数智观察 |《关于加强数字政府建设的指导意见》政策解读
编者按：中共十八大以来，中央在多个重要文件中强调信息化和数字化建设要求；中共十九大又提出实施“数字中国”战略，强调要“推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合”；而“十四五”规划纲要则为数字政府发展的国家战略指明方向。6月23日，国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），这被看作是中国政府为适应新一轮科技革命和产业变革趋势而适时出台的一份里程碑式文件。本期小编整理了多位数字政府领域的权威专家学者对该项政策的解读。
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1 王钦敏：
加快推进数字政府建设
一、坚持党的全面领导是推进数字政府建设的根本遵循
党的十八大以来，我国网络安全和信息化工作，实现深层次、根本性的变革，取得全方位、开创性的成就，最主要的经验就是坚持党的领导。习近平总书记指出：“要把坚持和加强党的全面领导贯穿数字政府建设各领域各环节，坚持正确政治方向。”数字政府建设是一项系统工程，贯穿于政治、经济、社会、文化、生态文明建设各方面，我们要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，以前瞻性思考、全局性谋划、系统性布局、协同性推进的思路与方法统筹制度、组织、人员、技术和数据等各种资源，协调一致地开展数字政府建设的各项工作。一是在党的领导下健全科学规范的数字政府建设制度规则体系，推进政府职能转变，为国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑；二是在党的领导下推进数字化改革，融合新一代信息技术，丰富治理手段，进一步推动政府治理模式的变革，构建纵向贯通、横向协调、执行有力的数字治理体系；三是在党的领导下提升干部的数字治理能力，形成多层次、全方位的数字治理能力提升架构，在技能、知识方面提高基本数字技术素养，在政务、决策、服务等方面提高公共部门数字化转型的执行能力，在管理、效率方面优化数字化环境与创新发展的数字领导力等，创造加快推进政府数字化转型的人力资源环境。二、坚持以人民为中心是推进数字政府建设的价值导向
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出以人民为中心的发展思想，坚持一切为了人民、一切依靠人民。习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上指出，“网信事业要发展，必须贯彻以人民为中心的发展思想”。数字政府建设的根本目的就在于更好地为人民服务，不断增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。在数字政府建设中，要把以人民为中心的思想贯穿其中，把满足人民对美好生活的向往作为数字政府建设的出发点和落脚点，打造泛在可及、智慧便捷、公平普惠的数字化服务体系，形成让人民参与治理、人民监督政府、人民共享成果的格局。始终把是否让亿万人民在共享信息化发展成就上有更多的获得感作为衡量数字政府建设成效的主要指标。一是精准对接公众需求，持续优化全国一体化政务服务平台功能，全面提升公共服务数字化、智能化水平，着力破解企业和群众反映强烈的办事难、办事慢、办事繁问题，不断满足企业和群众多层次多样化服务需求；二是坚持数字普惠，促进数字包容，拓展公平普惠的民生服务，提高干部群众数字素养和能力，消除“数字鸿沟”，推进基本公共服务数字化应用，提升普惠性、基础性、兜底性服务能力，让数字政府建设成果更多更公平地惠及全体人民；三是提高风险防范意识，筑牢数据安全堤坝，完善法律法规制度，全面建设数字法治政府，依法依规推进技术应用、流程优化和制度创新，消除技术歧视，保障个人隐私，维护人民利益，在法治的轨道上和框架内保障公众的信任度和安全感。三、坚持改革引领是推进数字政府建设的行动指南
