解读：数据要素市场化配置上升为国家政策

2020年4月9日，中央第一份关于要素市场化配置的文件《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称“《意见》”）正式发布。《意见》指出了土地、劳动力、资本、技术、数据五个要素领域改革的方向，明确了完善要素市场化配置的具体措施。数据作为一种新型生产要素，成为了《意见》中备受关注的内容。

《意见》提出，要推进政府数据开放共享，提升社会数据资源价值，加强数据资源整合和安全保护并强调引导培育大数据交易市场，为数据要素市场化配置指明了方向，对推动数字经济高质量发展具有重要指导意义。下一步应着力破除数据确权、自由流动、隐私安全等方面瓶颈制约，完善配套措施，培育发展数据要素市场，加快数据资产化进程，构建数据治理监管体系，使数据要素充分参与市场配置，推动经济高质量发展。

一、重大意义及影响

当前，中国经济已由高速增长转向高质量发展阶段。党的十九届四中全会首次将数据增列为一种生产要素，要求建立健全由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制，此次《意见》又首次将数据与传统的土地、劳动力、资本、技术等要素并列，是四中全会公报的拓展与深化，将进一步完善我国现代化治理体系，有望对未来经济社会发展产生深远影响。

1. 数据生产要素成为当代关键要素

人类社会发展的不同阶段，对应于不同的关键生产要素。这些关键的生产要素都释放了强劲动能，催生了生产技术组织变革，从而拉动了时代快速发展变迁。以史观今，当前人类社会已经步入数据驱动的数字经济时代，数据要素空前提升了全要素生产率，成为与劳动力、资本、土地和技术并驾的生产要素，更成为数字经济时代的关键要素，是第三次工业革命的关键成果，也是第四次工业革命的重要基础。围绕海量的数据要素，以分布式计算、边缘计算、量子计算等展开的大数据分析挖掘提供了新的处理手段，数据资产管理提供了新的管理手段，共同推动数据要素向各行业全面渗透。《意见》纳入数据要素，将进一步强化数据对经济发展的重要引擎作用。

2. 提升数据要素的乘数作用

刘鹤副总理指出：“数据作为生产要素，反映了随着经济活动数字化转型加快，数据对提高生产效率的乘数作用凸现，成为最具时代特征新生产要素的重要变化。” 一方面，有价值的数据资源是生产力的重要组成部分，是催生和推动众多数字经济新产业、新业态、新模式发展的基础。另一方面，数据区别于以往生产要素的突出特点是对其他要素资源的乘数作用，可以放大劳动力、资本等生产要素在社会各行业价值链流转中产生的价值。善用数据生产要素，解放和发展数字化生产力，有助于推动数字经济与实体经济深度融合，实现高质量发展。

3. 加快数据资产化进程

《意见》把数据作为参与分配的要素，将对数字经济的发展起到导向作用，指引企业更加重视数据要素，和数据资产管理对数据要素价值的释放作用。当前随着企业对大数据愈加依赖和数据带来经济效益的价值不断凸显，企业数据资源正在成为资产。数据资产化的进程将不断释放底层数据的价值，促进现代信息技术的市场化应用，推动整个数字产业形成和发展，加速数字经济新业态、新模式和新优势的诞生。

4. 抢占未来全球竞争制高点

创新往往带来国际经济格局变化，当下数据在全球经济中的作用日益凸显，主要国家竞相争夺数字经济这一全球新一轮产业竞争的制高点，数据要素正在成为改变国际竞争格局的新变量。据IDC测算，到2025年，我国拥有的数据量在全球的占比将从2018年的23.4%提升到27.8%，成为全球首位。《意见》的发布有助于我国抢抓全球数字经济竞争这一新赛道的优先权，抢占未来战略制高点。

二、下一步亟待解决的问题

《意见》的发布对数据要素的有效配置和推动数字经济高质量发展意义重大，我们应厘清下一步亟待解决的重要问题，着力破除数据要素市场化配置的发展障碍。然而，我们更要看到，目前我国数据要素市场化配置尚处于起步阶段，规模小、成长慢、制约多，在数据确权、开放共享、自由流动和数据安全等方面仍面临阻碍。

1. 数据要素确权定价面临诸多困难

完成要素资源的有效配置，首先要确定产权。对于数据要素来说，就是要做好数据确权。然而数据作为一种虚拟物品，其权属不同于传统物权可以被直接支配，数据权在数据的全生命周期中有不同的支配主体，其所有权并不一定完全属于某个经济主体。另外目前尚未建立有效的数据价值和成本的计量方法，数据仍是大部分企业生产经营的附属产物，很难将数据价值和成本从业务中剥离，难以通过市场直接定价。随着数字经济日益蓬勃发展，数据权属生成过程愈加复杂多变，从全球范围来看，数据确权定价问题均是巨大挑战，数据所有权、使用权、管理权、交易权等权益没有被相关的法律充分认同、明确界定和完全保护。当下我国在数据确权定价相关的行政立法、行业标准和市场准则亟需突破。

2. 数据要素交易成本过高

根据科斯定理，除了产权确定，交易成本足够低也是实现要素资源有效配置的必要条件。而当下，我国数据要素交易成本过高，数据要素资源自由流动存在诸多瓶颈。首先，拥有大量数据的企业等主体重视构建闭合生态，而轻视数据共享。数据孤岛普遍存在，甚至形成了一定的数据垄断。数据要素越发分割分散，难成体系，难以发挥数据要素应有的价值。其次，由于缺少相适应的技术标准、规范化的市场环境和成熟的分配机制，在数据流通方面，各机构顾虑重重，可信流通难以达成，数据滥用、非法交易频现，极大降低了数据要素市场化配置的效率。

