许就是美国长期威慑政策的延伸。
▲ 数千名以海地人为主的难民穿越墨西哥格兰德河，抵达并在美国边境滞留。图源：AFP
许多人回到墨西哥寻找基本的补给和食物，几乎每天都要穿越危险的格兰德河。9月19日，约瑟夫带着两袋食物在返回德尔里奥营地的路上看到了政府向德尔里奥增派的数百名边境巡逻人员。如今，一些人正骑在马背上看着他和其他几十人涉水而过。约瑟夫刚踏上美国国土，一名巡逻人员就冲了过来，用缰绳猛地抽打他，并抓着他的衣领将他拖回格兰德河。一名摄影记者恰好站在附近，拍下了整个事件令人心碎的细节。这些图片在网上疯传，震撼了整个国家的良知。黑人男子、妇女和儿童只是希望有机会过上更好的生活，却遭到追逐、殴打和围捕；这不禁让人联想到奴隶制时代，黑人遭到骑马男子的恐吓和鞭打。就连拜登政府的高级官员，包括副总统哈里斯也对边境巡逻队的行为进行了谴责，但这并未阻止政府关闭德尔里奥营地的努力。两天后，约瑟夫被铐上手铐脚镣，押上飞机驱逐到海地。约瑟夫后来说，被骑马的特工袭击是他一生中最耻辱的经历，第二屈辱的时刻则是被戴上手铐和脚链遣返海地。这是美国历史上规模最大的空中大规模驱逐移民行动的开始。在不到两周的时间里，美国派出了五十多架飞机，将近七千人运回海地。拜登上任的第一年，就有两万多人，包括孕妇和幼儿，飞往海地，这几乎相当于前三任总统的总和。在约瑟夫和他的家人抵达海地的第二天，暗杀事件后刚任命的美国驻海地特使丹尼尔·福特（Daniel Foote）就递交了辞职信，他在信中写道：“我不会与美国不人道、适得其反地驱逐成千上万海地难民的决定扯上关系。”。福特和许多经过太子港的外交官一样，曾经在海地、伊拉克和阿富汗工作过。他在辞职信中称，他的建议被忽视或被误传，美国对海地的总体政策方针漏洞百出。福特将更广泛的移民危机与这一有缺陷的政策联系起来。他写道：“海地确实需要安全和人道主义援助，但他们真正想要和需要的，是有机会在没有国际傀儡和受青睐的候选人，但得到真正支持的情况下，制定自己的路线……我认为，在海地公民真正有尊严地、公平地、可接受地选择自己的领导人之前，海地与稳定还相距甚远。”他指出，美国及其盟友正在重现历史——支持莫伊兹总统遇刺后上任的非民选总理阿里埃尔·亨利（Ariel Henry），而不是支持由海地民间社会组织领导的基础广泛的倡议。对于大多数海地人来说，福特的话并不令人惊讶。在我去海地旅行的十多年里，我听到过无数次类似的分析。但令人惊讶的是，这些话如今出自一位美国外交官之口。将近一年后，我和福特在一家离国务院只有几个街区的餐馆里坐了下来，而海地几乎没有任何变化。总理仍然在位，行使着前所未有的权力，但几乎没有产生任何积极的影响。暗杀事件后，暴力和不安全状况稍有缓解，但随后又进一步恶化。凶杀和绑架事件接近创纪录的水平，受害者包括美国公民。福特：“唯一的出路是由海地人主导的政治解决方案。这可以实现稳定，至少是暂时的稳定。进来，狠狠地打，杀一堆人，过去美国的每次军事干预都是这么做的，1994年、2004年都是如此，2010年地震后也是如此。但这并不能解决在真正稳定之前需要解决的社会问题。人民会揭竿而起，这不可避免。”我：“他们正在以稳定为名让不稳定变得不可避免。你认为海地是一个失败国家吗？”福特：“他们从来没有机会失败！我知道我们会失败，我确信这一点。我这辈子从来没有这么确定过，但海地人有机会解决这个问题。为什么不让他们试试呢？”对于这位外交官来说，有一件事阻碍着他前进的道路：美国继续支持暗杀事件后由他们支持上台的非民选总理。更糟糕的是，福特认为这位总统参与了刺杀总统的阴谋。2022年10月初，美国支持的海地总理阿里埃尔·亨利请求外国军事干预，以帮助恢复社会秩序并解决海地当前的人道主义紧急情况。这一请求是在与美国国务卿和美洲国家组织（OAS）负责人会面不到24小时后提出的。数月来，要求亨利辞职的抗议声此起彼伏，为达成政治协议以巩固其执政合法性而进行的谈判也已破裂。大多数观察家认为，亨利呼吁外国增援是在空前的异议声中孤注一掷地抓住权力的尝试。不过，这一请求还是得到了美国和联合国的支持。当我在2023年初写下这篇文章时，关于再次向海地部署外国军队的争论仍未平息。在过去的十八个月里，从莫伊兹总统遇刺开始，海地受到的国际关注超过了自2010年地震以来的总和。“危机中的海地”（Haiti in Crisis）被挂在头版，散布于有线电视新闻的横幅之上，并不断重复。