党的十八大以来，党中央、国务院从推进国家治理体系和治理能力现代化全局出发，围绕实施网络强国战略、数字中国建设、“互联网+”行动等作出了一系列重大部署。习近平总书记指出：“要全面贯彻网络强国战略，把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。”数字政府建设是引领驱动数字经济和数字社会建设发展，营造良好数字生态，加快数字化发展的必然要求；是建设网络强国、数字中国的基础性和先导性工程，坚持改革引领是推进数字政府建设的行动指南。数字政府建设必须紧紧围绕经济社会发展迫切需要，着力强化改革思维，注重顶层设计、系统工程和基层探索的有机结合、技术创新和制度创新的双轮驱动，以数字化改革助力政府职能转变，以数字政府改革建设为引领，推动政府、经济、社会全方面与数字化深度融合。一是提升政府治理能力，将数字技术广泛应用于政府管理服务，全面推进政府治理流程优化、模式创新和履职能力提升；二是优化政府治理体系，以数字化改革促进制度创新。坚持以优化政府职责体系引领政府数字化转型，以数字政府建设支撑加快转变政府职能，推进体制机制改革与数字技术应用深度融合；三是健全统筹协调机制，推动各类行政权力事项网上运行、动态管理，助力优化营商环境，精准服务行业和企业，城镇和乡村的发展需求，促进数字经济发展和数字社会建设，引领经济社会高质量发展。四、坚持数据赋能是推进数字政府建设的发展动力
党的十八大以来，党中央、国务院高度重视数据基础资源价值，围绕实施大数据战略、发挥数据要素价值等作出了一系列重大部署，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，提出要加快培育数据要素市场。习近平总书记在中共中央政治局第二次集体学习时强调，“推动实施国家大数据战略，加快完善数字基础设施，推进数据资源整合和开放共享，保障数据安全，加快建设数字中国，更好服务我国经济社会发展和人民生活改善”，指出“善于获取数据、分析数据、运用数据，是领导干部做好工作的基本功”。数据赋能是数字政府建设的关键和发展方向，一是建立健全数据治理制度和标准体系，创新数据管理机制，明确数据归集、共享、开放、应用、安全、存储、归档等责任，加快推进全国一体化政务大数据体系建设；二是加强数据汇聚融合、共享开放和开发利用，高度重视公共数据质量，依法依规促进数据高效共享和有序开发利用，充分发挥数据的基础资源作用和创新引擎作用；三是激发数据要素新动能，实现技术、业务与数据要素的深度融合，提高政府决策科学化水平和管理服务效率，提升各行业各领域运用公共数据推动经济社会发展的能力，充分释放数据要素价值，催生经济社会发展创新动力。五、坚持整体协同是推进数字政府建设的实践路径
党的十九大报告提出了从2020年到2035年基本实现社会主义现代化的目标，高度强调了统筹推进“五位一体”总体布局的重要性。“十四五”时期进一步统筹推进数字政府、数字经济、数字社会、数字文化、数字生态建设，为建设成为社会主义现代化国家提供强有力的支撑。数字政府、数字经济、数字社会、数字文化和数字生态的协同发展、互为支撑、彼此渗透、相互交融，将高质高效推进全国一盘棋的数字中国建设和发展。一是数字政府建设统筹推进技术融合、业务融合、数据融合，提升跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务水平。通过部门间的协同合作机制，构建无缝衔接的数字政府协同高效数字化履职能力体系，向社会提供一体化公共服务；二是数字政府推进过程中的数字化投入、数字化服务、数字化政策和数字化监管等举措整体优化、融会贯通，打造适合数字中国融合发展的良好生态；三是数字政府推进过程中创造一个鼓励数字化转型的学习文化，积极塑造数字环境，优化组织结构，创新工作方式，为数字中国人力资源培育创造融合发展的优越条件。六、坚持安全可控是推进数字政府建设的先决条件
党中央历来重视网络安全问题。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对网络空间安全提出了明确要求，党中央关于网络安全建设的进程有了重大推进，先后成立了中央国家安全委员会、中央网络安全和信息化委员会。习近平总书记指出，“网络安全和信息化是相辅相成的。安全是发展的前提，发展是安全的保障，安全和发展要同步推进。”在推进数字政府建设过程中，要坚持安全可控，数字政府基础设施、产品、服务、数据采用自主可控的先进技术、安全可靠的结构设计，规避各个环节的安全风险，增强网络安全防范意识。中央全面深化改革委员会第二十五次会议强调，“要始终绷紧数据安全这根弦，加快构建数字政府全方位安全保障体系，全面强化数字政府安全管理责任。”一是统筹建设数字政府关键基础设施，为各类政务信息化应用提供安全、稳定、可靠的计算和存储能力；二是建设完善政务数据共享交换平台，通过常态化网络安全保障机制，实现各领域可信数据的节点部署；三是构建数据安全防护体系，厘清数据生产者、管理者、使用者责任，综合运用法律、制度、督查、监管等多种手段保障数据安全，推进可量化、可追溯、可评估的数据安全管理工作。作者为第十二届全国政协副主席、国家电子政务专家委员会主任
