最高法院：政府政策变化是情势变更还是商业风险？情势变更的判断标准和方法？

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最高人民法院

判断是否属于情势变更需从可预见性、归责性以及产生后果等方面进行分析

裁判要旨

判断是否属于情势变更还是商业风险，需要参照合同约定，并从可预见性、归责性以及产生后果等方面进行分析。

案情简介

一、张某系个人独资企业地质煤矿的投资人。2012年8月15日，张某与任某俊签订《转让协议》，约定将地质煤矿名下的全部资产和权益以及张某持有的地质煤矿100％股权共作价1.06亿元转让给任某俊。

二、协议签订后，任某俊按约定向张某支付了80%的转让价款8480万元，张某按照协议约定于同年9月上旬将交易煤矿及相关证照和资料移交给任某俊经营管理。按照协议约定，20%余款在张某将地质煤矿的营业执照、采矿许可证变更到任某俊指定的主体名下后十日内，任某俊一次性付清。

三、2012年12月19日，贵州省人民政府办公厅印发《贵州省煤矿企业兼并重组工作方案（试行）》。2015年1月经国土资源厅批准，地质煤矿由星海公司兼并重组。因地质煤矿采矿权被司法查封，兼并重组未能完成。

四、后任某俊主张，因张某不及时办理延续手续导致案涉采矿权灭失，《转让协议》在履行过程中发生了重大变更，继续履行显失公平，遂向贵州省高级人民法院起诉，请求解除《转让协议》。一审认为地质煤矿采矿权并未灭失，《转让协议》依法应继续履行，驳回其诉讼请求。任某俊不服判决，向最高人民法院上诉，最高人民法院认为其不属于情势变更，判决驳回上诉，维持原判。

裁判要点

任某俊主张贵州省人民政府办公厅于2012年12月19日印发了《贵州省煤矿企业兼并重组工作方案（试行）》，对《转让协议》而言属于情势变更。但基于方案的内容可以看出，煤矿企业的兼并重组工作于2010年即开始启动，国务院办公厅、贵州省人民政府也就煤矿企业兼并重组颁发了相关规范性文件。任某俊作为签约人，在决策购买地质煤矿时应当了解、知晓国家关于煤炭资源整合、煤矿企业兼并重组的相关政策，对于一定规模以下的煤矿可能存在被兼并重组、甚至关闭的商业风险应该是有预期的，不存在客观情况发生了任某俊在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化。任某俊主张依情势变更请求解除《转让协议》，没有事实和法律依据，不予支持。

实务经验总结

1．情势变更是指在合同有效成立后，客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，因此允许变更合同内容或者解除合同。情势变更的适用需要满足一定的条件，与商业风险相区分。

2．情势变更常见的情形包括：政府政策的调整、社会经济形势的急剧变化、物价飞涨等。具体应否适用情势变更须参照合同约定，并从可预见性、归责性以及产生后果等方面进行分析。

（我国并不是判例法国家，本文所引述分析的判例也不是指导性案例，对同类案件的审理和裁判中并无约束力。同时，尤其需要注意的是，司法实践中，每个案例的细节千差万别，切不可将本文裁判观点直接援引。）

相关法律法规

《民法典》第五百零二条 依法成立的合同，自成立时生效，但是法律另有规定或者当事人另有约定的除外。

依照法律、行政法规的规定，合同应当办理批准等手续的，依照其规定。未办理批准等手续影响合同生效的，不影响合同中履行报批等义务条款以及相关条款的效力。应当办理申请批准等手续的当事人未履行义务的，对方可以请求其承担违反该义务的责任。

依照法律、行政法规的规定，合同的变更、转让、解除等情形应当办理批准等手续的，适用前款规定。

第五百零九条 当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚信原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。

当事人在履行合同过程中，应当避免浪费资源、污染环境和破坏生态。

第五百三十三条 合同成立后，合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于当事人一方明显不公平的，受不利影响的当事人可以与对方重新协商；在合理期限内协商不成的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构变更或者解除合同。

