徐辉：民办教育五问

作者：徐辉原载《群言》2015年11期

徐辉 民盟中央副主席

       改革开放30多年来，我国民办教育发展迅速，不仅出现了大量的民办幼儿园和中小学，而且涌现出各种类型的民办高等院校和社会培训组织。尽管民办教育发展中存在种种问题，但我认为成就是主要的，它们为我国教育和人力资源大国建设作出了重要贡献。着眼于未来民办教育的健康发展，我认为以下五个问题仍有进一步探讨和厘清的必要。

民间办学是否是一种权利

       从世界教育发展的历史看，民间办学与民间经商一样，由来已久，源远流长。在许多国家，民间办学的历史甚至比民族国家建国的历史更长，例如在美国就有“先有哈佛，后有美国”的说法。19世纪中叶英国争论是否要颁布《初等教育法》时，对公办教育的定性是“填补空缺”，也就是说，在民间办学无法顾及的地方，由政府出资兴办学校，满足社会需求。这种情况后来发生了改变，因为工业革命、技术进步对人的素质要求越来越高，教育普及所需要的办学经费远远超出了民间组织的能力，加上城市化的快速扩张需要将大批青少年组织起来学习文化知识，而不是让他们流浪街头沦为乞丐或罪犯，政府逐渐担负起发展公共教育的责任，在国家教育发展地图中，公共教育所占的地盘越来越大，民办学校的领地越来越小，这也是一种必然的趋势。尽管如此，有关国际统计数据显示，在一些国家和地区，私立学校学生占全部学生的比重仍然很高，如在小学阶段，美国是11.6%，法国14.6%，印度16.5%，西班牙33.4%，智利45.5%，荷兰68.4%，最高的津巴布韦和澳门分别是88.1%和94.1%。在中学阶段，日本是16.5%，法国20.9%，巴基斯坦22.4%，比利时69.3%，而荷兰高达75.1%。       很少有国家否定民间办学的权利，发达国家尤其如此。这与国家富裕程度无关。有些国家很富，但仍然尊重民间办学的传统，保护民间办学的权利。如比利时、荷兰、新加坡、阿联酋、科威特等国家，人均GDP很高，但都保留了很大的私立教育比重。民间办学关乎教育传统和教育多样性，公共教育再发达也无法取代民办教育的特点与优势。因为公共教育要讲机会均等、权利平等、标准统一，它不应也不能像民办教育那样追求服务对象的特定性、教育质量的差异性和社会需求的独特性。说得更简单一点，公共教育再发达，仍然有民办教育“填补空缺”的余地。公共教育与民办教育既有相同性也有互补性，相同性表现在两者都属于公益性事业，都以育人为出发点和归宿点，互补性表现在服务对象、服务内容和服务方式等方面——从这一点来说，依法尊重和保护民间办学的权利十分重要，也十分必要。

究竟何为“民办”

       这涉及民办学校的定性问题。多年来，在与国外同行讨论教育问题时，“民办教育”属于最难解释清楚的概念之一。说是“私立教育”吧，我们有很多民办学校是公办学校办的；说是“民间”办的吧，有些民办学校的主管部门还是国家机构。“私立教育”原与“公立教育”相对，“民办”教育原与“官办”教育相对。不能否认，民办学校可以有很强的公益性和开放性（如国外许多慈善学校），公办教育也可以显示很强的选择性和排他性（如那些所谓“官办”的精英大学）。有人说，当代世界教育改革的趋势之一就是出现了许多混合制学校，如同经济领域的混合制企业一样，已经很难区分公有与私有，恐怕也没有必要去区分。现在许多发达国家已经出现了拿财政性经费却享受私立学校办学自主权的学校，或者不用财政任何资助，却按照公共教育政策招生办学的学校。
       我国现行的《民办教育促进法》（以下简称《促进法》）相关规定采用的是排除法，即“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动”，都属于民办教育的范畴。就是说，只要不是“国家机构”办的，不要用“国家财政性经费”办学，就可以说是“民办的”。实践中，问题却要复杂得多。有些高校的举办者属公共部门而不是民间力量，办学经费也有部分来自财政拨款，但它的属性却是“民办高校”，而且是办得不错的民办高校。还有不少独立学院，举办者是公立大学，办学资源也主要依靠举办者，办学经费虽然不依靠国家财政性经费，但也没有多少私有资金来源，基本上靠的是学费，将它们划为民办高校类别相当勉强。当然，由于它们的办学资金不依靠财政拨款，也无法将它们划归为公办高校。       还有一个民办学校普遍关注的问题，即国家规定将民办学校定性为“民办非企业”，在民政部门登记注册。民办学校普遍认为“民办非企业”的定性不利于民办教育事业的发展，是民办学校遭受某种社会歧视的重要原因。此外，这一定性虽然能够将“民办非企业”与民办企业区分开来，却无法将民办学校与其他“民办非企业”组织如民办医院等区别开来。民办学校与公办学校的相似性，远远高于民办学校与民办医院的相似性。在这方面，相关法律法规仍有很大的修改完善空间。