2 汪玉凯：
未来中长期数字政府建设最重要文件
在信息化百人会学术委员、中央党校（国家行政学院）教授、国家信息化专家咨询委员会委员汪玉凯看来，这是中国未来中长期数字政府建设最重要的一份文件，亦是加快数字化发展、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。
汪玉凯在接受媒体专访时认为，数字政府建设事关中国数字化战略发展。“如果把1999年作为电子政务元年，经过20多年的发展，我国政务服务的整体格局已经发生了重大变化，当前我国数字政府建设已驶入“快车道”。
为各地区、各部门提供了一个“范本”
问：作为国家信息化专家咨询委员会委员专家，在你看来，在疫情背景下，此次国务院出台《指导意见》有何现实意义？
汪玉凯：此次《指导意见》出台并不是专门针对疫情来发布的，疫情防控只是其在具体应用的一个领域，它是关系到中国数字政府建设一份中长期的文件。
疫情发生以来，中国的数字化防疫取得一定成效。利用大数据、健康码等有效阻断传播链，使疫情没有大面积扩散，应该正视这份成绩。但同时《指导意见》的发布，将会使今后在疫情防控方面能够更加精准，所以对当下的疫情防控也具有积极意义。
《指导意见》明确了数字政府建设的七方面重点任务，其出台一个最重要的意义就是国家在顶层设计上为各地区、各部门提供了一个“范本”。
目前中国不少地区和部门在数字政府建设方面存在着各自为政、标准不统一等问题。这份文件能促使有关方面在有效的资金投入范围内，达到数字政府建设最大化效果。
问：此次提出加快数字政府建设与此前强化政府信息建设化相比较有何不同？
汪玉凯：政府信息化建设一开始提出的目标是党政机构首先要解决内部联网的问题，提高办事效率。
随着互联网的普及，政府信息化建设慢慢逐渐转向为公众、企业、百姓服务。各地政府门户网站的普遍建立、整合直至一体化是政府数字化转型的重要转折点。
所以说，如今提的数字政府建设并不是过去政府信息化建设的替代，而是随着信息技术发展而产生的延续。无论是数字政府建设，还是网络强国、数字中国、数字经济、数字社会等提法，都是国家数字化战略的重要方式。
问：大数据使政府的决策依据从少量样本数据转变为海量全体数据，在政府决策方式上会有哪些改变？数字政府建设难点在什么地方？各地、各部门如何准确把握数字政府建设的总体要求？
汪玉凯：大数据应用后，它对政府的决策会产生很多影响。过去，有的政府在决策时，不注重科学化、民主化，习惯“拍脑袋”决策问题。但随着大数据技术逐渐发展，如今各级政府可以根据大数据研判，合理、科学地进行问题决策。
“破山中贼易，破心中贼难”。数字政府建设难点主要体现在两个方面：一是理念问题。数字政府建设难点不在于技术，而在于使用人的观念。数字政府建设不是市场行为，而是行政行为，这主要在于各级领导是否愿意用数字技术完善政府治理。
二是体制机制障碍。地方政府数字建设涉及部门众多，跨部门业务协同而面临重重阻力。要打破部门之间的壁垒，通过流程再造，优化管理流程。
各地各部门如果能按照《指导意见》的精神来领会推进，数字政府建设将会驶入良性的轨道。国务院应该建立一个督察机制，看看是否有地区将《指导意见》作为成绩工程来执行，有没有和《指导意见》精神出现较大偏差的。
要理清数据的主权和归属
问：《指导意见》指出，目前中国数字政府建设仍存在一些突出问题，主要是顶层设计不足，体制机制不够健全，创新应用能力不强等，你能否具体举出一些案例？
汪玉凯：例如，一网通办。2019年底，全国一体化政务服务平台正式上线运行，意味着“一网通办、异地可办”从省域走向全国，企业和群众可直接通达全国各地区各部门政务服务。还有浙江推行“最多跑一次”改革、江苏打造“不见面审批”、广东佛山推行的“一窗通办”……可以说，目前全国很多地区都推行了便民利民的举措，给老百姓带来了实实在在的获得感。