第五百六十三条 有下列情形之一的，当事人可以解除合同：

（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；

（二）在履行期限届满前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；

（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；

（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；

（五）法律规定的其他情形。

以持续履行的债务为内容的不定期合同，当事人可以随时解除合同，但是应当在合理期限之前通知对方。

法院判决

以下为该案在法院审理阶段，判决书中“本院认为”就该问题的论述：

关于本案是否存在情势变更情形的问题

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十六条规定：“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。”是否属于所谓情势变更还是商业风险，需要参照合同约定，并从可预见性、归责性以及产生后果等方面进行分析。

本案中，任某俊主张适用情势变更的主要依据是其在二审期间提交的2012年12月19日贵州省人民政府办公厅印发的《贵州省煤矿企业兼并重组工作方案（试行）》，但是基于该工作方案的内容可以看出，2010年国家即开始启动煤矿企业的兼并重组工作，国务院办公厅、贵州省人民政府也就煤矿企业兼并重组颁发了相关规范性文件。任某俊作为《转让协议》的签约人，在决策购买地质煤矿时应当了解、知晓国家关于煤炭资源整合、煤矿企业兼并重组的相关政策，对于一定规模以下的煤矿可能存在被兼并重组、甚至关闭的商业风险应该是有预期的，不存在客观情况发生了任某俊在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化。同时，根据本案已经查明的事实，地质煤矿采矿权的转让分别在2013年10月16日和2015年1月20日两次通过了贵州省国土资源厅的批准，说明即便基于《贵州省煤矿企业兼并重组工作方案（试行）》的要求，地质煤矿采矿权也是可以转让的，案涉《转让协议》并非不能履行，并不存在继续履行合同对于任维俊明显不公平或者不能实现合同目的的情形。因此，任某俊主张本案符合情势变更的情形并据此请求解除《转让协议》，没有事实和法律依据，本院不予支持。

案件来源

最高人民法院，任某俊、张某采矿权转让合同纠纷二审民事判决书[（2016）最高法民终781号]

延伸阅读

区分商业风险和情势变更，应从可预见性、归责性以及产生后果等方面进行分析。笔者检索到7个有关“情势变更”的案例，供读者参阅。

案例1：最高人民法院审理的大宗集团有限公司、宗某晋与淮北圣火矿业有限公司、淮北圣火房地产开发有限责任公司、涡阳圣火房地产开发有限公司股权转让纠纷[（2015）民二终字第236号]认为，“案涉《股权转让协议》第四条约定，无论与淮北宗圣公司、宿州宗圣公司拥有的三处煤炭资源相关的探矿许可证或采矿许可证是否作废、到期或失效，圣火矿业公司均无条件地履行本协议约定的所有条款；第二条约定，2014年7月31日前，圣火矿业公司向大宗公司支付第一笔股权转让款。圣火矿业公司对此并无异议，且在第一笔转让款期满不能支付的情况下向大宗公司出具了2000万元的违约金欠条并实际履行1000万元，而《指导意见》出台时间是在2014年10月12日，故对该笔股权转让款，一审判决认定不符合情势变更原则，有事实依据。圣火矿业公司以情势变更原则认为不应履行支付第一笔股权转让款的抗辩，本院不予采信。”

案例2：最高人民法院审理的常州新东化工发展有限公司、江苏正通宏泰股份有限公司与常州新东化工发展有限公司、江苏正通宏泰股份有限公司建设工程施工合同纠纷、技术委托开发合同纠纷[（2015）民提字第39号]认为，“本案涉案合同在履行过程中，常州市政府根据省政府《关于进一步加强污染物减排工作的意见》的要求，调整了节能减排的政策，明确要求新东公司自备电厂在2012年6月底前拆除燃煤锅炉，客观情况发生了重大变化，导致新东公司原定的对燃煤锅炉进行脱硫工程改造项目继续进行已经没有意义，无法实现合同目的，该变化是当事人无法预见的，这种合同风险显然也不属于普通的商业风险。虽然合同法及有关司法解释并未明确规定政府政策调整属于情势变更情形，但是如果确实因政府政策的调整，导致不能继续履行合同或者不能实现合同目的，当然属于合同当事人意志之外的客观情况发生重大变化的情形。因此，应该认定本案的情形属于《合同法司法解释（二）》第二十六条规定的情势变更情形。新东公司主张本案的情形属于情势变更，其解除合同不属于违约行为，有充分的事实和法律依据，本院予以支持。”

