中共中央、国务院发文：五年后卖地收益一半以上投向农村康养城乡关系重大调整

养老关切你我他→ 亚太养老产业力量 2023-03-08

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来源：搜狐网

在中国城镇化过程中发挥重要作用的土地财政，发生了重大逆转！

根据9月23日中共中央办公厅、国务院办公厅（以下简称中办、国办）印发的文件，明年开始到十四五结束，各地要稳步加大土地财政对农村、农业的资金占比，并给出明确指标。

从前很多地方忽略了对农村农业的发展，未来每年将多出上千亿的资金，用来促进乡村建设。

伴随着乡村的历史性发展，对城市建设来说是利空吗？未来地方土地开发、房企拿地会带来哪些影响？

中办、国办重磅发文

乡村将迎历史性机遇

9月23日，中办、国办印发《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》。意见明确表示，长期以来，土地增值收益“取之于农、主要用之于城”，直接用于农业农村比例偏低，需要稳步提高土地出让收益。

从“十四五”第一年开始，各省（自治区、直辖市）分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村比例；到“十四五”期末，以省（自治区、直辖市）为单位核算，土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。

文件还给地方政府了两个选项：

1、按照当年土地出让收益用于农业农村的资金占比逐步达到50%以上计提，若计提数小于土地出让收入8%的，则按不低于土地出让收入8%计提；

2、按照当年土地出让收入用于农业农村的资金占比逐步达到10%以上计提。

其中，土地出让收益，指的是刨除政府卖地过程中征地拆迁、补偿等各项成本支出后的收益；土地收入则是未扣除成本的实际卖地收入。

简而言之，未来地方政府卖地，要么按照实际卖地收入的8%或者10%提取；要么按照“净利润”的50%提取，用于乡村振兴。

先看一组数据

据官方统计，从2013年到2018年，全国的土地出让收入累计高达28万亿元，扣除成本性支出以后，土地出让收益是5.4万亿元，占到了土地出让收入的19.2%。

土地出让支出用于农业农村资金合计是1.85万亿元，仅占土地出让收益的34.4%，占土地出让收入的6.6%，用在城市建设的比例远高于农村。

近几年，全国土地出让收入一年达到6、7万亿元，今年有可能突破7万亿元。土地出让收入用于农业农村比例每提高1个百分点，就相当于“三农”增加了近700亿元的投入。

这意味着未来每年将可能多出数千亿的资金用于乡村发展，农村农业，将迎来新的历史发展机遇！

钱花在哪里？文件中指出，将重点用于高标准农田建设、农田水利建设、现代种业提升、农村供水保障、农村人居环境整治、农村土地综合整治、耕地及永久基本农田保护、村庄公共设施建设和管护、农村教育、农村文化和精神文明建设支出，以及与农业农村直接相关的山水林田湖草生态保护修复、以工代赈工程建设等。

全文如下

　　《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》全文如下。

　　土地出让收入是地方政府性基金预算收入的重要组成部分。长期以来，土地增值收益取之于农、主要用之于城，有力推动了工业化、城镇化快速发展，但直接用于农业农村比例偏低，对农业农村发展的支持作用发挥不够。为深入贯彻习近平总书记关于把土地增值收益更多用于“三农”的重要指示精神，落实党中央、国务院有关决策部署，拓宽实施乡村振兴战略资金来源，现就调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴提出如下意见。

　　一、总体要求

　　（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持和加强党对农村工作的全面领导，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，坚持农业农村优先发展，按照“取之于农、主要用之于农”的要求，调整土地出让收益城乡分配格局，稳步提高土地出让收入用于农业农村比例，集中支持乡村振兴重点任务，加快补上“三农”发展短板，为实施乡村振兴战略提供有力支撑。

　　（二）工作原则

　　——坚持优先保障、务求实效。既要在存量调整上做文章，也要在增量分配上想办法，确保土地出让收入用于支持乡村振兴的力度不断增强，为实施乡村振兴战略建立稳定可靠的资金来源。

　　——坚持积极稳妥、分步实施。统筹考虑各地财政实力、土地出让收入规模、农业农村发展需求等情况，明确全国总体目标，各省（自治区、直辖市）确定分年度目标和实施步骤，合理把握改革节奏。

