设置交通信号灯属于行政诉讼受案范围
编者按：
交通信号灯、交通标线等设施能够缓解有限的执法资源与庞杂交通管理事务之间的矛盾，在保障交通安全与秩序中发挥着重要的作用。然而，实践中不合理甚至违法设置的交通设施不仅不能舒缓交通压力，反而会加剧交通拥堵，甚至造成安全隐患。个别交通设施甚至沦为“陷阱处罚”的工具，因此而产生的交通处罚也是最受诟病的行政处罚种类。即便有当事人以道路交通信号设置不合理或不合法为由对交通处罚行为提起行政诉讼，此类案件的审理也难以触及交通信号设置这一源头问题。允许当事人在合法权益遭受或可能遭受侵犯的情形下，启动行政诉讼程序，获得有效救济，不仅符合行政诉讼制度设计的初衷，也有利于促使行政机关在作出此类行为时严格遵守法律规定和技术规范。
裁判要旨
在道路上设置交通信号灯，既是行政机关为保障道路交通安全与秩序所提供的一种公共服务，也是一种道路交通管理行政措施，是行政机关行使道路交通管理职权的行为。交通信号灯一旦设立，与所在道路一并投入使用，在特定的时间、空间内就可以对道路通行者的通行行为产生法律效果，影响到道路通行者的权利义务，符合可诉行政行为的特征。
江苏省南通市中级人民法院
行政裁定书
(2020)苏06行终139号
上诉人（原审原告）徐某某。
上诉人（原审原告）张某一。
法定代理人徐某某，系上诉人张某一母亲。
上诉人（原审原告）张某二。
三上诉人共同委托代理人王国华，江苏如港律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南通市通州区交通运输局。
法定代表人丁明新，局长。
应诉负责人陆志方，该局副局长。
委托代理人蔡刚，该局工作人员。
委托代理人王玉华，江苏清心律师事务所律师。
上诉人徐某某、张某一、张某二（以下简称徐某某等三人）因交通行政管理及行政赔偿一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初31号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，于2020年5月15日公开开庭审理了本案。上诉人徐某某及委托代理人王国华，被上诉人南通市通州区交通运输局的应诉负责人陆志方，委托代理人蔡刚、王玉华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2017年3月19日21时左右，徐某某的配偶张书祥驾驶苏FYD026小型面包车由北向南行驶至苏225线42KM+875M处南通市通州区石港镇通港大桥路段时，车前部左侧与由北向南依次排队停在左侧车道等候绿灯放行的刘兆军驾驶的鲁JD5026重型半挂牵引车牵引的鲁JL899重型普通半挂车后部右侧发生碰撞，造成张书祥当日死亡。南通市通州区公安局交通警察大队出具了《道路交通事故认定书》（通公交认字[2017]第040号），认定张书祥夜间驾驶机动车对路面情况观察不够，未能降低行驶速度，未能按照操作规范确保安全通行，应承担本次事故的全部责任。后徐某某等三人向南京市中级人民法院提起行政赔偿诉讼，认为江苏省交通运输厅公路局审查批准苏225线42KM+875M处南通市通州区石港镇通港大桥南侧桥口处设置红绿灯的行为违法并要求赔偿，南京市中级人民法院于2018年6月6日作出（2017）苏01行赔初12号行政裁定书，裁定驳回徐某某等三人的起诉。徐某某等三人不服上述裁定，向江苏省高级人民法院提起上诉，江苏省高级人民法院于2019年6月27日作出（2018）苏行赔终12号行政赔偿裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。另，（2018）苏行赔终12号行政赔偿裁定书中载明，事发地段最终是否设置道路交通信号以及设置何种道路交通信号系交通管理部门的职责范围。徐某某等三人认为南通市通州区交通运输局在事发路段设置红绿灯，与徐某某配偶张书祥死亡事故之间存在因果关系，故提起本案诉讼，请求确认南通市通州区交通运输局在苏S225线42KM+875M处南通市通州区石港镇通港大桥南侧桥口处设置红绿灯的行为违法并赔偿损失998464.5元。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第一款第二项规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令的事项提起的诉讼。而设置交通信号灯,是交通管理部门的管理职责,是交通管理部门维护公共交通秩序的具体工作之一,旨在合理组织交通流量引导规范行人车辆有序安全通行,即可视为行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定和命令。本案中,被诉设置交通信号灯的行为是行政机关针对不特定交通参与人的交通行为,不是行政机关针对特定的公民、法人或者其他组织以及特定的具体事项作出的有关公民、法人或者其他组织的权利义务关系的行为，该行为不属于行政诉讼的受案范围。因此，对徐某某等三人的起诉,应当不予立案,已经立案的,应当裁定驳回起诉。据此,一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项、第二款之规定,裁定驳回徐某某等三人的起诉。
