数字化转型趋势下，如何有效提升政府应急管理水平？

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3月1日出版的第5期《求是》杂志发表了习近平的重要文章《全面提高依法防控依法治理能力，健全国家公共卫生应急管理体系》，文中提到了“1个总体要求、1个完善目标、1个防控关键和5个方面重点工作。”特别指出了要“鼓励运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面更好发挥支撑作用”。

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疫情至今，我们对疫情预警预测和主动干预的需求空前上升，这也引发了公众对国家公共卫生应急管理的重新检视，抗击疫情也成为对我国公共卫生突发事件应急管理的一次大考。此次新冠疫情暴露出政府部门的应急管理存在职能定位不清、网络建设不全、时效性不强、物资保障不足等方面的问题。应急管理必须打破部门本位、条块分割、自成体系的碎片化应急管理格局，才能实现突发事件应急方式从过去综合协调型向独立统一型转变，从“条块化、碎片化”应急管理模式向“系统化、综合化”应急管理模式的转变。

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应急管理的过程可分为事前、事中、事后。事前需要做好预防和准备，防备危机事态的发生，随时监测、传递、分析、发布灾害信息；事中需要积极响应，综合研判方方面面的信息，做出正确的决策，做好处置和救援；事后要收集信息，做好恢复与重建，严防事态反弹。

在应急管理的整个过程中始终需要及时、准确报送突发事件信息，以便于上级机关和领导及时准确地掌握情况。因此，通过数字化技术手段实现应急管理的信息化、数字化、智能化是一项重要工作。

在各行各业快速进入数字化的今天，应急管理作为直接关乎人民群众生命财产安全的工作而言，亟待实现向数字化转型。应急管理数字化转型需要发挥科学技术作用，将互联网、大数据、云计算、区块链、AIoT等现代科学技术充分运用到应急管理领域，在一定程度上可避免信息传递失灵和专业介入无效。

信息技术应用创新

先进的应急管理装备是高效、可靠实施突发事件预防与应急准备、监测预警、处置救援、预防防护等重要基础和有效保障。

总结我国近些年处置的一些重大突发应急事件过程即可发现，部分关键应急技术装备是制约救援效率的重要因素。其中重要原因之一就是自主创新能力不强，专业装备缺乏、成套化设备较少、高精尖技术装备在一定程度上依赖进口，部分技术接近国际先进水平，但在总体上仍落后于国际先进水平，尤其是关键核心部件和针对复杂环境下的智能成套装备等方面仍受制于人。

当前，国产基础软硬件面临历史性的发展机遇，随着新一轮科技革命和信息技术应用创新的到来，网络安全上升为国家战略。作为信息技术体系的基石之一，应急管理的基础软硬件平台重要性同样日益突显。

经过近些年的积累，我国也涌现了诸如飞腾、龙芯、申威等国产化CPU厂商，以及麒麟、UOS等国产操作系统。国产化技术路线下，借助信息技术应用创新，同时在微服务架构、移动平台、DevOps、以及AIoT等新技术领域加大投入，建立前瞻技术优势，相信我国应急管理装备关键技术的创新会有更大突破。从而可从容应对新技术环境下的数字化转型挑战，以科技推进应急管理装备能力的现代化。

多云纳管

开发应用“安监云”“减灾云”“办公云”等，全面提升工作效能，以信息化推进应急管理能力现代化。

一是应用提升“安监云”。不断拓展“安监云”平台功能应用，创新推行“云”系列监管模式，有效督促监管责任落实和企业主体责任落实，规范安全中介服务，助力民众安全意识提升。

二是着手开发“减灾云”。创新管理手段，以打造“快速反应、全面联动、科学应对、高效运行”的项目目标，制订“减灾云”项目的总体规划和设计方案，并有序推进“减灾云”项目建设。

三是加快应用“办公云”。实现无纸化办公、云档案管理，进一步提升应急办公效率和数字化管理水平。重视专业应急管理信息平台建设，使应急管理部门面对复杂的危机信息时具备足够的应变力和灵活力。

建立完备统一的应急管理信息化工作机制，创新多元的科技投入机制，实现从上到下各级单位“安监云”“减灾云”“办公云”的多云纳管。

AIoT技术（人工智能物联网）

应急管理体系与AIoT技术深度融合，可以推动产业变革升级，对提升应急管理体系和能力有很高的参考价值。加快应急管理业务需求与AIoT技术的融合，尽快将科研成果转化为现实战斗力，才能为人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安做出贡献。