　　——坚持统筹使用、规范管理。统筹整合土地出让收入用于农业农村的资金，与实施乡村振兴战略规划相衔接，聚焦补短板、强弱项，健全管理制度，坚持精打细算，加强监督检查，防止支出碎片化，提高资金使用整体效益。

　　（三）总体目标。从“十四五”第一年开始，各省（自治区、直辖市）分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村比例；到“十四五”期末，以省（自治区、直辖市）为单位核算，土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。

　　二、重点举措

　　（一）提高土地出让收入用于农业农村比例。以省（自治区、直辖市）为单位确定计提方式。各省（自治区、直辖市）可结合本地实际，从以下两种方式中选择一种组织实施：一是按照当年土地出让收益用于农业农村的资金占比逐步达到50%以上计提，若计提数小于土地出让收入8%的，则按不低于土地出让收入8%计提；二是按照当年土地出让收入用于农业农村的资金占比逐步达到10%以上计提。严禁以已有明确用途的土地出让收入作为偿债资金来源发行地方政府专项债券。各省（自治区、直辖市）可对所辖市、县设定差异化计提标准，但全省（自治区、直辖市）总体上要实现土地出让收益用于农业农村比例逐步达到50%以上的目标要求。北京、上海等土地出让收入高、农业农村投入需求小的少数地区，可根据实际需要确定提高土地出让收入用于农业农村的具体比例。中央将根据实际支出情况考核各省（自治区、直辖市）土地出让收入用于农业农村比例是否达到要求，具体考核办法由财政部另行制定。

　　（二）做好与相关政策衔接。从土地出让收益中计提的农业土地开发资金、农田水利建设资金、教育资金等，以及市、县政府缴纳的新增建设用地土地有偿使用费中，实际用于农业农村的部分，计入土地出让收入用于农业农村的支出。允许省级政府按照现行政策继续统筹土地出让收入用于支持“十三五”易地扶贫搬迁融资资金偿还。允许将已收储土地的出让收入，继续通过计提国有土地收益基金用于偿还因收储土地形成的地方政府债务，并作为土地出让成本性支出计算核定。各地应当依据土地管理法等有关法律法规及政策规定，合理把握土地征收、收储、供应节奏，保持土地出让收入和收益总体稳定，统筹处理好提高土地出让收入用于农业农村比例与防范化解地方政府债务风险的关系。

　　（三）建立市县留用为主、中央和省级适当统筹的资金调剂机制。土地出让收入用于农业农村的资金主要由市、县政府安排使用，重点向县级倾斜，赋予县级政府合理使用资金自主权。省级政府可从土地出让收入用于农业农村的资金中统筹一定比例资金，在所辖各地区间进行调剂，重点支持粮食主产和财力薄弱县（市、区、旗）乡村振兴。省级统筹办法和具体比例由各省（自治区、直辖市）自主确定。中央财政继续按现行规定统筹农田水利建设资金的20%、新增建设用地土地有偿使用费的30%，向粮食主产区、中西部地区倾斜。

　　（四）加强土地出让收入用于农业农村资金的统筹使用。允许各地根据乡村振兴实际需要，打破分项计提、分散使用的管理方式，整合使用土地出让收入中用于农业农村的资金，重点用于高标准农田建设、农田水利建设、现代种业提升、农村供水保障、农村人居环境整治、农村土地综合整治、耕地及永久基本农田保护、村庄公共设施建设和管护、农村教育、农村文化和精神文明建设支出，以及与农业农村直接相关的山水林田湖草生态保护修复、以工代赈工程建设等。加强土地出让收入用于农业农村资金与一般公共预算支农投入之间的统筹衔接，持续加大各级财政通过原有渠道用于农业农村的支出力度，避免对一般公共预算支农投入产生挤出效应，确保对农业农村投入切实增加。