徐某某等三人不服一审裁定，向本院提起上诉称，南通市通州区交通运输局设置交通信号灯的行为是产生外部影响力的行政行为，且对上诉人的合法权益产生了实际影响，不是针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件，属于行政诉讼法规定的受案范围，一审无限扩大法律适用，于法相悖。请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。
被上诉人南通市通州区交通运输局辩称，本案被诉行为不属于行政行为，上诉人徐某某等三人不具备提起本案诉讼的原告主体资格，被上诉人仅进行了案涉红绿灯的工程建造，不是本案的适格被告。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
本院经审理，对一审裁定认定的事实予以确认。二审另查明，2010年5月31日，南通市通州区交通运输局（招标单位）向江苏省交通科学研究院股份有限公司发出《中标通知书》，确定由江苏省交通科学研究院股份有限公司对南通市通州区225省道改线工程勘察设计。2014年3月12日，南通市通州区交通运输局组织南通市公路管理处、南通市通州区公安局交巡警大队等有关单位和部门、特邀专家召开“225省道改线工程施工图设计安全设施专项审查会”，会议认为江苏省交通科学研究院股份有限公司编制的《225省道改线工程施工图设计安全设施专项设计》基本满足相关标准和规范要求，同意通过审查。2015年12月24日，南通市通州区交通运输局组织225省道改线工程交工验收会议，会议同意工程通过交工验收。2015年12月底，南通市通州区225省道通车。
2017年11月16日，徐某某等三人向南京市中级人民法院提起行政赔偿诉讼，认为江苏省交通运输厅公路局作出《关于225省道通州段改扩建工程施工图设计的批复》违法并要求赔偿，南京市中级人民法院以该审批行为是技术性审查行为，徐某某等三人的起诉缺乏事实和法律依据为由，裁定驳回起诉。徐某某等三人不服，上诉于江苏省高级人民法院，该院以江苏省交通运输厅公路局的审批行为系过程性行为，不属于行政诉讼的受案范围为由，裁定驳回上诉，维持原裁定。
经本院现场勘查，事故路段左转弯道口已经关闭，红绿灯仅保留黄色警示灯。
以上事实有（2017）苏01行赔初12号《行政赔偿裁定书》、（2018）苏行赔终12号《行政赔偿裁定书》《中标通知书》《225省道改线工程施工图设计安全设施专项审查会议纪要》《225省道改线工程交工验收意见》等证据在卷佐证。
本院认为，各方当事人对一审裁定认定的事实均不持异议，本案二审的争议焦点在于，徐某某等三人的起诉是否符合法定条件。具体包括三个方面：1.设置交通信号灯行为是否属于行政诉讼的受案范围。2. 徐某某等三人是否具有提起本案诉讼的原告资格。3.南通市通州区交通运输局是否是本案的适格被告。
1.设置交通信号灯的行为属于行政诉讼受案的范围
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。行政诉讼法意义上的行政行为，通常是指行政主体根据法律所赋予的职权作出的能够对公民、法人或者其他组织的权利义务产生影响的行为。原则上，行政行为都属于行政诉讼的受案范围，除非法律明确规定应当排除的情形。交通信号灯是道路交通安全管理的基础设施，在道路上设置交通信号灯，既是行政机关为保障道路交通安全与秩序所提供的一种公共服务，也是道路交通管理的手段之一，是行政机关行使道路交通管理职权的行为。交通信号灯一旦设立，与所在道路一并投入使用，在特定的时间、空间内就可以对道路通行者的通行行为产生法律效果，影响到道路通行者的权利义务，符合可诉行政行为的特征。因此，设置道路交通信号灯的行为属于人民法院行政诉讼的受案范围。
《中华人民共和国道路交通安全法》第二十五条第二款规定：“交通信号灯、交通标志、交通标线的设置应当符合道路交通安全、畅通的要求和国家标准，并保持清晰、醒目、准确、完好。”合法合理设置的交通信号灯，在维护交通秩序、保障交通安全上发挥着重要作用，反之，则极有可能侵犯道路通行者的权利。“无救济则无权利”，任何有可能对相对人的权利造成不利影响的行政行为都应当接受监督。依法行政原则是最大程度保障相对人的诉权，随着行政管理实践和行政诉讼理论的发展，可诉行政行为的范围不断扩大。允许当事人因不当设置交通信号灯而遭受或可能遭受侵犯的情形下，启动行政诉讼程序，获得有效救济，不仅符合行政诉讼制度设计的初衷，也有利于促使行政机关在作出此类行为时严格遵守法律规定和技术规范。
《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第一款第二项规定，“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令的事项提起的诉讼。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二条第二款规定，“行政诉讼法第十三条第二款规定的‘具有普遍约束力的决定、命令’,是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件”。设置交通信号灯的行为与规范性文件明显有别，一审法院将设置交通信号灯的行为视作规范性文件，显然是对规范性文件的扩大理解，限缩了行政诉讼受案范围，适用法律错误。
