集体土地征收案件裁判规则30则

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1.国务院或者省、自治区、直辖市人民政府作出的征地批准行为是否属于人民法院受案范围

【裁判规则】事实上，在征地决定作出的前置程序中，被征收土地是否属于可征收土地，有关部门是否具有征收相应土地的权限，是否履行了征地告知、征地调查、征地听证，以及相应的审批手续等，理论上都是可以进行司法审查的。但是，对此类案件进行审查，需要解决包括现行体系下国务院是否可以作为被告、如何对省级以上人民政府的征收决定进行实质、有效的审查等一系列内外部司法环境和司法职能定位问题。由于这些问题尚在探索阶段，目前全国只有浙江等极少数地方法院经最高法院准许，对此类案件进行了探索性受理。对此，在已经批准进行试点的地区，相关审判业务工作在保持裁判标准统一的前提下，可以进行探索。但在尚未批准试行的地区，在相关法律、法规进行修改或是有关部门作出进一步解释前，暂不宜将该内容直接纳入受案范围。

2.行政机关作出的责令交出土地决定是否可诉

【裁判规则】征收决定与责令交出土地决定是针对对象不同、所处阶段不同、合法性要素不同的两个独立的行政决定。在征收决定作出并实施后，被征收土地的使用权，可以通过被征收人接受补偿、自行交出土地的方式转移，也可能通过行政机关作出责令交出土地决定并申请法院强制执行的方式转移，还有可能通过由行政机关认定违章建筑，并依法拆除的形式实现转移。因此，责令交出土地并不是征收决定的必然延续，作为一种具有相对独立性的行政决定，它是可诉的。至于责令交出土地是否属于行政处罚，答案是否定的。作为一个具有独立内容的行政决定，它为被征收人创设的权利义务是第一性的，与作为第二性义务的行政处罚具有比较明显的区别。

3.责令交出土地决定在内容上是否可以包含安置补偿决定

【裁判规则】在对责令交出土地案件的审查过程中，固然需要对是否进行合法安置进行审查，但是，审查的标准与专门针对安置补偿行为提起的诉讼中的审查标准是不一样的。前者是重大明显违法标准，而后者是行政行为的合法性审查标准。如果出现前文所说的征地补偿方案及其标准被其他救济程序所否定或修改的情况，那么应当如何判定责令交出土地案件的对错呢？鉴于以上原因，我们原则上不建议征地机关采取将安置补偿决定与责令交出土地决定二者合二为一的做法，但是鼓励征地机关单独作出征地补偿决定，以明确安置补偿的具体内容。

4.征地批复作出并公告后，后续权证注销、土地出让、颁证等行为是否可诉

【裁判规则】在征收决定作出并生效后，后续的权证注销、土地出让和颁证行为是否可诉，取决于三个问题：一是实体上征收行为是否存在没有依法补偿安置的情形；二是程序上是否存在没有完成法定征收程序等问题；三是后续相关行为是否直接对被征收人所享有的权利造成了损害。

5.征收决定实施后，自然资源主管部门与第三人签订的土地使用权出让合同是否可诉

【裁判规则】自然资源主管部门在出让征收后的国有土地的过程中，与第三人签订的土地出让合同，一般来说仅仅是设立其与第三人之间权利义务的负担行为，是一种债务行为，并不会直接对被征收人可能依然享有的相应土地的物权产生实际影响。因此，通常情况下，被征收人没有必要对此提起诉讼。被征收人的权益，可以在处分行为阶段，也就是通过对给第三人颁发土地权属证书的行为，以及对第三人的实际使用行为提出撤销或者排除妨害的方式进行救济。