同时，我们在调研中也发现，有的地区投入大量资金建设了数字化平台，可由于种种原因，无法实际应用起来，最后造成了财政损失。
问：在数据资产、数据交易、数据所有权方面，数字政府应该如何规划和界定？
汪玉凯：这是数字政府建设中一个比较大的话题。发展数据交易是有前提和条件的，比如首先要在数据主权、归属清晰的前提下，才能进一步的界定数据能不能拿到市场去交易，这个问题很关键。
目前，已经有一些地区在推进数据交易市场。国家也有政策在鼓励不涉及国家秘密、商业机密和个人隐私的数据，可以通过市场来交易。其实就像碳排放交易一样，这也将成为通过市场化配置数据资源的一个重要途径。
政府在数据交易和市场培育方面，扮演着关键角色，政府自身掌握海量数据，政府数据要定期向社会开放。如果不向社会开放，是发挥不了更大作用的。
同时，如何理清数据的主权和归属，如何界定哪些数据可以共享或者交易，哪些数据坚决不能交易，这些问题都需要有政策进一步明确。
问：数据安全是数字政府的生命线，各地各部门应如何构建数字政府保障体系？
汪玉凯：数字政府建设如果缺少安全监管保障，可能会造成很大的灾难，甚至对国家安全造成危害。
在筑牢数字政府安全方面，有三个问题应该关注：一是提高观念和意识。各级领导干部要提高数据安全意识，避免因安全意识不强，操作不当等造成数据泄露。
二是进一步来完善数据安全保障制度体系。数据安全保障体系应该实施全国性统一的制度，避免各地标准不统一。
三是关键领域的硬件和操作系统要国产化。近年来，中国鼓励各企业自主创新，发展数字科技。但同时很多核心技术依然被卡脖子，如果不解决这些问题，中国数字政府安全方面依然存在隐患。
完全支持健康码收归国家统一管理
问：个人信息安全也是民众普遍关注的问题，此次《指导意见》也指出，构建开放共享的数据资源体系，确保各类数据和个人信息安全。你觉得数字政府建设过程中应如何保护公民个人信息安全？
汪玉凯：近年来，个人信息泄露已经成为司空见惯的现象，这也为信息化犯罪提供了土壤。
2021年是数据和个人信息保护方面里程碑的一年，2021年3月出台《常见类型移动互联网应用程序必要个人信息范围规定》、6月施行《数据安全法》、11月施行《个人信息保护法》，这些法律法规显示出中国保护公民个人信息的决心。
目前中国很多地区对个人信息的保护工作正不断完善，但是个人隐私泄露难以在短时间内解决，保护个人信息仍任重道远。
具体到数字政府建设实践中来看，如何加强个人信息保护已经成为亟需解决的问题。例如在疫情防控过程中，很多地区出现了个人信息乱采集的情况，有的地区打着疫情防控的旗号随意采集公民信息，造成了较坏的影响。
个人数据隐私权必须受到法律保护。未来，在建立开放共享数据体系过程中，各级政府要严格在法律法规条件下保护公民信息，坚决制止公权力滥用。要严格追究泄露个人信息的行为，加大力度打击这方面的犯罪。只有这样，个人信息随意泄露的局面才会逐渐扭转。
问：在疫情背景下，健康码使用情况备受关注。有全国人大代表、全国政协委员建议，健康码应该收归国家统一管理，你对此有何看法？
汪玉凯：完全支持健康码收归国家统一管理。当前，各省级行政区的健康码、核酸证明等信息存在不统一、不互通等问题，甚至有的同省每个市之间还有不同的健康码。国家亟需建立统一标准、统一信息平台，最大程度平衡好防疫和群众生活、经济发展的关系。
此外，健康码绝对不能变成滥用职权的工具。我也注意到最近河南健康码变红和丹东黄码两个事件。其反映了健康码在具体使用过程中存在的诸多问题。健康码应该仅限于疫情防控使用，不能成为控制人身自由的工具，那样就和依法治国的本意背道而驰。
3 其他专家：
解读数字政府建设的“任务书”和“施工图”
专家们普遍认为，《指导意见》的出台意味着我国数字政府建设有了总规划、总方略、路线图，为构建数字化、智能化的政府运行新形态厘清了思路、指明了方向。
以网络强国思想为引领