案例3：最高人民法院审理的华锐风电科技（集团）股份有限公司与肇源新龙顺德风力发电有限公司买卖合同纠纷[（2015）民二终字第88号]认为，“关于焦点一，本院认为，契约严守为合同法的基本原则，只有由于不可归责于合同当事人的原因导致合同缔约时的基础动摇或丧失，强行维持合同原有效力将导致合同当事人之间的利益均衡关系受到破坏，严重违背公平诚信原则时，才能适用情势变更制度。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第二十六条对情势变更定义为“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的”，情势变更的发生是否为当事人不可预见、继续履行合同是否显失公平则为界定本案情形是否适用情势变更制度需要考虑之要件因素。从本案买卖合同缔约情形来看，新龙公司对其以4520元／KW的综合造价购买案涉风力发电机组的意思表示明确，其主张的无法预见是指风力发电机组的价格在合同签订之后大幅下滑，但新龙公司在缔约时对于合同的交易价格是明知的，对其在本次交易中的实际付出有明确的预期，不存在无法预见之情形。新龙公司主张继续履行合同显失公平，但是否显失公平并不能简单以合同签订时的价格与合同履行时的价格进行纵向比较。本案中，新龙公司如继续履行合同不会额外增加其订约时预计付出的履约成本，仅是其在合同签订后可以以更少的交易成本从别处获取合同标的物，但这不是新龙公司可以违约并置正常的交易秩序于不顾之理由，故本案亦不存在显失公平之情形。国家能源局国能新能（2011）285号文件的出台是在2011年8月份，即在本案新龙公司发出解除通知之后，不影响本案的法律适用。风力发电机组作为在市场流通的交易物，其价格出现波动影响当事人的利益，属于市场发挥调节作用的正常现象，新龙公司作为专门从事风力发电的市场主体，对于该价格浮动应当存在一定程度的预见和判断，应当承担相应的商业风险。综合上述情形，本案买卖合同标的物风力发电机组的价格浮动应属正常的商业风险而非情势变更，新龙公司称本案存在情势变更情形的主张不能成立。”

案例4：最高人民法院审理的山西华晋纺织印染有限公司、上海晋航实业投资有限公司与戴某合资、合作开发房地产合同纠纷[（2015）民一终字第72号]认为，“华晋公司主张本案应适用情势变更。本院认为，在双方签订合作协议时，对欲收购的目标公司股权结构应是了解的，其对此陈述为，华晋公司分期缴纳保证金是收购策略，试探是否有第三方介入，以及兆雪公司是否诚意转让其持有的广万公司的股权，由此也可以看出华晋公司对兆雪公司行使优先购买权有充分的预判，因此，本案不存在合同成立后客观情况发生变化的情势变更情形，而应为正常的商业风险。”

案例5：最高人民法院审理的三亚农村商业银行股份有限公司、万宁市农村信用合作联社等与海南中东集团有限公司、钟某强等金融借款合同纠纷[（2016）最高法民终219号]认为，“中东集团主张本案适用情势变更，于法无据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十六条规定，合同成立后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。中东集团提出的房地产市场和地方经济萎缩、国家信贷与货币政策紧收等风险，未超出正常人的合理预见，属于正常商业风险，不适用情势变更原则。”