6.落实村民通过自治程序形成的征收安置补偿方案的行为是否可诉

【裁判规则】“村民自治”模式下征收行为的性质，应当综合考虑拆迁补偿方案的实际制作主体、实际补偿主体、政府的参与程度、土地征收后的用途等情形加以确定。如果征收补偿方案的实际制作主体、补偿资金的实际支付主体、最终的用地主体或受益主体以及实际的征收实施主体均是政府及有关部门，应当认定该行为超出了村民自治行为的范围，有逃避征地批准法定程序之嫌，相关行为属于行政诉讼受案范围。如果判定此类行为不可诉，则《土地管理法实施条例》第二十五条第三款以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条设定的救济途径将被架空。从形式上看，村民只能按照《村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款规定，申请乡、民族乡、镇的人民政府对违法行为责令改正。但实践中，由于安置方案本身系经区、县人民政府批准，此种途径往往形同虚设，村民权益事实上将无法得到有效救济。

7.经非诉执行程序审查，并准予执行的行政行为，可否作为被诉行政行为

【裁判规则】行政机关申请人民法院强制执行行政行为，人民法院依法作出准予执行的裁定后，行政机关依据准予执行裁定实施的强制拆除房屋行为，属于行政机关执行人民法院生效裁定的行为，该行为仍然属于行政行为，只是在没有给被执行人造成额外损失的情况下，不属于行政诉讼的受案范围。如果当事人以行政机关在协助执行强制拆除房屋时，扩大了范围、对象错误或是违法采取措施造成其不应有的损害为由提起诉讼，并能够提供初步的事实根据的，则对其提起的行政复议或者行政诉讼，复议机关和司法机关应当予以受理。

8.经批准的征地补偿安置方案是否可诉

【裁判规则】《土地管理法实施条例》第二十五条第三款设立征地补偿裁决制度的主要目的就是要通过裁决保障被征收人依法获得安置补偿的实体权益，而被征收人被征收土地的地类和面积、是否具有获得安置补偿的资格，以及安置补偿的方式和途径的合法与否，显然都是确定安置补偿利益的核心要素，这些要素对确定具体补偿标准至关重要。缺失这些要素，征地补偿便无从谈起。因此，它们与土地补偿费等各项费用的标准、数额等均属于实质意义上的“安置补偿标准”，从而应当纳入协调裁决和复议的范畴。当然，属于协调、裁决或复议的范畴，并不一定就当然属于行政诉讼的受案范围，这还要看作为裁决或复议对象的征地补偿安置方案是否对被征收人的权利义务产生实际影响，以及是否存在通过诉讼予以保护的必要性。

9.征地补偿安置方案的批准行为是否属于行政复议的受案范围

【裁判规则】《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十九条规定，“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”。具体到集体土地征收领域，根据《土地管理法实施条例》以及《征收土地公告办法》的相关规定，征地补偿、安置方案的批准机关为市、县人民政府，而其对外的发布和实施机关则是自然资源主管部门。鉴于批准行为只是内部的过程性行为，因此，不属于行政复议和行政诉讼的受案范围，被征收人只能以自然资源管理部门为被告，针对安置补偿方案以及具体的安置补偿行为提起复议或诉讼。

10.在诉安置补偿不作为的案件中，起诉期限应当如何计算

【裁判规则】依职权的情况下，不作为情形大致可以分为两种：一种是行政机关作出行政行为的时间有法律规定；另一种是作出行政行为的时间没有明确的法律规定。在有明确规定的情况下，应从履行职责期限届满之日起，适用最长起诉期限。由于行政机关既未明示拒绝，也未明示履行，从而与依申请情况下，行政机关履行期限届满消极不履行的情况相似。而对于没有明确履行期限的情形，则应当从相对人可以向行政机关要求履行职责之日起的法定期限或合理期限届满之日起，计算最长起诉期限。

11.《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》出台后，两年期限与一年期限应当如何衔接

【裁判规则】行政机关2018年2月8日前作出的行政行为，未告知公民、法人或者其他组织诉权或起诉期限且公民、法人或者其他组织在2018年2月8日前知道或者应当知道行政行为内容的，人民法院一般应当适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条的规定。

