聚焦预防未成年人犯罪法修订草案二次审议：调整内容及亟需论证重大问题评析

点击上方“公众号” 可以订阅哦！

（苑宁宁，中国政法大学副教授，未成年人事务治理与法律研究基地执行副主任，未来网特约评论员）

日前，全国人大常委会对预防未成年人犯罪法修订草案正在进行第二次审议。修订草案从52条增加至66条，对条文表述、编排顺序、前后逻辑进一步完善，对相关和措施予以细化，对未成年人犯罪预防实践中突出问题和热点作出回应。

二审稿主要调整的内容

■增加“分级干预、提前干预”的规定

■增加“及时消除引发未成年人违法犯罪行为的各种消极因素”的规定

■增加专门学校和专门教育的法律定位

■一般预防更加聚焦于预防犯罪的教育

■增加法治副校长制度

■增加学校“要求参加校内公益劳动”的管教措施

■增加“责令参加公益劳动”的矫治教育措施

■细化社会观护措施的具体内容

■明确矫治教育措施执行时各方面的参与与配合

■增强专门学校入学程序的强制性

■回应如何处置未成年人因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的行为

■系统完善对重新犯罪的预防

修改重点

一是明确分级预防、提前干预的立法理念。

理论上来说，预防未成人犯罪需要分为一般预防、临界预防、再犯预防三级，对未成年人的偏常行为提前干预。从一审稿到二审稿，贯彻了这一科学理论：一般预防对应第二章（预防犯罪的教育）；临界预防对应第三章、第四章（对不良行为的干预、对严重不良行为的矫治），属于提前干预；再犯预防对应第五章（对重新犯罪的预防）。为更加清楚体现上述理念，二审稿在总则第二条增加了相关表述。

二是明确预防未成年人犯罪的正反两方面工作内容。

预防未成年人犯罪、促进未成年人正常社会化是硬币的两面。促进未成人正常社会化，就是要最大程度消除危险性因素，增加保护性因素。二审稿通过调整第四条，使预防未成年人犯罪工作更加全面，包括正反两方面内容：一是及时消除引发未成年人违法犯罪的各种消极因素，二是为未成年人身心健康发展创造良好的社会环境。总则的这种调整同时也恰如其分体现、充分概括了分则很多规定的立法思路。

三是建立双轨制的专门学校入校程序，增加入学程序的强制性。

专门学校是我国防治未成年人违法犯罪的有效措施和宝贵经验，内在规律是兼具保护性和强制性。为解决实践中入学程序强制性不足的问题，多地专门学校探索了警送生制度，效果不错。二审稿合理吸收这一实践做法，入学程序采取双轨制：一是“申请”，即未成年人的父母或者其他监护人、所在学校可以提出送入专门学校的申请；二是“强制”，即公安机关发现未成年人有特定情形的可以作出送入专门学校的决定。

四是对如何处置有刑法规定的行为、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的未成年人作出针对性规定。

相比一审稿，二审稿试图回应如何解决低龄未成年人犯罪问题，这的确是一个进步。为解决实践中收容教养制度存在的突出问题，二审稿作出了努力，保留收容教养制度，针对性进行改革，不再使用这一名称，将其纳入专门教育，并进行相对独立的设置和管理。

五是理顺与未成年人保护法的关系，做好协调和衔接。

未成年人保护法是保障未成年人权益的综合性、统领性法律，是构建中国特色未成年人法律体系的基础和核心。随着经济社会发展，需要修改、制定和完善一系列单行法。预防未成年人犯罪法就是其中之一。二审稿根据这一思路，进一步理顺和厘清与未成年人保护法的关系，将社会调查、心理测评、合适保证人、犯罪记录封存等措施调整规定至对重新犯罪的预防一章，目的是让这些措施的立法原意更加清晰，即保护涉罪未成年人的合法权益，促进他们顺利回归，预防再次违法犯罪。

亟需研究论证的重大问题

从一审稿到二审稿修订草案，预防未成年人犯罪法已经基本搭建起我国未成年人偏常行为分级处遇体系的重要部分：不良行为由父母或者其他监护人管教，由学校适用管教措施；严重不良行为适用九种矫治教育措施、专门教育措施；因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚行为适用调整修改后的“收容教养”。就促进完善这一体系而言，仍然存在一些重大问题需要研究，以增强合理性和科学性。

一是调整对“严重不良行为”的定义。

严重不良行为主要包括两类：一是违反治安管理的违法行为，二是有刑法规定的行为、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的情形。因此，界定“严重不良行为”时，不应当描述为“严重危害社会的行为”。因为危害社会的行为如果达到严重程度，基本上已经构成犯罪，大量治安违法行为并不是严重危害的行为。因此，建议与治安管理处罚法、刑法衔接，不应再采取列举的方式，防止挂一漏万。建议第三十六条修改如下：“本法所称严重不良行为，是指下列危害社会、尚不够刑事处罚的行为：（一）违反治安管理的违法行为；（二）违反刑法有关规定，因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的行为。”