　　（五）加强对土地出让收入用于农业农村资金的核算。根据改革目标要求，进一步完善土地出让收入和支出核算办法，加强对土地出让收入用于农业农村支出的监督管理。规范土地出让收入管理，严禁变相减免土地出让收入，确保土地出让收入及时足额缴入国库。严格核定土地出让成本性支出，不得将与土地前期开发无关的基础设施和公益性项目建设成本纳入成本核算范围，虚增土地出让成本，缩减土地出让收益。

　　三、保障措施

　　（一）加强组织领导。各地区各有关部门要提高政治站位，从补齐全面建成小康社会短板、促进乡村全面振兴、推动城乡融合发展高度，深刻认识调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的重要性和紧迫性，切实将其摆上重要议事日程，明确工作责任，确保各项举措落地见效。地方党委和政府要加强领导，各省（自治区、直辖市）在2020年年底前制定具体措施并报中央农办，由中央农办会同有关部门审核备案。

　　（二）强化考核监督。把调整完善土地出让收入使用范围、提高用于农业农村比例情况纳入实施乡村振兴战略实绩考核，作为中央一号文件贯彻落实情况督查的重要内容。加强对土地出让相关政策落实及土地出让收支管理的审计监督，适时开展土地出让收入专项审计。建立全国统一的土地出让收支信息平台，实现收支实时监控。严肃查处擅自减免、截留、挤占、挪用应缴国库土地出让收入以及虚增土地出让成本、违规使用农业农村投入资金等行为，并依法依规追究有关责任人的责任。

　　各省（自治区、直辖市）党委和政府每年向党中央、国务院报告实施乡村振兴战略进展情况时，要专题报告调整完善土地出让收入使用范围、提高用于农业农村投入比例优先支持乡村振兴的

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房地产利空？对地方有何影响？

专家解读来了

首先需要确定的是，在目前国际国内形势之下，此次支持农村、农业的发展大计，对于保护耕地、保障国内粮食安全、促进国内经济大循环稳定方面具有极其重要的战略意义。

但从以往城市发展的经验来看，土地出让收入是地方政府性基金预算收入的重要组成部分。长期以来，土地增值收益主要用在城市，城市建设对“土地财政”的依赖较大，但是也确实有力地促进了城市发展。

把土地收入的大蛋糕划出一部分给农村，对一些城市的建设进度多少会带来一些影响，房地产行业可能也将受到波及。

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1、城镇化的步伐或许会适度放慢。土地收益的一半要投入农村，城市基础设施的更新速度会下降，从前城市街道挖来挖去的概率下降。

2、对房地产构成间接利空。每年城市里少了数千亿投资，基础设施更新速度放慢，地铁修建速度也会降低，愿意移民城市的农民工数量也会有所下降。

官方在回应中表示，地方土地出让收入主要是用来搞建设，过去主要投向城市，现在要求更多投向农村，只是使用范围和结构发生了变化，可以说从‘左口袋’掏到了‘右口袋’，没有给地方政府增加新的负担。通过上述几条措施，这项改革对地方财政收支的影响不会太大。

图源：网络

政策虽然有助于进一步推动农村土地改革，更好地支持农村建设，减少农村和城市差距。可对于一些土地财政依赖严重的地方政府影响会比较大，可能将加大土地财政的需求，加大供应量。而在地方土地供地节奏调整的情况下，未来开发企业拿地收储布局也会相应调整。对开发商而言，将是一项新的考验。

我们不妨也设想一下，农村、农业迎来新机遇，说不定未来随着地方政府的一些政策，能够出现城镇化发展的新业态，带动一大批人富裕起来，成为城市房产的又一重要购买力，反哺城市发展呢？

一轮新的发展机遇即将铺开，但如何走，才是关键。

近几年，绿色农业、有机农业、生态农业、健康农业、养生农业提得很火，但是康养农业还没有引起高度关注。随着“两会”的召开，“健康中国”成为人们关注的话题，康养农业再次成为文旅热点。

康养农业内涵

康养农业，实质是健康产业的一个分支，是康养产业的重要支撑，是传统农业的升级版，是健康农业与养生农业的结合，是“乡村振兴战略”的重要内容，是将传统的第一产业要素与第三产业要素相融合，以健康为宗旨，以“三农”（农村、农业和农民）为载体，以科学养生方法为指导的新业态。本质是为健康长寿服务的农业。