《指导意见》深入贯彻习近平总书记关于网络强国的重要思想，始终把党的全面领导作为加强数字政府建设、提高政府管理服务能力、推进国家治理体系和治理能力现代化的根本保证，提出构建协同高效的政府数字化履职能力体系、构建数字政府全方位安全保障体系、构建科学规范的数字政府建设制度规则体系、构建开放共享的数据资源体系、构建智能集约的平台支撑体系。第十二届全国政协副主席、国家电子政务专家委员会主任王钦敏认为，数字政府建设是一项系统工程，贯穿于政治、经济、社会、文化、生态文明建设各方面，要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，以前瞻性思考、全局性谋划、系统性布局、协同性推进的思路与方法统筹制度、组织、人员、技术和数据等各种资源，协调一致地开展数字政府建设的各项工作。“数字政府建设是电子政务发展的新阶段，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础，而全民数字素养提升是顺应数字时代发展要求，促进数字政府高质量、可持续发展的必由之路。”中央党校（国家行政学院）电子政务研究中心主任王益民认为，《指导意见》将提升数字素养作为保障数字政府建设的重要措施，全民数字素养与技能的提升，能够为数字化发展能力建设、数字化转型不断深化、数字化改革扎实稳步推进、数字政府高质量可持续发展提供动力保障。《指导意见》要求，坚持加强党的领导和尊重人民首创精神相结合，坚持全面部署和试点带动相促进。浙江工商大学校长、浙江大学国家制度研究院首席专家郁建兴认为，试点示范是当代中国政府创新的重要形态和机制路径，《指导意见》中关于“国家统筹、一地创新、各地复用”的要求较好地保护地方的改革创新活力，平衡创新和统筹、顶层设计与地方探索之间的关系。
以人民为中心
《指导意见》指出，要始终把满足人民对美好生活的向往作为数字政府建设的出发点和落脚点，着力破解企业和群众反映强烈的办事难、办事慢、办事繁问题，坚持数字普惠，消除“数字鸿沟”，让数字政府建设成果更多更公平惠及全体人民。“数字政府建设的根本目的就在于更好地为人民服务。”王钦敏提出，始终把让亿万人民在共享信息化发展成就上有更多的获得感作为衡量数字政府建设成效的主要指标，要持续优化全国一体化政务服务平台功能，全面提升公共服务数字化、智能化水平。同时，还要提高风险防范意识，筑牢数据安全堤坝，完善法律法规制度，全面建设数字法治政府。王益民建议，数字政府要推进服务型政府建设，持续推进全国一体化政务服务体系建设，建立完善覆盖全区域、全部门、全层级的精准高效、便捷智慧、无感流畅的多渠道服务体系，大幅度提升公共服务均等化、普惠化、高效化水平。《指导意见》提出，加强重点共性应用支撑能力，推进数字化共性应用集约建设。国家信息中心副主任周民认为，《指导意见》围绕政府数字化转型的重点共性应用需求，以标准化、平台化方式，提供各类自主调用、灵活配置的共性技术工具，强化重点共性应用支撑。这将在统一身份认证、电子证照、电子文件、财务税收等领域更好地支撑用户“单点登录、全网漫游”“减证便民”和“跨省通办”，让群众和企业办事更方便。
以问题为导向
党的十八大以来，各地区各部门以数字化思维积极推动信息技术与政府管理服务的深度融合，取得了一定成效，也为数字政府建设奠定了坚实基础。周民认为，地方数字政府创新实践表明，平台支撑体系的技术水平很大程度上决定了数字政府的建设水准。因此，要强化信息技术应用创新，充分整合现有信息基础设施，构建智能集约的平台支撑体系，全面夯实数字政府建设“底座”。数字化带来的挑战首先是组织架构的挑战、资源配置能力的挑战，崭新的数字和数据技术、大量数据应用的快速演进，毫无疑问将会影响政府的运作模式，政府治理模式和服务方式将进一步发生变化。王钦敏认为，数字政府建设必须紧紧围绕经济社会发展迫切需要，着力强化改革思维，注重顶层设计、系统工程和基层探索的有机结合、技术创新和制度创新的双轮驱动，推动各类行政权力事项网上运行、动态管理，助力优化营商环境，精准服务行业和企业、城镇和乡村的发展需求，促进数字经济发展和数字社会建设，引领经济社会高质量发展。《指导意见》提出了“强化安全管理责任、落实安全制度要求、提升安全保障能力和提高自主可控水平”四方面具体要求。公安部网络安全保卫局党委委员、副局长郭启全指出，在数字政府建设过程中，要提升全社会特别是政府部门的网络安全意识，建设良好的网络安全生态环境，护航数字化发展。“数据是数字政府建设的核心要素，构建多源汇聚、关联融合、高效共享和有序开发利用的数据资源体系是实现数字化赋能治理现代化目标的前提和基础。”清华大学公共管理学院教授孟庆国认为，解决当前数据资源体系建设一系列问题的关键，就是要深刻认识数据资源体系建设的重要意义和核心思想。王益民建议，建立健全运用现代技术采集、分析、研判数据的制度规则，不断提高决策的精准性、科学性和预见性，进一步形成“揽全局、抓问题、定目标、做安排、盯落实”的数据赋能闭环。END