案例6：最高人民法院审理的江苏威如房地产有限公司与天津宝士力置业发展有限公司、天士力控股集团有限公司股权转让纠纷[（2015）民二终字第231号]认为，“本案中，宝士力公司在签订《股权转让协议》时，对于诉争地块上的建筑物、物资等所有权并非宝士力公司所有以及有权拆迁单位亦非宝士力公司是明知的，对于拆迁进度并非宝士力公司能够控制以及诉争地块能否在约定期限内拆迁完毕具有不确定性的风险应当有所预见，合同成立以后客观情况并未发生当事人在订立合同时无法预见的重大变化，不构成情势变更事由。宝士力公司以此为由主张解除关于拆迁期限的约定，缺乏法律依据，本院不予采纳。”

案例7：武汉市中级人民法院审理的武汉市煤气公司诉重庆检测仪表厂煤气表装配线技术转让合同、煤气表散件购销合同纠纷[《中华人民共和国最高人民法院公报》1996年第2期（总第46期）]认为，“关于煤气表散件供应合同，在合同履行过程中，由于发生了当事人无法预见和防止的情势变更，即生产煤气表散件的主要原材料铝锭的价格，由签订合同时国家定价为每吨4400元至4600元，上调到每吨1.6万元，铝外壳的售价亦相应由每套23.085元上调到41元，如要求仪表厂仍按原合同约定的价格供给煤气表散件，则显失公平。对于双方由此发生的纠纷，应适用情势变更原则公平合理地予以处理。”

【案例君补充】

“民法典在总结司法实践经验的基础上增加规定了情势变更制度。”《民法典》第533条与《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》（现已废止，以下简称《合同法司法解释（二）》）第26条规定主要存在四点不同：一是不再将不可抗力排除在情势变更事由之外；二是将适用情势变更制度的情形由《合同法司法解释（二）》规定的“对于一方当事人明显不公平或不能实现合同目的”，变更为“继续履行合同对于当事人一方明显不公平”；三是增加规定了再交涉义务；四是增加仲裁机构为裁决机构。此外，在文字表述上也与《合同法司法解释（二）》第26条存在不同，将“客观情况”的表述改为“合同的基础条件”。

从情势变更起源和发展历程可以看出，规定情势变更制度的立法目的是在合同订立后因客观情势发生重大变化、导致当事人之间权利义务严重失衡的情形下，意在通过变更或者解除合同以实现公平原则，目的在于消除合同因情势变更所产生的不公平后果，打破合同僵局。

在审判实践中，还需要关注以下几个问题：

第一，注意区分情势变更与商业风险。

商业风险不是一个严格的法律概念，学者们对其定义不一。综合而言，商业风险是指在商业活动过程中，由于不确定因素存在而给交易主体带来的遭受损失的可能性。商业风险与情势变更均为客观情势发生变化，两者在发生原因和表现形式等方面存在相同性或近似性，但两者存在本质不同，主要表现为以下几个方面：

首先，是否具有可预见性不同。在适用情势变更制度的情形，客观情势发生变更不具有可预见性。而商业风险是从事商业活动的固有风险，作为合同基础的客观情况的变化未达到异常的程度，并非当事人不可预见、不能承受。

其次，两者对合同履行的影响程度不同。情势变更是指订立合同时的客观情况发生了重大变化，达到异常的程度，如果继续履行合同，将导致显失公平的后果。商业风险是交易双方应当承担的由于市场变化所带来的合理的、正常的可能损失，作为合同基础的客观情况的变化未达到异常的程度。

最后，两者的法律后果不同。情势变更导致当事人权益失衡，故根据公平原则，法律规定了当事人的再协商义务以及请求变更或者解除合同权利。商业风险是与市场交易行为相伴而生的，作为市场活动主体，应具有相应的风险识别、防控和承受能力，在其基于自主意志从事商品交易活动、享有收益权的同时也应承担相应风险的责任。故发生商业风险后，由当事人承担该风险责任并不会产生不公平的后果。

在司法实务中，关于如何区分商业风险和情势变更，最高人民法院曾在2009年7月发布的《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》进行了阐释。具体说来，需综合考量风险的类型和程度、正常人的合理预期、风险的防范和控制、交易性质以及市场情况等因素，在个案中作出识别。