二是谨慎考虑和论证专门教育指导委员会评估程序的可行性、可操作性以及专业性。

二审稿增加了县级以上人民政府成立专门教育指导委员会。根据中央有关文件，专门教育指导委员会由公安、教育行政、政法、民政、财政、人力资源社会保障、司法行政、人民法院、人民检察院、共青团、妇联、机关工委、相关法律和心理专家、律师、公益人士组成。其主要功能是研究确定专门学校建设、教学、管理等事宜。可见，专门教育指导委员会是一个松散型、多部门多人员组成的议事协调机制，主要任务是研究确定专门学校建设和发展中需要多部门参与的宏观事项。二审稿第四十二条、四十三条、四十四条、四十五条规定的专门学校入学程序中，均有专门教育指导委员会评估这一环节，这会带来大量的日常性工作。由此引发三个后续问题：（1）一个多部门多人员组成的委员会，能否承接这些繁重的日常性的评估工作？是不是意味着，当需要送未成年人进入专门学校前，每次都要召集这些不同部门的人开会评估？这些不同部门的人本身有着平时日常的工作，这种频繁的开会评估是否可行？（2）评估的目的是判断未成年人心理行为偏常程度，据此决定是否需要送入专门学校。这是一项专门性很强的工作，需要具备教育学、心理学的知识和能力，也要有丰富的经验。这些来自不同部门的工作人员通常不具备这些专业知识和能力，如何进行评估？（3）评估的效力是什么，决定机关是否必须依照评估结论作出决定？如果决定机关必须依照评估结论作出决定，那么决定机关的权力就会虚置化，是否就等于由专门教育指导委员会决定？可见，由专门教育指导委员会评估这种日常性、事务性的工作，不具有可行性和可操作性，导致送专门学校程序的繁冗、拖沓。对此，建议将专门教育指导委员会的职能定位于研究确定专门学校建设和发展的宏观事项，不参与具体程序操作：第四十二条中“可以向专门教育指导委员会提出申请”修改为“可以向教育行政部门提出申请”。第四十三条、四十五条中的“经专门教育指导委员会评估”修改为“经评估”。第四十四条“专门学校应当在每个学期适时提请专门教育指导委员会对接受专门教育的未成年学生的教育和矫治情况进行评估。对经评估适合转回普通学校就读的，专门教育指导委员会应当向原决定机关提出书面建议，由原决定机关决定是否.....”修改为“专门学校应当在每个学期适时对接受专门教育的未成年学生的教育和矫治情况进行评估。对经评估适合转回普通学校就读的，专门学校提出书面建议，由原决定机关决定是否.....”。

三是对收容教养的改革不尽科学和彻底。

实践中，由于收容教养存在四大突出问题：措施名称社会观感不好、决定程序不合理、执行方式和期限不明确、缺乏规范的执行场所，导致未发挥其功用，甚至是被虚置。二审稿针对这些问题，尝试对收容教养进行改革，不再使用“收容教养”这一概念，将其纳入专门教育措施，规定三方面内容。一是适用程序，经专门教育指导委员会评估，公安机关决定。二是执行场所，在省级人民政府确定的专门学校设置专门场所执行。三是执行方式，实行严格管理，司法行政、公安等部门协助。这样的改革总体上仍不尽科学、彻底和充分，由此会产生制度混乱：一是专门教育和收容教养是两项独立、差异很大的矫治措施，适用对象和适用情形有着较大的差异，将收容教养并入专门教育，二者混为一谈，无法体现科学、精密的分级。二是收容教养的适用情形依然是不明确，没有解决刑法中的“必要时”到底是什么情形的困惑。三是与专门教育相比，收容教养涉及长期严格管理，一定程度上限制了人身自由，由公安机关决定，不符合我国公安司法机关的职权配置，是典型的“既是运动员、又是裁判员”的错误做法。建议对四十五条作出如下修改：“未成年人有不予刑事处罚的行为，符合下列情形的，经公安机关调查和人民检察院审查，人民法院可以决定适用专门教养：（一）未满十四周岁未成年人实施故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投毒行为的；（二）已满十四周岁不满十六周岁未成年人实施根据刑法有关规定可能判处三年以上有期徒刑的行为的，适用矫治教育措施、专门教育措施不足以防止发生社会危险性的。省级人民政府可以指定辖区内具备条件的一所专门学校设置专门教养部，配备独立的场所、人员、设施和管理制度。教养部实行严格管理，司法行政、公安等部门应当予以协助。”

四是应当明确人民检察院、人民法院办理刑事案件依法分流时可以适用矫治教育措施、专门教育措施。

根据《刑法》第三十七条、《刑事诉讼法》第一百七十七条规定，对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的或者可以免予刑事处罚的，人民检察院作出不起诉决定，人民法院可以作出免予刑事处罚的判决。对于这些依法分流的案件，虽然不适用刑事处罚，但对于未成年人可能存在后续教育、矫治的问题，以更好地预防他们再次犯罪。根据《刑事诉讼法》第二百八十二条规定，可以适用附条件不起诉，同样存在后续教育、矫治的问题。因此，建议第五章中增加一条，条文如下：“对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚或者免除刑罚的未成年人，以及附条件不起诉的未成年人，人民检察院、人民法院可以根据情况决定适用本法规定的矫治教育措施、专门教育措施。”

声明：本文转载自“  少年司法专业委员会 ”微信公众号，在此致谢！

编辑：朱   琳

排版：孙   丽

审核：刘   畅

投稿邮箱：[e-mail]

● 扫码关注我们

觉得内容还不错的话，给我点个“赞”和“在看”呗