莫斯科卡内基中心专家：梅德韦杰夫的退场与普京的权力交接
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对下一任总统的赋权和限制结合在一起，像是一个两方互相保证不滥用权力的协议，据此可以断定，普京已经确定了自己的接班人选。
梅德韦杰夫政府总辞、宪法改革的启动和新总理的任命，俄罗斯政治再次令人眼花缭乱，莫斯科卡内基中心特邀专家塔季亚娜 · 斯塔诺瓦娅为此专门撰文，对俄罗斯政治改革及与此相关的人事调整进行了分析，现将该文译出，以飨读者。文章观点不代表欧亚新观察工作室立场。
1月15日，俄罗斯总统普京向联邦会议发表了2020年国情咨文，仅在几小时之后，他便出人意料地摆脱了梅德韦杰夫政府，并提名联邦税务局局长米哈伊尔·米舒斯京为新一届政府总理。俄罗斯就这样从人事变动开始，大幅提前进入了选前阶段——距杜马选举还有一年半，距总统选举还有四年（但不排除提前选举的可能性）。
上述决定有助于我们理解普京在社会政策上空前慷慨的原因：现在的他比以往任何时候都更需要公众的高度认可，只有这样，才能顺利完成权力交接这一惊险任务。
新的“双人民主制”即将登场
2019年普京年度记者会之后出现的大幅修宪的猜测得到了证实。这些变化将触及俄政府各部门及其运作体系。
国情咨文清楚地传达了普京2024将卸任的信号，但在那之前，他将建立一套能影响其继任者决策的机制。这意味着俄罗斯将恢复到2008-2011年的“双人民主制”领导体制之下。
许多人认为普京离任时将带走关键职权，并严格限制下届总统的权力。但这种说法与普京本人的言论并不相符：他一再表示，并再次重申了自己反对议会制共和国和削弱总统制的立场。
普京提出的所有修宪方案目的并非巩固自己离任后的地位，而是建立与未来总统协调可能出现的分歧的机制。这些机制并非用来压制未来的领导人，而只是使其更加谨慎对待国家现行的基本方针政策——普京强调国家元首仍是最高统帅，强力部门也将继续服从其领导。
事实上，总统的一些权力甚至正在扩大——总统将能够提请联邦委员会罢免宪法法院和最高法院法官。与此同时，宪法法院的特权也在扩大——它将能应总统要求检查联邦议会通过的法律和政府通过的条例是否符合宪法。换句话说，如果权力系统内部发生冲突，未来的总统也能对局势施加新的影响。
对下一任总统的赋权和限制结合在一起，像是一个两方互相保证不滥用权力的协议，据此可以断定，普京已经确定了自己的接班人选。因为如果普京还想继续留任，只需要取消宪法中对总统任期的限制即可。
熔断机制
普京提议宪法改革的目的是建立一个保证现行政策连贯性的熔断机制。总统任期不得超过12年的规定使得国家元首必须定期轮换，这意味着未来的领导人将更加依赖精英，也将限制其可能出现的威权主义作派。
从制度层面来看，未来的国家元首仍将是决策体系中的核心人物，但他将被嵌入一个更紧密的框架内，即其人事决策须与其他政府部门保持一致。例如，批准总理人选的程序正在发生变化。如果说目前总统任命政府首脑只需征得国家杜马的同意，随后便可自行任命其副手和所有部长的话，那么现在普京提议国家杜马除了同意提名之外，还应拥有批准总理、副总理及所有联邦部长候选人资格的权力。
这一提法虽未回答谁将提名总理候选人的问题，但它清楚地表明，国家杜马拥有最后的话语权。这与未来总统与议会的关系无关，而是涉及其与执政党的关系，并防止其采取不一致的行动。
新总统在组建政府时必须考虑执政党的意见，这无疑加强了统俄党的地位。当然目前只要普京在位，这一规定就显得无关紧要：统俄党仍然受克里姆林宫领导，完全依赖普京，没有自身主观性。而如果新的“双人民主制”上演，即普京出任国务委员会主席或者像其担任总理时一样，再次领导执政党，与新总统共同治理国家，情况就会大不一样。
另一方面，国家元首将保留包括与失信相关的罢免总理和部长的权力。事实上，这种权力分配排除了普京重返政府首脑职位的可能性——他不太可能希望将自己的命运交给议会多数，或者将自己置于可能被下届总统罢免的风险之下。
与此同时，国家杜马的权力也只是适度扩大。新一届杜马将不能组建自己的政府（至少国情咨文中没有提及）。内阁成员的更迭将仍取决于总统意愿。