目前，提高应急管理装备水平应重点加强监测预警装备、应急处置与救援装备等两大类技术的研发应用。监测预警装备主要包括复杂环境、复杂对象智能感知与监控装备，高危作业环境智能化、无人化装备，新一代信息化智能化检验检测装备，以及城市生命线检测监测预警装备等。

这些智能监测预警装备，往往要利用AIoT技术对可能的突发事件发生与发展态势进行检测、监测，对承灾载体的状态进行监控，对应急管理过程与效果进行监测监控，实现超前感知、智能预警、精准防控、高效救援。与天气有关的灾害，如飓风或洪水，有时会阻碍应急响应部门到达某些区域。这种阻碍降低了应急部门跟踪灾害、向公众通报最新信息并及时做出反应的能力。但如果这些区域布设有AIoT设备，它们将能够更轻松地广播信号并传送关键数据，如温度、水质或烟雾。有了这些数据，政府应急管理部门就可在如何部署救灾资源方面做出更明智的决策。因此，相关部门有必要将AIoT技术应用于区域基础设施上，以监控风险因素和潜在紧急情况的数据。

另外，视频智能分析则可在应急突发事件中实现重点高危区域人脸分析、轨迹分析；核心区域内人群密度分析；高危区域安防；重点岗位人脸对比等。在高危或重点企业和岗位，通过人脸识别有效杜绝“无证上岗”，“人卡分离”等安全生产隐患。

在此次疫情中，部分互联网企业提供免费的AI算力，支撑了药品的筛选以及病毒疫苗的研发；多个AI超算中心发力协助中国疾控中心研发新型冠状病毒疫苗，可缩短研发周期。此外，还有一些互联网企业针对新型冠状病毒肺炎研发了临床人工智能辅助诊断技术，可在20秒内做出CT影像判断，提高诊断效率。基于人工智能算法的医疗分析系统可显著提高新冠肺炎诊断准确率，还可提供精准的传染警示信息，帮助大众做好防护措施，可消除恐慌心理。

另外，如果要做到疫情警示信息更便于辖区内的人员获得，移动定位技术还可发挥更大的作用。当地卫健或应急管理部门可以和电信运营商合作，基于移动定位技术，通过AI算法分析，当公民在社区或外出办事时，可收到手机运营商发来的所在社区或所经过社区的疫情警示信息，就如同我们通过省界时会收到所在省份的问候信息一样。疫情警示信息应包括附近的感染情况、周边定点医院位置和发热门诊信息及收治的病例信息等。这样，通过电信对疫情警示信息的主动推送，可让所在或路过的人员加强对疫情的防范。

此外，利用AIoT技术检测定点医院下风口的空气质量；通过政府采购配发基于NB-IoT技术的智能手环等可穿戴设备，及时追踪居家隔离者的主要健康指标，利用无人机技术给有需求的居家隔离者提供配送业务等，都可有力消除或减缓居民的恐慌。

AIoT技术应用案例

近日，5G无人驾驶防疫消毒车“蜗小白”走进首都医科大学附属北京潞河医院，实现对院区近6万平米的全面自动化清扫和消毒，消毒过程无人化，可持续作业，还可智能语音播报。智能消杀机器人可以在病房里进行杀菌消毒，将人们从危险的工作中解放出来。一台机器人的工作效率最高相当于10个人。还有一些医院会派人工智能机器人向病房运送午餐和药品，它们可以为每位患者分配适当的剂量，还可以给患者测体温。

京东物流机器人从疫情开始一直服务于武汉某医院运送医疗物资等；美团自研的无人配送车辆已经在北京顺义部分社区落地，联合美团买菜顺义站点，面向距离较远的社区进行配送。

另外，海康威视、百度、旷视以及云天励飞等企业，研发了各种各样的红外测量设备。不少企业复工后快速推出了这些5G热力成像测温，制定了适用于公共区域室内红外体温遥测的解决方案，实现了在1-10米范围内，非接触式快速检测个体体温，发现异常自动声光预警。通过与人工智能相结合，可以快速识别谁是发热患者，有效地增加了流动的速度，提高了一些效率。