它要求，生产的安全、环境的绿色、心身的健康，以最小的成本实现农业附加值最大限度的提升，从本质上来说，它是一种极值农业和高能农业。负效应最小，正效应最大。由于康养农业是为健康长寿服务的农业，实际是“六次产业”，就是三次产业相加1+2+3=6,三次产业乘积即融合1*2*3=6，任何一个为0整个结果为0，就是融合。康养农业就是三次产业的组合与融合。

业态转变

第一，简单农业向高能农业的转变。康养理念与农业的结合不是简单的1+1=2，若将康养和农业互为圆心和半径，创造出的产业能级将实现指数级提升，达到中国农业的4.0版（小农经济为1.0版，机械化农业为2.0版，精准农业为3.0版）。

第二，体力农业向智本农业的转变。“智本农业”是指城市工商资本进入农业，通过引入现代技术装备和高级专业人才，将云计算、传感网、3s现代信息技术、无线通信技术等现代信息技术，以及农业、营销、文化、旅游等多领域专家的智慧与知识，集成应用于农业产业链上的生产、加工、营销等各个环节，逐步向“数字农业”发展。与传统农业相比，劳动力成本占比下降，智慧和资本成为重要的生产要素。

第三，单主体农业向多主体农业转变。传统的农业农业生产过程主体是农民，农民的收入也主要来自于农产品。而康养农业的参与主体更加多元化，除传统农民外，农业生产过程中还有专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等农业新型经营主体和消费者的深度参与。农民的收入不仅源于农产品（第一产业），还通过农产品加工以及消费者服务等（第三产业），这样大大提升了农业生产的附加值。

第四，温饱农业向健康农业的转变。康养农业是社会发展到一定阶段才出现的，是消费者满足了温饱到安全的需求之后，对农产品提出的新要求。健康农业不仅要求健康的生产理念、健康的产出地、健康的生产方式、健康的生产过程，还要求健康的消费理念和健康的消费方式。

第五，纯粹农业向养生农业转变。传统的农业仅仅是农民日出而作，日落而息，而养生农业则强调依托农业，享受田园生活。它以田园为生活空间，以农作、农事、农活为生活内容，以农业生产和农村经济发展为生活目标，是回归自然、享受生命、修身养性、度假休闲、健康身体、治疗疾病、颐养天年的一种生活方式。将田园生活作为休闲度假，可以“静养”；作为农耕体验，可以“动”养；作为文化熏陶，还可以“和”养，体验“与世无争、自给自足”是农业文化精髓。

消费群体

妇孕婴幼康养：妇孕婴幼康养是康养产业中新的分支，随着社会和家庭对妇孕婴幼群体重视度的不断提升以及该群体消费转向多元化，妇孕婴幼的健康需求不再局限于医疗保健，更多母婴健康产品服务持续涌现，如产前检测、产后恢复、胎儿早教、小儿推拿、妇幼膳食、益智玩具等其他围绕妇孕婴幼群体的康养产品。

青少年康养：是指为满足青少年群体康养需要的产业集合。因此，针对这一群体的康养供给更多是围绕教育、体育、旅游、美容、养生以及心理咨询等方面展开，如健身赛事、康复医疗、中医药疗养、亚健康防治、美体美容、心理诊疗等相关产品与服务。

中老年康养：由于业界始终将健康和养老视为康养产业的主要组成，且现阶段中国社会加速步入老龄化，因此中老年康养长久以来都集中或等同于养老产业。就现阶段该群体实际需求来看，中老年康养不仅包含养老产业，还包含医疗旅游、慢病管理、健康检测、营养膳食、老年文化等相关及周边产业。

总结

保护农业耕地，保障农业品质，体现农业特色，提升农业效益，坚持产业支撑的原则，让更多的人乐于回到乡村，去体验那种“日出而作，日落而息”的生活状态，去感受那份“低头种菜，抬头赏花”的乡土情怀。目前来看，乡村发展潜力巨大，更有专家表示：田园康养产业，将成为乡村发展的新模式、新风口。

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