最后，还有一道保险涉及强力部门。他们将继续服从总统领导，但总统在任命强力部门负责人时必须征得联邦委员会同意，也即必须考虑到各联邦主体的意见。此外，在新的权力结构中，检察院和议会议长的作用也将大大增强。
普京提出的一些新限制措施虽与总统权力无关，但也旨在降低可能导致国内政局不稳定的风险，或者更确切地说，是减少外部因素可能带来的风险。讨论已久的俄罗斯法律优先于国际法的原则终于被采用，而精英国家化的趋势也将继续保持——关键职位将只能由那些从未拥有过外国护照或居留证的人担任。
国务委员会是个制度抓手？
国务委员会将成为宪法规定的权力机构。目前尚不清楚该机构将获得哪些权力，但其特权之一可能是立法倡议及参与州长任命。
2000年，为了补偿被逐出联邦委员会的州长，俄罗斯成立了国务委员会。当时普京因不同意地方领导人的自主性，在1999年12月的国家杜马选举中遭到众多反对。
国务委员会近17年都处于休眠状态：那里有时会讨论社会经济政策和预算间关系等问题，但其实际职能是为州长们提供与总统坐在一张桌子上、参与总统项目的机会。
国务委员会地位的提高不太可能增加州长的作用，但另一方面，它有可能成为一个讨论国家重大战略决策的跨机构平台。
目前该机构的工作仅限于总统的行政事务，自2018年5月以来该机构由谢尔盖·基里延科的团队领导。在委员会中，基里延科的密友亚历山大·哈里切夫负责监督该机构的工作。主要业务则由国务委员会秘书、总统助理伊戈尔·列维京主持，但他与基里延科和哈里切夫均保持着密切联系。
国务委员会的主席由总统担任。合乎逻辑的假设是，将来总统和国务委员会主席的职务将被分离，这可以为普京在留在权力体系内部创造一个舒适的职位。
国务委员会的优势在于它将俄罗斯所有主要机构都联系在了一起：总统、政府、部长、州长、统俄党领袖，甚至还有国有企业和国有银行总裁。可以说，国务委员会就是一个制度上的有力抓手。而且近期，即使没有正式的宪法地位，国务委员会也已成为一个日益重要的跨机构对话平台。
但该机构未来的权力问题仍是宪法改革的主要谜团之一。其权力范围可能与普京担心下届总统可能失控的程度成正比。
梅德韦杰夫何去何从？
普京宣布宪法改革之后，政府旋即全体辞职。梅德韦杰夫获得了安全会议副主席一职——重要的是别将其与由尼古拉·帕特鲁舍夫担任的安全会议秘书和由总统担任的主席职务相混淆。之前安全会议并没有副主席这一职位，现在决策层出现了这个新的重量级人物。然而这与其说是实权，不如说是地位的象征——梅德韦杰夫将"参与国防和安全工作"。
普京为何辞掉梅德韦杰夫？首先是为提拔未来的接班人扫清道路，不管这个接班人的身份是现在还是三年后宣布。毕竟仅仅是前总统在国家二把手的位置上这个事实本身就增加了完成这个任务的难度。
其次，梅德韦杰夫对精英阶层和民众来说都是一个“有毒”的人物，许多人对他2018年5月再次获得任命深感失望。而普京现在需要舒适的权力交接条件、尽可能小的阻力、精英阶层的团结和社会的支持（用大幅社会援助来安抚民众绝非巧合）。梅德韦杰夫的解职也意味着梅普搭档关系的结束。
另外他的辞职也给普京出了一道难题——该给梅德韦杰夫安排什么新的职务。毕竟他是前总统，不能被降级太多。但无论梅德韦杰夫担任什么职务（宪法法院院长还是俄罗斯天然气工业股份公司董事长），都有可能挑起冲突，而普京一直尽力避免出现冲突。
出任安全会议副主席一职一方面可以保全梅德韦杰夫的尊严，另一方面又让这位前总理进入一个安全的避风港——在新的职位上，梅德韦杰夫并不能真正影响决策，毕竟他所谓的使命"国防和安全"问题均是由总统负责。也就是说，梅德韦杰夫无法在安全会议获得任何独立决策或自治权。
那么未来梅德韦杰夫将何去何从？一些人仍相信他是接班候选人之一（尽管可能性不大）。但目前来看，梅德韦杰夫被排除在了新的设计之外，他是否有机会回去还很难说。
总而言之，俄罗斯提前进入了权力的大交接时期。普京素以喜欢用特别行动模式执行重大决定而闻名——闪电般的迅速，知情人极少，并且往往发生在最后一刻。这意味着我们将很快了解到权力交接的其他重要细节：国务委员会将获得哪些权力以及普京是否准备领导它、谁将是总统接班人、国家杜马将如何变动、沃洛金和马特维延科的命运将如何以及强力部门是否将面临改组等等。看来，普京的注意力已经真正回归到了国内政治上——他要安排好自己的未来。
（编译：达琏懋，欧亚系统科学研究会特聘助理研究员）