海地没有正常运作的政府，没有总统，没有立法机构，甚至没有一个正常运作的最高法院。与政客和经济精英关系密切的武装组织控制着首都一半以上的地区。政治学家和学者将海地与也门、叙利亚、阿富汗和中非共和国等国家一起列入“失败”（failed）或“脆弱”（fragile）国家名单。在我生活和工作的华盛顿特区，一个基本假设似乎已深入人心：我们必须有所作为。俗话说，历史必将重演。在暗杀事件发生时，我已经在写这本书了。我最初开始关注海地是在2010年地震之后，当时全世界承诺提供100多亿美元用于将海地“重建得更好”。那么，钱都花到哪里去了？有什么计划？答案可以在非政府组织、多边银行和政府机构的官方报告和合同数据库中找到（这些报告和数据库一般只有英文版）。很快，我就发现，在华盛顿的办公室里，我比那些所谓的受援社区更有机会了解外国主导的重建工作。十多年来，我一直在追踪这笔钱的去向，看到过浪费、欺诈、善意，也看到过彻头彻尾的腐败。但在寻找这些钱去向的过程中，我遇到了一个更大的问题，不仅仅是关于钱去了哪里，而是钱为什么会去那里。这不只是一场地震，更是一场两百多年前就已开始但至今仍未结束的革命。基于几个世纪的殖民主义和种族主义，西方对海地形成了认识：一个充满魔力、神秘、满目疮痍和独裁统治的国度。尽管许多学者将海地称为“失败国家”，但本书提出了一个新的称谓：“援助国家”（Aid State），这是一系列由外国主导的管理海地的尝试中最新的一种。本书分析的基本原则是，海地已经脱离了海地人民自身的利益和需求，这是一个多世纪以来海地学者们在图书馆里研究的问题。正是他们的工作为这一当代应用提供了依据。经常有人问我，美国的海地政策出于什么动机？移民，经济发展，还是政治稳定？这些往往是宣称的理由，但并不能反映实际情况。最简单的，在过去十年中，美国官员一直想让海地远离新闻。如果它出现在美国媒体上，那就意味着无论新闻头条是什么，都可能要付出国内政治代价。两个世纪以来，海地一直是一面向世界展示道德的镜子。但我们仍然没有通过考验。分析美国的海地政策意味着直面我们自身起源故事核心的虚伪性。另一个问题是，为什么是海地？我不是海地人，世界上还有很多其他国家值得关注。那么，为什么是海地？对我来说，关注海地一开始是为了更好地理解美国的外交政策，我很快意识到这更像是一个放大镜。海地就在你的眼前，无法忽视。最终，我爱上了这个国家本身：人民、美景和历史。在过去的十年里，通过与海地人交谈，我对自己的国家及其海外政策的影响有了更多了解，更不用说对爱、家庭、团结和社区的了解了。海地人民是华盛顿特区决策结果的受益者。我不仅仅是一个旁观者。自2010年地震以来，我一直与国会议员、倡导者、海地基层组织和民间社会组织合作，推动美国的政策更加理性、尊重和进步。我还与几乎所有主要新闻媒体的记者合作，努力让海地成为新闻焦点，即使在2010年地震后，人们对海地的关注度逐年降低。许多人将华盛顿特区和美国政策制定者缺乏持续关注解释为不关心海地。但是，如果说我在过去十年中学到了什么，那就是美国和其他世界大国非常关心海地发生的事情，即使他们不希望别人过多地关注。过去一年半在海地发生的一切并非偶然。它既不像大卫·布鲁克斯（David Brooks）在2010 年地震后在《纽约时报》上所说的那样，是“抵制进步的文化影响”所致，也不像电视布道家帕特·罗伯逊（Pat Robertson）所说的那样，是“与魔鬼的契约”所致。正如我在本书中所论述的，所发生的一切是世界大国推行特定政策的结果，是援助国强加于人和必然崩溃的自然结果。今天，在华盛顿、纽约、渥太华、巴黎和布鲁塞尔，有关海地的问题被归结为干预与否的决定；而现实是，外国干预从未停止过。因此，问题在于是继续干预，还是最终声援海地人民，让他们在不受外国干涉和精英国家俘虏的情况下规划自己的未来。*本文为美国作家杰克·约翰斯顿（Jake Johnston）《援助国家：精英恐慌、灾难资本主义和控制海地之战》（Aid State: Elite Panic, Disaster Capitalism, and the Battle to Control Haiti）一书的序言。
Jake Johnston华盛顿特区经济与政策研究中心高级研究员，主要研究领域为拉丁美洲的经济政策、国际货币基金组织和美国外交政策。
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