第四十一条：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。

12.对征地补偿标准不服，协调是否为裁决或复议的前置程序

【裁判规则】《土地管理法实施条例》第二十五条第三款设定“协调”程序的目的，在于让批准和组织实施征地补偿方案的人民政府有机会就被征收人对补偿标准所提异议中反映出来的相关问题，有针对性地对征地补偿安置方案及其确定的标准作出调整，或是对被征收人的个别异议及时作出处理，以保障土地征收工作顺利进行。裁决制度改为复议制度后，虽然处理争议的复议机关一般不再是批准征收土地的机关，而是批准征地补偿、安置方案的县级人民政府的上级政府。但是，由于安置补偿方案的实际制定主体是市、县级人民政府及其自然资源管理部门，而对安置补偿标准争议的协调机关一般也是市、县级人民政府及其自然资源管理部门。因此，即使裁决制度改为复议制度，协调机制对于有利于安置补偿方案的制定主体及时听取相关意见，调整方案相关内容，仍然具有积极意义。故而，不论是裁决制度还是之后的复议制度，协调程序作为一个法定环节，都是必经程序。对此，自然资源主管部门在针对最高法院个案的答复中，也明确表态，《土地管理法实施条例》第二十五条第三款设定“协调”程序应为申请复议或裁决的必经程序。

13.当事人因不服安置补偿行为提起诉讼，人民法院应当直接审理还是告知当事人由行政机关先行处理

【裁判规则】被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服，向上一级地方人民政府申请复议，对复议决定不服提起诉讼的，人民法院应当受理。被征地集体经济组织和农民对被征收土地所在地的市、县人民政府支付、发放土地补偿费、地上附着物及青苗补偿费和安置补助费等补偿、安置行为不服的，可以申请行政复议，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。

14.土地实际使用人的范围及原告资格问题

【裁判规则】主体上的实际使用人，并不意味着他们可以对所有的征收行为都能提起诉讼。这里涉及适格原告资格问题上的“主观权利”和“最大侵害”理论。所谓“主观权利”理论，是指诉讼所保护的权利只能是属于原告自身的权利，除公益诉讼外，一般不得主张他人的权利。所谓“最大侵害”理论，是指在行政行为的影响波及多个主体，具有复效性的情况下，一般应当由受该行为影响最重、最直接的主体提起诉讼。

15.集体土地上房屋的经营性承租人，可否就征收补偿行为提起诉讼

【裁判规则】诉讼实践中，由于经营性房屋改建、装修装饰费用是否确为承租人支出，承租人在租赁合同中是否明确放弃了房屋改建、装修装饰费用以及出租人是否与征收人就房屋改建、装修装饰费用等达成一致均需通过实体审理方可查明，故从程序上讲，承租人以上述损失为由提起的安置补偿或国家赔偿诉讼，在符合《行政诉讼法》第四十九条规定的前提下，一般应当先予受理。

16.集体土地征收过程中强制拆除主体不明情况下如何确定被告

【裁判规则】在强制实施行为主体不明的情况下，依据相关法律和事实，对强制实施者进行推定，是使权益受损的被征收人避免处于“无人可告”僵局的有效手段。在这一推定过程中，起实质性作用的是法官的“证明评价”，而决定法官证明评价走向的是现行法律、法规对强制行为法定职责的规定和日常经验法则。具体来说：（1）在市、县级人民政府已经发布公告，确定由其对特定范围内土地实施征收的情况下，可以推定市、县级人民政是强制行为的实施者，并以其为被告。（2）在自然资源管理部门已经作出责令交出土地决定的情况下，推定自然资源管理部门为适格被告。（3）如果市、县级人民政府或其自然资源管理部门委托乡镇政府、街道办，或者指挥部、项目部，或者村委会、居委会等实施的，以市、县级人民政府或其自然资源管理部门为适格被告。（4）如果特定主体没有任何授权、委托的情况下径行实施强制行为，根据其是否具有行政主体资格进行区分判断。

