以色列越线袭击使馆, 极限考验美国的伊朗政策?
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对伊朗的缓和选项：
美国需要一个更简单的政策，但非寻求和解
文｜Jon B. Alterman
翻译｜尚道战略
来源｜Foreign Affairs
▲ 2024年4月1日，伊朗驻叙利亚使馆领事处建筑遭到以色列空袭。图源：EPA
4月1日，以色列战机对位于大马士革的伊朗大使馆一部分设施发动了攻击，导致七名伊朗高级军事人员死亡。目前，德黑兰尚未做出任何回应。然而，其未来的反应方式和规模将有助于解答一个关乎当前中东形势的核心问题：美国对伊朗的威慑策略是否真正奏效？
自伊斯兰共和国于1979年成立以来，美伊关系一直紧张，美国在这段时间内始终未能找到一个有效的策略来应对伊朗。虽然美国的经济规模是伊朗的16倍多，军事预算更是超过伊朗100倍，但伊朗一直成功地阻挠了美国在该地区建立稳定秩序的努力。尽管在任何领域，德黑兰与华盛顿的竞争都几乎无从谈起，但美国试图边缘化伊朗的努力在过去四十年的大多数时间里都未能成功。这是让人疑惑的。因为两国之间的实力如此不对称，可以认为美国只需要简单通过适当调整其政策和决心，就能有效威慑伊朗。这种思路是特朗普政府2018至2021年实施“极限压力”策略的基础，也影响了美国在哈马斯2020年10月7日攻击以色列后在中东的行动方针。然而，这一假设被证明是错误的。
问题不在于威慑本身。问题在于，华盛顿试图在过长的时间内，用过于有限的工具对伊朗做太多事情。虽然将美国的目标进行优先排序并采取更加灵活的应对措施不能彻底解决中东的问题，但肯定能够使局势有所改善。伊朗可能仍将是美国政策制定者需要面对的挑战——但至少，这个挑战将变得更加可预测。
在过去45年里，美国一直试图对伊朗进行威慑和施加压力，但这种方法并不正确。威慑理论并不适用于处理当今伊朗所带来的种类繁多的挑战。威慑理论诞生于冷战时期，那时美国的战略家们正确地将主要精力放在防止全球性灾难上，从1949年苏联成功试验原子弹到1991年苏联解体，他们极力说服苏联不要通过使用核武器来打破现状。美国的策略本质上是一次赌注，认为如果核战争爆发，冲突将给双方带来巨大且难以承受的代价。美国希望其陆海空三位一体的核武力量结合决心的展现能够确保苏联的克制。尽管代价高昂，但双方都不愿为全面战争付出更大的代价。而“强迫”，是指努力说服对手停止或逆转其已经开始的行动。强迫比威慑更为困难，因为它要求对方停止已经开始的动作，并且要求施压者落实其具体的威胁。据估计，强迫策略只有约三分之一的时间是有效的，这往往是因为对方拒绝屈服。
无论是威慑还是强迫理论都未能解决如何处理伊朗的问题。自从伊斯兰共和国成立以来，美国不得不面对一个问题：是否应该将伊朗的革命性言论当真。鉴于其语调以及伊朗对整个地区暴力非国家行为者的支持，不将其当真似乎是不明智的。因此，历任美国总统都将伊朗的力量展示视为一种威胁，而德黑兰也同样将华盛顿的回应视作威胁。每个国家都推动对方增强能力，并通过增加其在该地区的军事实力作出回应。隐秘行动的增加也是显而易见的。美国开始密切关注来自伊朗的威胁，而伊朗也密切关注来自美国的威胁。
为了应对这些挑战，伊朗发展了一套灵活、强大且动态的策略工具，目的是削弱美国压力的影响。伊朗清楚自己无法在一场传统战争中击败美国，因此投资于发展自己的准军事组织，并在整个地区创建、训练和支持非国家行动者。伊朗还建立了强大的海外情报网络，能够破坏当地基础设施并支持地区反对派运动。德黑兰还投资于先进的导弹和无人机项目，并在邻国进行网络战。伊朗的核项目是其武器库的另一组成部分，德黑兰根据变化的环境条件加速、放慢甚至偶尔放弃其核计划。这些策略都显示出极大的灵活性。伊朗不断探索不同行动引发的反应，并运用越来越创新的战术来实现这一目的。尤其是，德黑兰试图使其行动可归责却又可否认，正如一位前CIA行动资深人士所说，从而播下足够的混乱，防止目标国家或其西方盟友立即做出回应。伊朗还依赖于其策略工具的多样性和分散性，让其对手不愿直接作出反应。