民办学校可以以营利为目的吗

       这是发展民办教育过程中争议最大的问题。《促进法》是不赞成民办学校以营利为目的的，其中第五十一条规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。”显然，“取得合理回报”可以，“以营利为目的”不行。       不管是义务教育阶段民办学校，还是非义务教育阶段民办学校；不管是从事学历教育的民办学校，还是只提供社会培训的民办学校，如果其宣明的办学目的仅是为了营利，恐怕不会有人赞成其办学目标或办学行为。古往今来，学校都是育人场所，是通过有组织、有目的、有系统的教育教学活动，使受教育者在道德、知识和技能等方面获得适当发展的场所。民办教育与公办教育一样，都属于公益性事业，这一根本属性或特点促使人们认为民办学校不能以营利为目的。       虽然不赞成民办学校以“营利”为根本目的或唯一目的，但我认为，学校和其他许多社会组织一样，是可以有多种目的的，如教育目的、教学目的、社会目的、管理目的等，若其中一项“次要的”或“从属的”目的是为了实现“经济效益”（即“盈利”），我们是否也应该坚决反对呢？“取得合理回报”本身也可以理解或解释为民办学校办学的目的之一，甚至是重要目的，即使它不是宣明的目的，也可以成为其隐性的目的之一。所以，未来即使实现分类管理，对民办学校的监管重点仍然不在于它们是否宣称属于“营利性”机构还是“非营利性”机构—相信绝大多数民办学校最终会选择“非营利性”机构而事实上仍以“盈利”为某种目的，而在于其教育教学质量是否达标，活动经营是否合法规范，家长、学生对其是否满意，是否合理防范、规避了财务风险和社会风险等方面。

民办学校应该得到政府资助吗

       既然民办教育事业属于公益性事业，政府支持民办学校发展似乎是天经地义的，并不是政府只能支持“非营利性”民办学校而不能支持“营利性”民办学校。然而，政府支持民办学校办学是一回事，资助民办学校办学则是另一回事。政府支持民办学校办学是一项法定义务，是一项公共管理责任，除了在宏观管理、政策引导等方面提供公共服务外，《促进法》还规定政府可以设立专项资金资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人；政府可以采取经费资助，出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持；民办学校享受国家规定的税收优惠政策；国家对向民办学校捐赠财产的公民、法人或者其他组织按照有关规定给予税收优惠，并予以表彰；国家鼓励金融机构运用信贷手段，支持民办教育事业的发展；新建、扩建民办学校，政府可以按照公益事业用地及建设的有关规定给予优惠，但教育用地不得用于其他用途。除上述规定外，法律还规定政府可以购买教育服务，包括向民办学校购买义务教育服务和农民培训服务等。从上述规定可以看出，到目前为止，法律并没有硬性规定政府必须资助民办学校办学，而从现实情况看，政府以财政拨款方式资助民办学校办学也不是常例。       一些市场经济发达国家多年来普遍采取向私立学校购买教育服务，尤其是为弱势群体儿童购买质量较好的教育服务的方式，以此既体现社会公平导向，又体现经济效益原则。从我国国情出发，我认为除有必要继续保持已有支持政策外，还有必要优先加大对以下教育领域的政府资助，并逐渐加大资助力度：为城市流动人口尤其是农民工子女服务的民办教育，为残疾儿童提供特殊教育服务的民办教育，为中西部贫困地区儿童提供服务的民办教育，为少数民族子女提供服务的民办教育，为农民、农民工或城市困难群体提供技能培训、就业培训的民办教育，为城乡老年人提供服务的民办教育。以上所言民办教育既可以是以学校或班级为单位的，也可以是以学额为单位的。上述服务本属于政府提供的公共服务范围，在政府因各种条件难以尽职时，向民办学校购买教育服务应该属于可行之策。