17.被征收人个人是否可以就征收公告以及安置补偿公告行为提起诉讼

【裁判规则】1.对于征地公告，即使其超出征地批复范围成为可诉的行政行为，也应当由集体土地的所有权人提起诉讼。对于不履行征地公告的行为，在被征收人已就征地行为、安置补偿行为提起诉讼的情况下，人民法院可以起诉不履行征收公告行为不具有诉的利益为由，裁定不予立案或驳回起诉。但是如果被征收人以确认自身财产是否属于被征收对象为由，要求征收部门履行公告职责，人民法院一般应当受理。2.对于安置补偿方案公告，对被征收人权利义务产生影响的是经有关部门最终批准的安置补偿方案及其确定的标准，而不是公告本身，通常不可诉。对于不履行安置补偿方案公告的行为，在被征收人已就征地、安置补偿等行为提起诉讼的情况下，其虽具有相应的权利基础，但该权利缺乏通过单纯起诉不公告行为进行救济的必要性，人民法院可裁定驳回起诉或不予立案。但是如果村集体或村民个人提起诉讼，要求行政机关履行公告职责，目的在于根据公告内容确定已作出的安置补偿行为是否合法，人民法院通常应当受理。

18.土地储备机构实施的与征地相关的行为应当以谁为被告

【裁判规则】土地储备机构只是市、县级人民政府批准成立的事业单位，无权独立实施与征收相关的行政行为。土地储备机构实施的与土地征收相关的行为，应视为该机构隶属的自然资源主管部门或地方人民政府委托其实施的行为。因此，对土地储备机关实施的与征地相关的行为不服的，应以其隶属的自然资源主管部门或者地方人民政府为被告。如果该机构没有隶属关系的，应当以批准其成立的人民政府为被告。共管的，视其履行的具体职责，选择共管机关中的一家或共管机关一起作为被告。

19.如何确定补偿安置协议纠纷案件中的被告

【裁判规则】1.在被征收人与市、县级人民政府或其自然资源主管部门签订协议的情况下，由于市、县级人民政府及其土地行政主管部门是法定的征收以及具体实施安置补偿工作的主体，是当然的适格被告。2.在被征收人与乡、镇政府或街道办事处等行政主体签订协议的情况下，由于乡镇政府或街道办并非法定的安置补偿主体，也没有法律、法规、规章层面的明确授权，其进行的签约行为，应视为受市、县级人民政府或其自然资源主管部门委托，以市、县级人民政府或其自然资源主管部门为被告。在没有授权或追认的情况下，应当以签订协议的乡镇政府或街道办为被告。3.在被征收人与有权机关组建但不具备行政主体资格的指挥部、项目部等组织签订协议的情况下，应以组建该机构的行政机关为被告。4.在当事人与村委会、居委会等虽然不具有行政主体资格，但具有独立承担法律责任能力的主体签订协议的情况下，如果这些主体有有权机关的明确授权，或者被征收人根据在案证据有理由相信这些主体受到有权机关的授权，应以委托机关为被告。在没有授权或委托的情况下，应以村集体经济组织等法律主体为被告。

20.被征收人签订安置补偿协议后，还能否就强制拆除行为提起诉讼

【裁判规则】在被征收人不履行协议约定的搬迁义务的情况下，征收人应当通过司法途径依法解决。如果征收人在征收实施过程中以被征收人不履行协议为由，违法采取强制措施，对被征收人的个人财产或人身造成损害的，被征收人可以就此作为原告提起行政诉讼，但协议明确约定被征收人放弃个人财产权利，或者根据被征收人签订的腾房协议、房屋腾空单以及实施的交出房屋钥匙等行为，足以认定其放弃个人财产权利的，在无相反证据的情况下，其就涉及的相关财产所提诉讼不具有诉讼利益。