区块链溯源

所谓区块链溯源，是运用区块链技术将加入到区块链中的记录永久存储，区块链中每一笔交易记录均绑定交易者信息，可完整记录和追溯，不可被摧毁或篡改。区块链的溯源技术不但能用来追溯病毒宿主的源头，更贴近民生的是利用区块链技术的溯源改善动植物食品安全的信任问题。有区块链的导入，就有机会能让整个食品行业链明确的建立与精进，最后终能提升附加价值，让价值链中每一位参与者，分摊应尽的责任并能得到合理的回馈。

除了食品安全追溯外，区块链技术在应急突发事件中，还可推广应用于公益捐赠、社会救助、医疗健康、教育等领域。近期公众对于湖北省红十字会的质疑，归结到底是落在了“效率、公平、透明”几方面。而区块链技术恰可有效降低交易成本、促进公平、增强透明度和可信性，在慈善领域有着广泛的应用场景。也正因区块链上的交易可点对点完成，减少交易成本，使捐赠记录公开透明可查询且不可篡改，并可追溯捐款去向，有助于快速建立起信任关系。

另外，提高应急信息触达的能力，并构建以区块链引入、以“可信数据输入系统”“Gossip传播协议”“数字验证机制”为核心的双向信息沟通机制，可避免总书记提醒全党注意的的防止公信力缺失的“塔西佗陷阱”。

在此次疫情中，如果将区块链技术与大数据、人工智能相结合，就能搭配解决应急管理中的应急资源配置管理、医疗数据共享、多方信任协作、安全保障等问题。如此，物资配送清晰，全社会共同监督，不仅可有效提高应急资源配置效率，同时也让紧急时刻的资源调配更加公开透明。从而避免“救火式”的应急资源配置，减少由于缺少有效手段导致的物资派发不及时和管理混乱现象。

在主动干预方面，需要落实习近平总书记提出的“要健全科学研究、疾病控制、临床治疗的有效协同机制”，特别是有针对性地建立一套主动疾控干预机制。具体而言，即借助区块链、大数据、人工智能等技术，利用“预言机”“分布式账簿”“零知识证明”等机制，化解重大突发事件中信息分享与隐私保护困局。

同时，在预警型智能合约和保障型智能合约的基础上，搭配相应的“吹哨人保护”制度，搭建政府、企业、社会机构的信息交流机制与管理平台。更重要的是，将区块链和制度有机结合起来，可以通过“共票”机制实现对于主动上报、主动干预的有效激励，进而探索新一代主动疾控预警预测体系。

区块链应用案例

案例1：防疫物资信息服务平台

2月7日，支付宝上线了基于区块链技术的防疫物资信息服务平台，网民通过搜索同行程查询功能即可看到。

以物资捐赠为例，区块链的信任机制能够带来可信连接，一方发出需求清单，一方物资进入物流环节的一刻，就开始信息上链，物资所到之处的每一个环节、经手人确认都在链上显示。而在突发公共卫生事件中，收件方可能不是最终受赠方，需经第三方统一管理派发。但无论经过多少环节，区块链全程记录存证、各方确认不可改、可高效追溯，能解决多点协同的复杂问题，不留任何环节进入黑箱。

不仅是疫情物资的处理，在涉及社会资源管理配置的任何服务领域，都亟需寻求数字化转型，利用区块链信任机制形成高效多点协同网络。

案例2：“智慧临小二”平台

在这场严峻的新型冠状肺炎防控阻击战中，除了忙碌在第一线的医护人员之外，各地社区基层也是不可或缺的中坚力量。他们不仅要对辖区的返乡人员、外来访客进行信息登记，监控每一户每一人的实时健康状况，还要为隔离在家的群众供应生活必需品，巨大的工作量可想而知。

2月3日，“智慧临小二”平台上线，并落地上海临汾街道20个社区。该平台基于区块链技术，使用电子签名并后台存证，具有不可篡改特点，目前包含口罩预约、回沪登记、健康打卡、访客登记、社区关爱5大功能。当前，大多数社区面临返程复工高峰，面临同样的问题，如能实现无接触、一码通、一站式服务，可减少交叉污染，减轻居民基层干部压力、大量数据在隐私获得保护前提进行使用，为科学决策将提供数据基础。这套系统可部署在云上，能低成本高效率的服务多个社区。

全链路数据治理

应急管理数字化转型需要实现数据互联互通。畅通信息渠道是处置突发公共事件，保护人民群众生命财产安全，维护社会和谐稳定的关键。然而，我国政府部门的数据信息分散在各个条块部门间，因部门壁垒有时不能互联互通，必须突破传统思维模式，建立全链路数据治理体系，整合应急管理数据资源，推进应急管理大数据平台建设。

