纳税人拒不开发票 税务机关如何处理

郜中凯

    《中华人民共和国发票管理办法》第九条规定，销售商品、提供服务以及从事其他经营活动的单位和个人，对外发生经营业务收取款项，收款方应当向付款方开具发票；特殊情况下，由付款方向收款方开具发票。然而实际中纳税人拒不开发票现象时有发生。据北京市门头沟区国税局统计，税务机关收到的投诉中，关于纳税人拒不向消费者开具发票的占全部投诉量的70%以上。

    纳税人为什么不开发票

    纳税人拒不向消费者开具发票，一般出现在餐饮、零售和娱乐等行业，纳税人的动机主要有三种典型情况，一是隐匿收入，二是不愿被认定为增值税一般纳税人，三是定期定额户担心被税务机关调高定额。尽管后两种情况是通过隐匿收入来实现，但由于出发点的差别，笔者单独进行归类。

    第一种情况，笔者认为属于逃税行为。随着手写发票的逐步取消，目前绝大多数纳税人使用税控设备开具发票，开票数据需要报送税务机关，升级版开具发票甚至实时向税务机关传输，因此，为逃避税款缴纳义务，商家拒绝向消费者开具发票，或者采取送饮料等方式诱导消费者不索取发票。

    第二种情况，是因为商家账目混乱、进货渠道不规范，一般从不开具发票的商家进货，不能取得增值税专用发票，没有抵扣的需求，愿意以增值税小规模纳税人身份简易计征增值税。为避免销售额达到增值税一般纳税人认定标准，通过不开具、少开具发票的方式隐匿收入。

    第三种情况，一般针对采取定期定额征收方式缴纳税款的纳税人。税务机关典型调查后产生一系列定额参数，部分纳税人利用定额参数从税务机关获得一个较低的定额，但是税法规定了定期定额纳税人销售额连续3个月超过定额20%的，需要重新核定定额，纳税人为避免暴露真实销售额，通过不开具、少开具发票的方式隐匿收入。

    三种情况中，纳税人出于不同动机以不开具发票、少开具发票的方式隐匿收入。

    处理此类问题的征管实践

    日常征管中，基层税务机关收到消费者投诉后，一般采取调解的方式解决，即联系纳税人尽快为消费者开具发票。绝大多数的案例中，纳税人清楚自己不开具发票的行为是违法的，为避免税务机关更为严厉的检查和处罚，尽快为消费者开具发票。

    尽管税务机关对于此类情形有行政处罚权，但是因为存在责令限改不予处罚和首违免罚的规定，基层税务机关很少主动处罚纳税人，或者说，在执法过程中，违法成本低、案件多发，涉案金额、税额小，以及取证难度大，税务机关很少走到行政处罚的步骤。

    但是，仍有一部分纳税人在遭到投诉、经税务机关问询后，仍拒绝开具发票。笔者在基层曾遇到过这样的典型案例，经营者未办理工商执照，属于工商机关所说的“无照经营”。笔者认为，根据《中华人民共和国增值税暂行条例》第一条，在中华人民共和国境内销售货物或者加工、修理修配劳务，销售服务、无形资产、不动产以及进口货物的单位和个人，为增值税的纳税人，应当依照本条例缴纳增值税。因此，经营者的经营行为属于增值税应税行为，经营者属于税法意义上的纳税人，经营活动发生时应当开具发票。对于此类情况，税务实践中，税务机关一是提醒纳税人尽快办理营业执照并由税务机关纳入日常管理，由于税务机关对无照经营难以行使处罚权，所以只能提醒；二是要求纳税人办理临时税务登记并以代开发票的方式尽快解决消费者关于拒不开具发票的投诉。实践中，纳税人的配合程度并不高，主要是因为纳税人经营场所不符合工商机关关于颁发营业执照的规定，要么是经营场所面临拆迁，地方政府停止工商登记，要么是经营场所不符合地方政府的整体规划，不得办理某些行业的工商登记。纳税人认为工商机关都没有出面管理，税务机关更没有道理收税，部分纳税人甚至在经营场所醒目位置张贴“小本经营，没有发票”的告示。

    如何解决开票难

    此类情况基本上仅出现在从事零售、餐饮和娱乐业的小企业或者个体工商户，但是涉及面广，基本上全是面向消费者的增值税终端环节，针对这一特征，笔者提出以下几点建议。

    第一，针对消费者开展税收知识和税收法律的普及工作，在全社会营造诚信经营、依法纳税的氛围，让消费者了解索取发票不仅是取得维权的凭证，更能够防止经营者隐匿收入。同时，提高有奖发票的中奖率和中奖金额，鼓励消费者索取发票。

    第二，严厉打击关于是否索取发票的价格歧视行为，索取发票一个价格，不索取发票另一个价格，应当按照价格欺诈进行处罚。建议与价格监管部门联动，开辟专门投诉此类案件的通道，税务、价格部门联合执法。

    第三，简化税务机关提请工商机关管辖无照经营的程序，三（五）证合一后，税务机关与工商机关应联合管理无照经营纳税人，对于无照经营纳税人，先由工商机关查处，纳税人配合工商机关执法并取得执照的，税务机关再对其未缴税额进行追征。

    第四，加强发票违法公示，税务机关出台相关制度，对于多次遭到拒不开具发票举报的纳税人，税务机关在一定范围内公示。

    （作者单位：北京市门头沟区国税局）