21.被征收人个人能否对征收部门与村委会签订的征收补偿协议提起诉讼

【裁判规则】1.土地补偿费和安置补偿费的分配方式以及数额的确定，属于村民通过村民会议行使自治权的范围，村民个人无权以此为由对村委会与征收部门就土地补偿问题签订协议的行为提起诉讼。在村委会没有经过村民会议讨论等法定自治程序直接就安置补偿事宜与征收部门签订协议的情况下，村民个人对村委会作出的包括未按照法定自治程序议决事项等侵犯村民合法权益的行为有两条救济途径：一是向人民法院提起诉讼；二是申请乡镇人民政府责令改正。2.在村委会代替地上附着物、青苗所有人以及被安置人员，直接与征收部门签订涉及后者补偿权益协议的情况下，被征收人可以根据村委会是以自身名义处分其权利还是以被征收人名义处分其权利，而分别依据无权处分和无权代理的相关规定，就该征收补偿协议向人民法院单独提起确认无效之诉，或是在征收人要求被征收人履行合同义务的情况下，通过提起反诉的方式救济自身权利。

22.对被征收人住房的安置，应以房屋权属证书为准还是以户籍为准

【裁判规则】住房安置工作的目的在于保障被征收人的居住条件不因土地房屋征收而降低。而“保障失地农民生活水平不下降”的原则，不仅包括征收部门进行住房安置时，应当保障被征收人依法享有的居住面积，还应当包括确保被征收人的居住便利性不因征地行为受到不当损害。在我国农村，符合条件的成年子女分家独立居住，是一项传统习俗，这项制度对于充分利用生产生活资料、提高生产积极性、减少家庭矛盾等发挥着积极的作用，是事关农村居民生活便利性的一项重要制度。出于对该项传统的尊重，在宅基地系以户为单位使用的前提下，派生出了申请宅基地需要符合分户条件的规则。

一般而言，在我国农村宅基地管理所奉行的“一户一宅”基本原则及相关制度的作用下，宅基地使用权、地上房屋所有权这些权利与户籍紧密联系，集体土地征收补偿安置过程中以户籍为单位进行住房安置，既符合农村宅基地管理和使用的现状，也不会出现户籍与产权关系的对立。因此，以户籍为单位进行安置，已成为多数地方的习惯做法。但实践中，各地户籍和产权管理体系及其相互关系的不顺畅，确实导致了一些符合分户条件且已经合法取得宅基地的村民尚未分户的情况出现。在这种户籍与产权关系不一致的状况并非村民个人原因所致的情形下，以户籍的不独立性否定产权的独立性，因习惯做法而忽视个别利益，确有不当。土地征收部门对被征收房屋进行安置补偿时，在以户籍为分配原则的同时，对于因户籍和产权关系不一致而导致的单纯以户籍为标准安置补偿显失公平的情形下，应当适当兼顾被征收房屋的产权属性，体现房屋的居住价值，确保被征地农民合法权益的最大化。

23.对于已经纳入城市规划区的集体土地上的房屋，应当按照集体土地还是国有土地标准进行补偿

【裁判规则】对集体土地上房屋使用城市房屋补偿标准的关键有三：一是征收农村集体土地未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿；二是补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区；三是应当扣除已经取得的土地补偿费。集体土地征收过程中，土地补偿的归属和地上附着物补偿的归属并非同一主体。这就有可能导致虽然没有对作为地上附着物的房屋进行补偿，但征收部门已经向村集体支付土地补偿费的情况出现。而此时，如果对房屋所有权人按照国有土地上房屋的标准进行补偿，由于国有土地房屋的价值本身包含土地的价值，就会出现同一土地两次补偿的情况。因此，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第12条第2款规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。这也是考虑到了集体土地与国有土地上房屋价值及相应的补偿方式的差异而作出的规定。

24.以农转非方式转变土地性质后，是否还需要履行征收程序

【裁判规则】此前已因“农转非”占有使用集体土地的，只要给予相应的安置补偿，一般不宜仅以程序违法为由撤销该行为，或者确认其违法；而此后发生的类似行为，则应当严格按照《土地管理法》规定的征收程序进行审查。