利用现有资源整合所有在用、在建的与应急管理相关应用系统，建设统一的应急管理大数据平台，实现数据互联互通，达成信息共享。推进应急管理数据上下互通，省市县区通过数据共享交换平台、数据交换系统完成由省至村的数据互联，办理事项的统计分析查询汇总等依托统一应急政务服务平台完成操作，大幅提升服务一体化与智慧化水平，让应急服务更智能，让企业和群众办事更方便、更快捷、更有效率。

另外，还需要强化数据的有效跟踪。监管执法向数字化、规范化、精准化转型，利用“互联网+监管”，实现应急管理全生命周期的闭环应用，推进应急管理现代化体系与应急管理能力现代化。同时，联动应急管理的大数据分析模型，有利于应急资源的动态合理配置，为政府应急部门确定重点地区提供支持，优先保障重点地区的应急物资供应和相关人员力量，实现最佳调配方案。

针对此次疫情，利用大数据可帮助精准防疫、汇总人口流动情况、分析感染患者和密切接触者轨迹、合理配置医疗资源。但利用大数据的同时，应当重视个人信息保护。中央网信办发布《关于做好个人信息保护利用大数据支撑联防联控工作的通知》，以规范利用包括个人信息在内的大数据在防疫工作中的应用。《通知》明确指出，不能将为疫情防控收集的个人信息用于其他用途，未经同意不得公开姓名、年龄、身份证号码等个人信息。在大数据使用过程中，应当尽可能经过脱敏处理，注意保护个人信息不被泄露。只有依法依规利用大数据，才能既帮助救援期间应急资源的妥善配置，又防止因个人敏感信息公开而影响被公开人员的正常生活。

目前，一些省市以云数据系统为支撑建立“电子一张图”，将预案、医疗、交通、公安网络、仓储等多方应急资源整合到一个平台，形成从监测预警到处置救援的全链路数据平台。通过全链路数据治理体系进行数据归集与分析，与大数据结合追踪用户行程信息，可有效助力政府科学决策。

多端融合

政府应急管理工作普遍存在”三多两少”的情况。三多就是需要调度的部门多，通信种类多，调度系统多；两少是跨部门平台少，宽窄融合的少。如何实现跨部门、跨地区、跨平台、跨终端的无缝对接应急指挥调度体系，把所有的应急指挥调度全部转换为音频、视频、数据三类信息流，实现多端融合，是解决“三多两少”的重要手段。

随着视频和语音通讯技术的发展及应用，灵活、稳定的远程会议系统已逐渐成为应急管理中不可或缺的一部分。现有的会议形态主要为电话会议、软终端会议、硬件视频会议三种类型，但传统方式缺乏将三者融合的能力，不能很好地满足应急管理的需求。电话会议、软终端强调的是个人的通信能力和通信业务的多样化，而视频会议强调的是多方音视频会议，更注重会议体验。融合通信驱动力主要来源于应急管理需求，典型的场景是应急视频会议过程中，往往需要将IP话机、软件终端等直接接入会场中。除此之外，融合后带来的好处是可以补齐各自的能力短板，如视频会议缺乏IM消息能力、软终端的视频效果和视频处理能力不如硬件视频会议。从长期来看，融合的优势代表资源的节约和成本的节约。

“无处不在”是应急管理的工作需求，也是多端融合对传统应急管理模式带来的变革，它意味着参与应急管理的人员无论是在办公室、会议室、出差途中、家中，还是在突发事件现场，无论是政府管理人员还是救援人员，随时随地都能进行沟通和协作。多场景融合，可在任何时间、任何地点，通过多种方式轻松便捷接入应急会议。

同时，提供适用于不同人群、不同场景的会议终端，从政府应急管理人员到救援人员，从会议室到办公桌面到口袋，多设备终端同时接入融合会议，实现会议室终端、电脑软客户端、桌面IP话机、手机客户端等多设备的融合，提供移动化、融合视频、云协作的多设备终端融合的应急解决方案。

另外，结合应急管理的业务流程，可将传统会议方式升级为“多方协作会议”，在语音会议和视频会议的基础上提供屏幕共享、文档异步浏览、电子白板、追踪调查等功能，融合语音、视频、数据、即时消息、业务流等技术，突破时间和地域的限制，随时随地通过最便捷的方式进行沟通，让沟通趋向多元化、互动性更强、协同更高效，适合各种会议和应急场景。