3. 数据安全与隐私保护任重道远

在进行市场化配置时，数据要素区别于传统要素资源的特点是虚拟化的数据要素更易泄露，数据安全和隐私保护的要求空前提高。踩好刹车才能跑得更快，做好数据安全保护才能推动数据要素资源更有效配置。根据数据泄露水平指数(Breach Level Index)监测，自2013年以来全球数据泄露高达130亿条，其中很多都是由于管理制度不完善造成。随着各个机构数据的快速累积，一旦发生数据安全事件，对企业经营和用户利益的危害性将越来越大，极大束缚了数据价值的释放。没有对数据的充分保护，就会使市场失灵，市场配置资源就不能实现对数据要素的最优配置。

三、政策建议

推进我国数据要素市场化配置工作是一项系统工程，需要统筹协调政府、企业、社会组织多方力量，加快《意见》相关配套措施落地，培育发展数据要素市场，强化数据资产管理，构建数据要素治理监管体系，加快形成与国际发展潮流相适应、与我国发展实际相符合的数据要素市场化配置机制，充分挖掘和释放数据要素应有的资源价值。

1. 完善相关配套措施

当下我国关于数字要素市场化配置的体制机制仍需完善。目前《意见》作为中央关于数据要素市场化配置的顶层规划已经出台，相关部门和各地方需加快制定出台相关行业、地方政策文件作为配套补充，为数据要素资源有效配置进一步提供政策指导。在《意见》落地方面，相关部门和各地方应加快制定涉及数据确权、开放共享和自由流动、隐私安全和数据要素市场体系建设等方面的具有可操作性的实施细则和办法。确保《意见》的重要精神和相关要求可以顺利落地，有效指导数字要素市场化配置实践。

2. 切实推进政府数据开放共享

政府数据是具有极高价值的生产要素。应在依法加强安全保障和隐私保护的前提下，推动政府部门之间数据共享和业务协同，切实提高行政效能、服务质量和管理水平。明确政府数据资源分类分级管理，健全政府数据资源管理标准。以资源目录汇编、资源整合汇聚、交换共享平台等手段，坚持“一数一源”、多元校核，统筹建设政务信息资源目录体系和共享交换体系。

有条件的城市可以统筹政府数据资源和社会数据资源，建立城市大数据平台。选取疫情防控、卫生健康、交通出行、文化教育、信用服务、普惠金融、城市服务等重点领域，积极向社会开放数据。对具备良好市场应用前景、较大经济和社会价值的公共数据资源，政府部门可通过政府购买服务、协议约定、依法提供等方式引入技术机构开展政府数据资源市场化开发应用，从而提升数据资源价值、支撑民生服务。

3. 培育发展数据要素市场

应按照《意见》要求，加快培育发展数据要素市场，创新交易机制。要持续发力新基建，大力开展5G、工业互联网、数据中心等新一代数字信息基础设施建设，为数据要素市场提供基础设施和数据资源。要不断优化营商环境，尤其是健全统一开放、竞争有序的数据要素交易市场，完善数据流动交换共享规则，探索开展数据审计、数据保险等新型业务。要发挥行业协会商会作用，制定数据确权定价和流动交易的标准、规范和共识，推动多方安全计算、可信执行环境等数据隐私保护新技术新标准的应用，着力破除数据自由流动障碍瓶颈。

4. 强化数据资产管理

数据管理的概念是伴随着上世纪八十年代数据随机存储技术和数据库技术的使用而诞生的，大数据技术的发展使数据逐渐成为支撑业务发展的核心资源，同时由于多源异构数据难以管理、数据质量低下等问题，传统的数据管理体系已无法满足企业基于核心数据资产的管理需求。数据资产管理的核心活动在于加速资产流通并实现数据增值，包括数据共享开放（扩大企业内外部数据使用者范围）、数据价值管理（确定数据价值和成本计量方法）、数据交易（数据资产收益的直接体现）、数据服务（丰富数据开放和数据交易场景）等活动。

应积极开展数据资产管理在各垂直行业中的应用研究，从产业需求、技术标准、应用推广、安全保障、国际合作等方面，务实推进大数据与实体经济融合。加大对数据资产管理技术体系的研究，完善评测标准和评测工具，完善可信数据服务标准体系。

5. 构建数据要素治理监管体系

数据要素市场化配置不仅在当下意义重要，在可预见的未来也会持续发挥重大作用。为更有效落实《意见》相关要求，确保数据要素资源长期发挥价值，应当加快构建多元共治的数据要素市场治理监管体系。要完善立法，加快《个人信息保护法》和《数据安全法》等相关法律法规制修订工作。要加强统筹协调，在组织管理层面可考虑在地方成立运行机制相对统一的数据管理综合部门，有效指导数据治理相关工作。要警惕数据垄断，强化数据要素的市场监管和反垄断执法，确保市场公平竞争和健康运行。要鼓励社会各界参与数据要素市场治理，规范各类市场主体的数据资源利用行为。

由于数据要素的使用主体和利益攸关方众多，在数据要素市场化配置的长期过程中，要注意平衡数据开发利用、开放共享、自由流动、数据权属和隐私安全之间的关系，着力完成数据要素资源的有效配置，大力拉动我国数字经济发展，推动我国现代化经济体系建设，实现我国经济高质量发展。

作者简介

袁   博：中国信息通信研究院云计算与大数据研究所工程师。主要从事数字经济、大数据与区块链等方面的研究工作。

联系方式：[e-mail]

闫   树：中国信息通信研究院云计算与大数据研究所高级工程师。主要大数据、数据流通等方面的研究工作。

联系方式：[e-mail]

校  审 | 陈  力、 凌  霄

编  辑 | 珊  珊