2. 徐某某等三人具有提起本案诉讼的原告主体资格
设置交通信号灯的行为属于受案范围，但并不意味着任何人都有权提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。行政行为的相对人具备行政诉讼原告主体资格没有歧义，其他主体具备原告主体资格的核心要件是与行政行为具有利害关系。在某一个路段设置交通信号灯，设置何种交通信号灯，系行政机关在履行公共管理职责过程中实施的公共交通管理行为，并未直接调整或者涉及特定公民、法人或者其他组织的权利义务。因此，并非所有的公众或者通行者都具有提起诉讼的资格，有权提起诉讼者应当符合“具有利害关系”的条件。比如因违反交通信号灯而受到行政处罚、发生交通事故等。因基于此种特殊事件的发生，使得起诉人与设置交通信号灯的行为事实上发生了牵连，存在“有别于不特定对象的特定关系”，即起诉人与被诉行为间存在不能被一般公共利益所吸收的个别利益，这种个别利益既受公法调整，也有特别保护的必要。本案即是如此。徐某某等人的亲属张书祥在案涉路段发生交通事故是客观事实，基于该特定事件，徐某某等人已经证明其与被诉行政行为具有他人所不具有的利害关系，或者说具有特殊的个别利益。因此，应当认定徐某某等人具有提起本案诉讼的原告主体资格。
必须强调的是，起诉人之所以提起诉讼，是因为认为自己的合法权益受到被诉行政行为的不利影响，这种认为必须具有一定的事实依据，并非是毫无根据的主观认为。本院基于客观发生的交通事故认可徐某某等人与被诉行政行为具有利害关系，但起诉人与被诉行政行为具有利害关系，强调的是起诉人的合法权益受到行政行为侵犯的可能性，不等同于起诉人所主张的权益损害与被诉行政行为之间存在因果关系，这是需要通过实体审查才能作出的判断。
至于南通市通州区交通运输局提出的《交通事故责任认定书》认定张书祥负事故全部责任，故徐某某等人与被诉行政行为不具有利害关系的主张。本院认为，交通事故责任认定划分的是交通事故各方对于交通事故责任的分担，并不涉及事故当事人和行政机关及其所作出的行政行为之间的权利义务关系，不能以交通事故责任认定来判断本案原告主体资格是否具备。
3.南通市通州区交通运输局是本案适格的被告
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”一般情况下，行政诉讼的被告是被诉行政行为的作出主体。《中华人民共和国公路法》第八条规定，“国务院交通主管部门主管全国公路工作。县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作；但是，县级以上地方人民政府交通主管部门对国道、省道的管理、监督职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定。”《江苏省道路交通安全条例》第八条第二款规定，“交通、建设行政管理部门应当对管辖的道路、桥梁，按照国家有关技术标准和规范，设置和完善交通标志、标线、信号灯等交通设施，及时消除道路安全隐患，保障道路完好，并依据各自职责加强对所属运输企业和客运场（站）、营运车辆、驾驶人的道路运输安全监督检查。”根据上述条款的规定，交通主管部门有权对所管辖的道路，按照国家有关技术标准和规范，设置和完善交通信号灯。
本案中，南通市通州区交通运输局作为225省道通州段属地管理单位，由其发布招标文件，确定由中标单位江苏省交通科学研究院有限公司对包括案涉交通信号灯在内的道路安全设施进行专项设计。经南通市通州区交通运输局组织有关部门、设计单位及专家对道路安全设施专项设计进行审查并通过后，道路方可进入施工阶段。225省道通州段工程施工完成后，由南通市通州区交通运输局组织交工验收，验收合格后道路交通安全设施移交公安机关使用。因此，事发路段的交通信号灯系由南通市通州区交通运输局设置，本案被告主体适格。
综上，徐某某等三人以南通市通州区交通运输局为被告，对在事发路段设置红绿灯的行为不服提起行政诉讼，符合法定起诉条件。一审法院裁定驳回徐某某等三人的起诉错误，依法应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：
一、撤销南通经济技术开发区人民法院 （2020）苏0691行初31号行政裁定；
二、指令南通经济技术开发区人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 高 鸿
审 判 员 刘海燕
审 判 员 郁 娟
二〇二〇年五月十五日
法 官 助 理 吴彩丽
书 记 员 丁水仙
声明：本文转自“ 南通行政审判”微信公众号，在此致谢！
编辑：朱 琳
排版：孙 丽
审核：刘 畅
投稿邮箱：sfalw2016@163.com
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