伊朗的邻国都在其导弹射程之内。最初，这导致人们对德黑兰的核计划漠不关心。实际上，十多年前，科威特的外交部长私下对其国家对伊朗核武器的担忧表示不关心，他问道：“如果他们已经用枪指着你的脑袋，他们再用大炮再对准你的后背，又有什么关系呢？”伊朗的邻国继续对迫使德黑兰改善行为持怀疑态度。2022年8月，科威特和阿联酋恢复了与伊朗的外交关系；九个月后，沙特阿拉伯也跟进了。科威特和阿联酋的官员私下表示，他们这样做是因为他们认为与伊朗建立外交关系能使他们的关系更加可预测，而不是因为他们认为可以与伊朗友好相处。
在努力遏制伊朗威胁时，美国及其盟友面临的任务与冷战时期遏制苏联的任务截然不同。当时，目标仅仅是说服苏联不采取特定行动。而伊朗则不同，他们正在多变且多样的方式中行动，既有直接行动也有间接行动。试图强迫他们停止在多个地点通过多种手段进行的所有恶意行动，就像是在玩打地鼠游戏。这一挑战因华盛顿将自身的假设强加于伊朗，并假设它了解伊朗的心态而变得更加复杂。事实证明，这种信念是极其危险的错误。比如，美国的政策制定者长久以来认为伊朗不希望遭受制裁。然而，该国一些最有权力的人物及其家庭成员——包括前石油部长罗斯塔姆·加塞米和前国家安全顾问阿里·沙姆哈尼——被控深度涉及走私网络。他们活动的盈利正是建立在制裁的持续上。拉瓦桑市的豪华别墅和跑车，证明了一些伊朗权势人士在美国制裁下的生活是多么优渥。同时，认为伊朗害怕有限的军事冲突也是错误的。伊朗在20世纪80年代与伊拉克的战争中对军事伤亡漠不关心，持续派遣训练不足的士兵上前线。尽管许多伊朗领导人最终认为这种策略是浪费，但德黑兰仍愿意冒险牺牲士兵的生命，哪怕国家的战略利益并未直接受到威胁。最近，在叙利亚，伊朗损失了数百甚至数千名士兵，尽管他们据称是在担任顾问角色。
美国也是问题的一部分。华盛顿认为伊朗具有攻击性的行动错综复杂、种类繁多，这使得美国难以就减少对伊朗的压力达成政治共识。随着美国对伊朗的言论越来越具有对抗性，德黑兰坚信美国的敌意要么是恒定的，要么在增加，因此是不可避免的。因此，伊朗领导层认为他们唯一的选择是加大投资于伊朗的“威慑工具”，试图让华盛顿相信直接冲突的代价过于高昂。其两大主要手段是伊朗的导弹计划和其盟友民兵网络，即所谓的“抵抗之轴”，这一网络横跨伊拉克、黎巴嫩、也门和巴勒斯坦领土。2019年9月对沙特石油设施的一系列打击展示了德黑兰军火库的精密度和实用性。同时，其代理人网络的影响力在哈马斯10月7日的攻击后变得明显，胡塞武装对红海航运的攻击影响了全球贸易，真主党威胁以色列北部边境，而在伊拉克和叙利亚的代理组织攻击了部署在那里的美军，以防止伊斯兰国（ISIS）的回归。
尽管美国避免对伊朗进行直接打击，但一些国会议员，包括两位美国参议员——阿肯色州的汤姆·科顿（Tom Cotton）和南卡罗来纳州的林赛·格雷厄姆（Lindsay Graham）认为，任何不涉及对伊朗本土进行军事打击的战略都注定失败。“伊朗政权只懂得武力，”格雷厄姆最近声称，“直到他们的基础设施和人员付出代价，针对美军的攻击才会停止。”他补充说，解决方案是“现在就狠狠地打击伊朗。”这至少会冒险引发一场广泛的地区战争，伊朗将释放其“威慑工具”的全部力量，严重威胁美国的盟友和该地区的数万名美军。这还可能要求美国在其日益关注亚太地区之际，在中东再次开展一场持续的军事行动。过去的政府都谨慎地避免了这一步。即使是特朗普政府在2020年1月暗杀伊朗圣城军指挥官苏莱曼尼，行动也是发生在伊拉克境内，而非伊朗。尽管这可能是由于后勤或情报原因，但也表明了华盛顿不愿在伊朗领土上进行军事行动的态度。