公办学校可以转制为民办学校吗

       这个问题与其说是一个现实问题，莫若说是一个理论问题或学术问题。我国《民办教育促进法实施条例》曾明确规定：“实施义务教育的公办学校不得转为民办学校。”言外之意，非义务教育阶段的公办学校似乎是可以转制的。       与英美等国家不同，我国最好的中学和大学都是公办学校，这也可以说是我国学校体系的一个鲜明特点。在英国，虽然也有很好的公办中学，但最出名的中学是那些名为“公学”实为“私学”的独立学校，如伊顿公学、哈罗公学、温彻斯特公学等。在美国，有些公办大学也很著名，如加州大学伯克利分校，但垄断大学塔尖的多是私立大学，如哈佛、耶鲁、斯坦福、普林斯顿等。在我国，不存在可以与顶尖公办中学或大学平起平坐、相互竞争的民办学校；在可以预见的未来，也不存在涌现出顶尖民办中学或民办大学的可能性，因为体制机制的因素难以改变。       即使不存在顶尖公办学校转制的现实可能性，对其作些学术探讨仍然是有意义的。提出公办学校转制的设想当然不是要摆脱政府办教育的责任，也不是说民办学校一定优于公办学校。转制的设想与两个问题有关。第一个是公办中学体系中存在的教育不公平问题。公共教育最重要的原则就是要讲公平（至少是同一管辖范围内的公平），包括招生制度平等、师资配置均衡、办学条件标准化、考核评价相一致，等等。这些在以前实行重点学校制度时做不到，现在虽然取消了重点学校制度，代之以示范性学校制度，仍然做不到，因为那些享有特殊优质教育资源的公办学校与其他普通公办学校相比拥有无可比拟的巨大优势。如何既做到教育均衡发展又保住高水平的中学教育，这是摆在人们面前的一个两难选题。现在的做法是推行集团化办学，示范性中学输出教育模式，或推行一定范围内教师、校长轮岗，支援薄弱学校，这些做法有一定成效，但不能解决根本问题。但话说回来，那种将高水平中学转制为民办中学就一箭双雕，既有助于推行教育公平，又能够保住高水平中学的想法也可能是幼稚的，至少目前仍缺少实证性研究的支持。       第二个问题与大学竞争性和活力有关。在我国，顶尖大学都是清一色的公办大学，这种体制是否最具有活力，最富有竞争性，是一个值得探讨的学术问题。学术界普遍认为，相比之下美国大学制度更具活力和竞争力，但这究竟是受其竞争性经济体制与社会文化传统影响，还是与私立大学享有高度自主性等特质有关，或者两者兼具，以及竞争性机制对高水平大学建设到底有何效用，我们对这些问题都还研究得很不够。高水平大学建设离不开激烈的院校竞争和学术竞争机制，离不开大学自主发展机制的完善，而这些机制在我们的公办大学中发育得很不够。高水平大学建设对我国教育和人力资源强国建设具有重要的作用，从这方面看，对公办大学转制问题的探讨即使缺乏现实可能性，但仍具有重要的思想启迪的作用，有助于我们从多样性的角度认识和把握大学发展的特点与规律。