多端融合应用案例

减少人员聚集，降低感染风险是疫情防控的重中之重，远程会议模式的优势立显。1月28日上午9点，北京协和医院新冠疫情应急工作每日例会召开。这是例会首次由传统会议改为远程会议模式。主会场位于远程医学中心，此外，医务处、护理部、急诊科、器材处、后勤保障处、西院事务管理处、感染内科实验室、检验科等设置了12个分会场，有效减少了人员聚集。远程视频会议比普通的手机视频连线最大的优点在于可共享PPT、HIS等界面。吴文铭副院长体验远程会议形式后感叹：“比传统面对面会议更加高效。”

北京协和医院远程医学中心拥有国际一流的软、硬件综合平台，涵盖医学业务、科研、教学、管理功能。疫情发生后，远程医学中心向医院建议，充分发挥中心平台优势，大力推广远程会议、会诊等服务，得到了院领导的大力支持。根据疫情需要，中心已定点分配账号13个，安装摄像头设备8套，为14个专家进行手机安装，为多点远程连线提供了的软硬件保障。

▲在远程医学中心召开的新冠疫情应急工作每日例会

截至2月28日，各类型远程会议已举办近60场，已然成为北京协和医院的常态会议形式。1月28日，北京协和医院疫情防控专题会议通过远程会议系统分为10个会场同步举行，全院90个视频会议点自由接入，共计270余人参会。2月10日，武汉、北京两地远程院长办公会首次召开，张抒扬书记、韩丁副院长在武汉通过视频连线方式参加院长办公会，并向院领导班子通报了前线战况。2个小时后，远程院周会召开。次日，新冠肺炎防控知识全员培训利用远程医学中心在三大会场同时召开。远程模式在管理与教学两个方面全面开花，得到与会人员的高度评价。

▲2月10日，京鄂两地远程召开的院长办公会

一网通办

应急管理数字化转型需要借力政务服务改革。目前，政务服务改革正在进一步深化，信息技术改造了传统的行政审批模式，让“数据多跑路，让百姓少跑腿”成为新时期政务服务改革的目标。

以人民为中心提升应急服务水平，需聚焦应急服务便利化水平的短板，实施应急管理体制体系与网络深度一体化融合，实现应急服务在不同层级间呈现“零维性”的扁平化与零距离化。按照“一级开发四级使用”总体要求，统一应用软件，统筹搭建集信息公开、网上办事、效能监察、公共服务于一体的应急政务服务平台，保证应急服务信息在“多维空间”上系统性与整体性的协同。

通过“一网通办”的应急政务服务平台，建立面向公众的传染病预警机制。充分认识个人和家庭在传染病防控中的重要作用，建立面向公众的传染病预警机制，科学及时地引导居民做好传染病防控。同时，发挥个人、组织与政府在传染病防控中的协同作用。利用现代信息技术，将公共健康服务与城市居民有机联系起来；确保公共健康服务的相关信息在政府、社区、医疗部门、疾控部门和个人间流通，协调各方面的行动和防控措施。

另外，还应强调不同城市和区域的协调。现代经济的发展越来越依赖人流和物流，对于多地同时爆发传染病的应急事件，各个城市不可能独善其身。在“互联网+应急服务”的建设中，还需建立各地区突发应急信息（尤其是公共健康服务信息）的共享机制。

总之，应急管理应以政务服务改革为契机，加快应急管理设施的数字化改造，以更高要求加快推进应急数字化平台的应用，实现应急政务服务的“一网通办”。

这次疫情给了我们一个新的启示，就是在突发公共事件中，应由指挥部成立基于大数据、区块链、AIoT等技术的数据分析保障机构，以确保医疗资源的动态配置。同时，建立疾病传染模型、四类人员预测模型、资源需求模型、资源分配模型、配送路径优化等模型，并在使用过程中根据实际情况动态持续优化模型。

当前，我国应急管理数字化转型已取得初步进展，但总体上还处于静态过程，没有产生动态效应，在应用方面还不够广泛。下一步，应继续发挥科学技术的作用，借力政务服务改革、实现数据互联互通，助力应急管理数字化转型，实现应急管理能力的现代化；同时，推动AIoT、大数据、云计算、区块链等新兴的信息技术发挥更大作用。

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公众号 : VWZ2017

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