分析 | 欧安组织如何助力中亚警务改革？有哪些局限性？
【原标题】助力中亚警务改革：欧安组织的局限性
21世纪初以来，欧洲安全与合作组织（OSCE，下文简称欧安组织）一直从事与警务有关的活动，推行所谓的“警务民主化”（Democratic Policing）。然而，欧安组织在支持成员国进行警务改革方面却面临着巨大的挑战。本文作者聚焦于21世纪10年代吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦和塔吉克斯坦三国，探讨了欧安组织如何在中亚地区开展与警务有关的活动。
01
中亚地区警务工作的特征
在苏联时期，中亚地区的警务工作具有以下特征：首先，执法部门拥有高度集中化和军事化的警察部队；其次，警务系统存在片面追求高破案率的现象，可能助长刑讯逼供的不良风气；最后，莫斯科更倾向于让斯拉夫人担任高级执法职务。
随着中亚国家的建立，莫斯科不再能够对中亚政治精英的权力进行制约，警务系统滥用暴力和贪污腐败现象进一步恶化。与其他苏联空间的国家或地区类似，警务部门成为了维护个别精英统治的工具，而这种“掠夺性质性的警务活动”（Predatory Policing）则为警察提供了腐败的空间。作者认为，上述现象的根源在于中亚地区的资源匮乏和警察群体所面对的恶劣的工作条件。
02
中亚警务改革的政治背景
许多学者采用“庇护主义”的概念来描述中亚警务的政治背景。“庇护政治”给警务改革带来了问题。
首先，政府可能会抵制改变国家机构间权力分配的尝试。中亚国家倾向于由警察机关的上级部门和内政部对警务活动进行监督，这是一种来自政府内部的监督，而不是来自外部的监督。作者认为，这种内部监督存在天然的局限性。警察很少对他们的同事说三道四，而且这种监督方式存在政治干预的风险。
因此，警务活动需要的外部监督可以由议会、法院和专门的监督机构（如监察员办公室）提供。然而，即使有这样的监督，庇护网络也会抵制这种企图削弱行政部门权力。公民也可以提供外部监督，但庇护网络已经跨越了国家机构，深入到私营企业、非政府组织、媒体和学术界，从而模糊了国家和社会之间的界限。
03
中亚对警务改革的态度和尝试
但这并不意味着中亚各国政府没有对警务改革秉持开放态度。政府担心警察的不当行为会破坏政府的合法性，尤其是对城市抗议者使用暴力手段，可能引发非正常政权更迭，如2010年发生在吉尔吉斯斯坦所谓“二次革命”和2014年在乌克兰发生的所谓“广场革命”。
因此，中亚各国政府正在试图效仿西方依托正式机构进行警务治理的模式：建立议会委员会或监察机构、重组内政部门和警察机构、允许公民通过社交媒体监督街区治安状况。
04
中亚警务改革的局限性
然而，中亚国家的政府促进或包容这种改革的程度是有限的。在中亚，政治精英担心这种来自外部的监督会削弱他们的权力。执政高层还试图确保改革不会过度削弱警察的自由裁量权，以换取警察群体对政权的忠诚。因此，在2010年代末，中亚地区的警务改革收效甚微。
例如在吉尔吉斯斯坦，由总统主导的总统-议会二元体系中，其他监督机构无法填补议会监督不力所留下的空白。内务部拥有特殊的武器和战术单位以及特别行动单位来平息社会骚乱。
在乌兹别克斯坦，议会监督显得更加谨慎。虽然国会议员有权向警方索取文件，但据部分观察者所言，乌兹别克斯坦的国会议员很少行使他们的监督权。议会如何行使其权力取决于总统和以总统为代表的行政机构。在米尔济约耶夫总统的领导下，乌兹别克斯坦的国民警卫队被赋予了各种职责，涵盖公共秩序和反恐领域。
与吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦相比，塔吉克斯坦总统拉赫蒙收紧了对权力的控制，塔吉克斯坦议会所充当的作用更像是一个“橡皮图章”，而不是监督政府的有力机构。上述这些现象影响了国际行为体决定向中亚地区提供何种类型的援助，以及中亚国家如何使用这些援助。
05
欧安组织在中亚开展的警务改革活动
作者认为，21世纪10年代欧安组织在中亚开展的与警察有关的活动并没有系统地解决中亚地区警务系统所存在问题，而是侧重于改革一些不具威胁性的项目，且更多涉及对中亚国家的技术执法援助。欧安组织的各种文件强调了该组织对推进中亚地区“警务民主化”的承诺。例如，在欧安组织致力于推进警务系统中的反腐败工作和对警察进行关于保护人权的相关培训。在中亚地区，欧安组织一直在努力将以上承诺转化为实践。
国际社会推行警务改革的一个主要目标是增强立法监督机构的能力；例如，通过培训议员来审查警察的法律框架和控制警察部门的预算。在奥通巴耶娃担任吉尔吉斯斯坦代总统时期，欧安组织对中亚地区实现“警务民主化”的支持达到了顶峰。然而，在阿坦巴耶夫总统执政期间，即2011-2017年期间，吉政府缺乏充足的改革意愿，内政部对改革的抵制削弱了透明度和问责制以及民众对警察的信任。在吉尔吉斯斯坦，改革的空间缩小了，而在乌兹别克斯坦，改革的空间却扩大了。米尔济约耶夫总统希望议会能够发挥更积极的作用，特别是在预算控制方面。然而，这些步骤是经过总统的精心管理。
在吉尔吉斯斯坦，欧安组织从2010年到2015年开展了各种以保护人权为导向的活动。在乌兹别克斯坦，2005年安集延事件后，乌兹别克斯坦并没有彻底取缔欧安组织在乌境内的活动，而仅仅是将欧安组织在乌的存在降低至欧安组织乌兹别克斯坦项目协调员这一层级。即使在塔吉克斯坦，政府也在寻求合法性，因此欧安组织有时甚至能够与一些批评警务部门的塔吉克斯坦非政府组织合作。
21世纪10年代，欧安组织在中亚开展的许多与警察有关的活动都侧重于加强警察部队的技术执法能力。当民众无法使用非正式的自我保护措施时，更加高效的警务工作能够加强对第三方犯罪的打击和对民众的保护。欧安组织提供“培训和装备”方面的援助受到中亚各国政府的欢迎。上述分析表明，欧安组织更倾向于满足中亚国家政府的期望。特别是在21世纪10年代后期，没有证据表明欧安组织对系统推进中亚国家“警务民主化”提供支持。
06
结语
作者认为，欧安组织只是以中亚国家政府可以接受的方式为所谓的“民主化警务改革”提供支持，在一定程度上也改善了中亚地区的安全状况，并继续为中亚国家政府提供执法支持。造成这种政策-实践脱节的原因在于中亚国家的政府对行政机构进行了微观管控。欧安组织的政策执行者将其行为适应当地政府的偏好。这种适应的过程取决于组织能力、评价机制，以及欧安组织面临的竞争压力和政策执行者的专业背景。欧安组织在中亚的警务援助案例有助于研究国际官僚机构的活动成效。（原文有删减）
编译：安凯欣 / 校对：尉锦菠
来源：兰州大学中亚研究所
期推荐中国财长出席！中亚区域经济合作第21次部长级会议召开
寻求最大利益！中亚“第一大国”俄欧之间“走钢丝”
缓慢发展20年！南北走廊可成为欧亚大陆交通大动脉
温馨提示
凡转载本账号文章，请在明显位置标注：转载自“丝路新观察”。
文章仅代表作者观点，不代表本平台意见。
免责声明：本文所载内容系网络资料，无法联系版权所有人，如文章文字、图片存在侵权行为，烦请联系公众号运营人员。
如需广告、商业合作，请联系微信：z13565801531。
丝路新观察网站：www.siluxgc.com
新浪微博：丝路新观察官微