25.对于集体土地征收过程中违法强拆造成的损失，应当通过补偿程序还是赔偿程序予以解决

【裁判规则】违法强拆的赔偿应体现出一定的惩戒性。对于市、县人民政府或者自然资源主管部门既无征收决定又无补偿决定，恶意违法强制搬迁，严重损害被征地人合法权益的，人民法院除应当依法判决赔偿被征地农民的合法财产损失和相应银行同期贷款利息以外，还可以根据《行政诉讼法》《民事诉讼法》《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》（法发〔2016〕21号）等规定，结合具体情况，对无过错方提出的合理的律师费用等正当要求予以支持。由于上述费用显然已经超过了一般安置补偿的范围，只能通过赔偿程序予以实现。

26.对《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的“协调不成”应如何理解

【裁判规则】根据《土地管理法实施条例》的规定，协调本身是提起复议的必经程序，但是，这里的“必经”不是实体性的，只要被征收人向有关部门提出了协调申请，则不论申请人对有关部门在法定期限内作出的实体处理不满意，抑或有关部门没有作出处理，均可视为“协调不成”。

27.被诉请履行职责的行政机关不具有法定职权，应当判决驳回诉讼请求还是裁定驳回起诉

【裁判规则】在起诉审查阶段，只要被诉行政机关形式上是作出或未作出特定行为的主体，则具备初始的被告资格，可以允许案件进入审查程序，从而将被告是否在实体上具有支持原告诉请的能力作为理由具备性问题进行实体审查。但是，在这一阶段，如果被告是否适格的问题非常明显，以至于任何有理性和一般常识的人都可以判断出被告不具有特定事项的处置权，对此可在立案审查阶段裁定驳回。相反，如果被诉行政行为究竟由哪个机关作出或是作出的机关是否具有相应的行政处分权并不清晰，难以作出判断，则应当将之纳入实体审查阶段予以解决，并根据实体判断的结果，裁定驳回起诉或作出实体判决。

28.土地承包经营权人将部分耕地的承包经营权转让给受让人，在征地补偿过程中，是由出让方还是受让方参与征地补偿分配

【裁判规则】涉及农村土地承包经营权流转问题的征地补偿分配问题，要具体情况具体分析。农村土地承包经营权转让后，受让方可以取得其所有的地上附着物以及青苗补偿费。是否属于被安置人口，能否参与土地补偿费及安置补助费分配则要具体参考依法经村民民主程序确定的集体经济组织制定的征地补偿费用分配方案。

29.征地批复下达前，征收部门与被征收人签订的安置补偿协议是否有效

【裁判规则】征地批复下达前，征收部门与被征收人签订的安置补偿协议，通常不宜认定为无效。这是因为，从安置补偿协议所具有的行政性角度看，不宜认定该协议无效；从安置补偿协议所具有的合同性角度看，也不宜轻易认定该协议无效。由于《土地管理法》及实施条例并没有明确禁止在未批准征收的情况下签订协议，而只是就包括签订安置补偿协议在内的征地程序作出了规定，加之确认征地行为或协议无效，通常情况下反而会导致国家和公共利益受到更大损害，因此，对此类协议，从民事法律关系角度看，也不一定轻易否定其效力。

30.“一书四方案”等征地报批材料，哪级自然资源主管部门有公开的责任和义务

【裁判规则】自然资源部确定的复议标准是：由国务院或者省级人民政府批准征收的土地，由市、县人民政府及其自然资源主管部门组织报批材料。农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案、建设项目用地呈报说明书等征地报批材料是自然资源部或省级自然资源主管部门在建设用地报批过程中履行审查职责的依据，是证明用地批复符合法律规定的证据，也是省级政府或者国务院批复文件审查对象和重要组成部门，包括自然资源部及省级资源自然主管部门在内的各级自然资源主管部门均有公开职责。

本文摘编自：《集体土地征收案件裁判思路与裁判规则》阎巍、胡卉明著

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编辑：朱   琳

排版：孙   丽

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