华盛顿的战略确实取得了一项显著成就：它成功地遏制了伊朗的升级冲动。自从1月28日，一架与亲伊朗势力相关的无人机在约旦北部攻击三名美国士兵后，伊朗的代理人停止了对美国设施的攻击行动。那次袭击之后，美国战机对伊拉克和叙利亚的伊朗支持团体设施进行了轰炸，导致约45人死亡。美国摧毁广泛目标的能力和决心让伊朗决定暂停对美国基地的攻击，至少是在目前。然而，美国并未成功迫使伊朗停止使用其非对称战策略。
这种普遍的失败可归咎于美国与伊朗之间的差异。美国是一个全球大国，拥有遍布全球的资产和利益，极力维护全球秩序，而这一秩序又恰好让美国处于全球领导的位置。相比之下，伊朗政府习惯了贫困和不发达，海外利益较少，更倾向于颠覆全球秩序。伊朗意识到美国维持秩序的决心会使其行动保守、遵守国际法，并认为反对全球秩序能获得反对这一秩序的各国政府和数十亿人民的支持。因此，自莱希总统2021年8月上任以来，伊朗放弃与美国和解，转而攻击全球现状。时间对伊朗有利，它已经学会了适应美国孤立它的努力，而美国的大多数制裁措施也加强了伊朗当前的领导层。
华盛顿可以通过三管齐下的策略应对伊朗问题。首先，美国需要明确其对伊朗的目标优先级。虽然华盛顿不能容忍伊朗的所有不当行为，但德黑兰应明确知晓华盛顿最关注的是什么。目标设置过多会使伊朗有机会挑选对策，美国应主导选择过程。直接攻击美国人员和发展核武器是绝对禁止的，但美国不应成为伊朗种种非法国际行动的主要对手。华盛顿应协助区域内盟友建立对抗伊朗的能力。
其次，美国对伊朗行为的反应应更加不可预测。由于德黑兰不断试探美国的反应，了解了美国的底线，因此知道自己需要停止的边界。美国采取更灵活的策略可以让伊朗意识到，即使是低级别行动，也可能引发超出预期的高成本，这将减少伊朗的试探并促使其更加克制。美国需要开发更多手段来威胁伊朗政府资产，尤其是军事和情报目标，包括有限的军事行动和网络攻击。
第三，当德黑兰认为与华盛顿和解有可能时，美国的立场就更加有力。如果伊朗领导层认为无论如何都无法缓解美国的敌意，他们就会得寸进尺。如果认为惩罚不可避免，伊朗加剧敌对行动也无所畏惧。如果伊朗认为美国可能愿意接纳它，那么伊朗就有动力减少紧张。目标应是追求类似于缓和而非全面和解的状态。德黑兰越是认为与华盛顿的冲突是生存还是毁灭的问题，它就越致力于维护自己的威慑力量。美国越是现实地看待伊朗，就越应对自身促使伊朗政府崩溃的能力持保守态度，更不要指望能确保一个更符合美国利益的政府出现。伊朗政府可能因自身问题而崩溃，这可能符合美国利益，但推动伊朗政权更迭不应成为美国政府的目标。
作为一个弱小国家，伊朗相对于规模庞大的国家具有一定优势，因为它们的对手有限，有更多东西可以失去，往往比强大的对手更有动力。然而，由于力量上的不足，它们很少能获得全胜。对于拥有全球利益和诸多其他优先事项的美国而言，实现全面胜利同样不太可能——因此，在最重要的问题上取得一系列小胜是合适的目标。进一步限制伊朗的行动，增加中东的可预测性，将是一个重大进步。伊朗已经很好地适应了当前的局势，清楚自己的优势。尽管美国无法消除所有有利于伊朗的条件，但它可以努力平衡战场，提高美国及其伙伴和盟友的安全，并减少美伊冲突引发整个中东动乱的可能性。
*文章原刊于Foreign Affairs，原题为：“A Détente Option for Iran: America Needs a Simpler Policy—but Not Rapprochement”。
Jon B. Alterman作者：乔恩·阿尔特曼
美国战略与国际研究中心（CSIS）中东项目的高级副总裁兼主任。他曾担任美国国务院政策规划组成员和负责近东事务的助理国务卿的特别助理。
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