第二，注意动态把握司法实务中常见的情势变更情形。

情势变更主要表现为自然灾害、政府行为、社会事件等。在司法实务中，主要包括但不限于以下情形：

（一）疫情及其防控措施

2020年，新冠肺炎疫情在世界范围内暴发。我国采取了一系列疫情防控措施，包括停工、停产、交通出行管制等。关于疫情以及相应防控措施的性质，立法机构明确其为不可抗力。最高人民法院发布的《关于依法妥善审理涉新冠肺炎疫情民事案件若干问题的指导意见（一）》（以下简称《意见》）将其作为情势变更事由进行了规定，该《意见》规定：“疫情或者疫情防控措施仅导致合同履行困难的，当事人可以重新协商；能够继续履行的，人民法院应当切实加强调解工作，积极引导当事人继续履行。当事人以合同履行困难为由请求解除合同的，人民法院不予支持。继续履行合同对于当事人一方明显不公平，其请求变更合同履行期限、履行方式、价款数额的，人民法院应当结合案件实际情况决定是否支持。合同依法变更后，当事人仍然主张部分或者全部免除责任的，人民法院不予支持。因疫情或者疫情防控措施导致合同目的不能实现，当事人请求解除合同的，人民法院应予支持。”

（二）价格异常涨落

如果价格异常涨落超出了当事人订立合同时的预见能力，且不属于商业风险，导致了显失公平后果，则其也为情势变更事由。最高人民法院作出的法函﹝1992﹞27号答复所涉案件中涉及价格异常涨落情形。该答复载明：“就本案购销煤气表散件合同而言，即生产煤气表的主要原材料铝锭的价格，由签订合同时国家定价为每吨4400元至4600元，上调到每吨16000元，铝外壳的价格也相应由每套23.085元上调到41元，如要求重庆检测仪表厂仍按原合同约定的价格供给煤气表散件，显失公平。对于双方由此而产生的纠纷，你院可依照《中华人民共和国经济合同法》第二十七条第一款第四项之规定，根据本案实际情况，酌情予以公平合理地解决。”

（三）政策变化或法律规范变化

房屋限购、限贷等政策、法律规范变化是一种情势变更事由。近年来，在审判实践中，因涉限购、限贷等政策变化或法规变化，当事人诉请解除房屋买卖合同等的纠纷并不少见。

（四）政府行为

如因政府规划调整、变化，导致继续履行对一方明显不公平的，该政府行为也为情势变更事由。

第三，不可抗力构成情势变更情形，合同解除的法律适用。

有观点认为，在发生不可抗力情形，既可以适用不可抗力解除合同，也可以适用情势变更制度解除合同，两者存在规范竞合。因此，在司法实务中产生这样的问题：因不可抗力致使不能实现合同目的是“法定解除”，而情势变更则是“裁决解除”，两者如何协调？详言之，不可抗力作为法定解除事由，享有法定解除权的一方当事人依意思通知即可完成合同解除。但如果不可抗力适用情势变更情形，合同并不能因当事人通知而发生解除效力，而须当事人基于再协商义务进行协商，协商不成的，向法院或者仲裁机构提出请求，经裁决确定才能解除，故该解除属于协议解除或者裁决解除。

关于其解决路径，如前所述，不可抗力发生后，由于其对合同履行影响的程度不同，故存在其是构成法定解除还是情势变更这一协议解除或者裁决解除事由问题，这也是不可抗力制度与情势变更制度在合同解除领域法律效力不同之处。合同目的根本不达和合同履行艰难、显失公平并不相同，前者是合同不具有履行的可能性，后者是虽具有可能性，但如若履行，则对合同一方当事人明显不公平。在具体个案中，可以根据当事人的诉求以及不可抗力对合同履行的影响程度，分析判断究竟是适用不可抗力还是情势变更制度的相关规定裁决合同解除相关法律问题，两者并不存在根本冲突。

声明：本文来源《民法典合同编理解与适用》“民商事裁判规则”微信公众号，案例君已作修改，转载请注明出处，在此致谢！

编辑：王崇宇

排版：熊媛媛

审核：刘　畅

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