学术前沿｜张小虎：中国现代化进程中犯罪类型的波动特征及其原因

作者简介

张小虎，中国人民大学刑事法律科学研究中心研究员、犯罪学研究所所长、中国人民大学法学院教授、博士生导师。

文章来源：《广东社会科学》2022年第5期。

摘要：统计数据表明，伴随着持续的社会转型，中国犯罪类型的结构呈现出危害公共安全及妨害社会管理秩序犯罪的比重趋于增强的态势。究其原因，与公职懈怠、制度落空等治理漏洞不无关系。治理漏洞不仅有损于公共利益，而且忽视了相关群众的期待，易于动摇他们的道德信念，甚至会引发某些深感因治理漏洞而致自身利益受损者的强烈不满，从而发生严重的反社会行为。因此引发的犯罪也可谓是一种“涉众失范型犯罪”。制度规范对权力的控制不够严格是治理漏洞产生的一个重要因素，避免治理漏洞须要强健制度规范的机体，“把权力关进制度的笼子里”。

关键词：现代化 社会转型 犯罪类型结构 治理漏洞 涉众失范型犯罪 制度规范

        改革开放以来，中国社会结构正发生着整体性的深刻变革。作为社会极端现象的犯罪，是社会变革的晴雨表；这种社会结构的整体性变革，也易于引起犯罪现象的大幅波动。然而，需要进一步考究的是，在犯罪大幅波动的总体状态下，具体犯罪结构的动态特征是什么？如何从根本上应对这种犯罪态势？统计数据表明，中国目前呈现出危害公共安全及妨害社会管理秩序犯罪的比重趋于增强的态势，这与制度规范不严的治理疏漏密切相关，而要从根本上控制这种类型的犯罪，应当着力“把权力关进制度的笼子里”。

一、强度相对指标下的犯罪总量波动样态

       犯罪率是典型的强度相对指标。统计数据表明，改革开放以来，尤其是目前的社会转型深化期，犯罪率呈现出较为明显的波动态势。

      （一）1988年至1991年犯罪率的大幅上升

       1978年改革开放以后，犯罪率以每年10至12件/10万人的速度持续递增，到1981年达到这一期间的顶峰，犯罪率的数值达89.4件/10万人，已趋近中华人民共和国成立初期1950年的犯罪率峰值93.02件/10万人，并且位居1951年至1981年这一期间犯罪率数值的最高峰。

       1988年进入社会转型的深化期，随之犯罪率波动也愈加明显，至1991年以仰角线型样态向上攀升。1987年的犯罪率为54.12件/10万人，1988年则增至77.41件/10万人，1989年又增至181.49件/10万人，1990年首次突破200件/10万人，达200.90件/10万人，1991年继续攀升至209.71件/10万人。综观其增长的幅度及速度，平均每年增加38.90件/10万人；1991年的犯罪率，是四年之前1987年犯罪率的3.87倍。详见图1。其中，1988年至1989年的年度增长最高，这其中既有各地犯罪率实际增长的因素，也有各级公安机关强化了统计工作、统计数据真实性增强的因素。

图1 犯罪率波动图

     （二）1992年犯罪率数据回落的事实揭示

       从统计数据的表象上来看，1992年的犯罪率呈现出明显的回落。其实，1992年犯罪率的下降并非犯罪率波动样态的真实表现。这是由于1992年公安部门大幅提高了盗窃案的刑事立案标准，而盗窃案通常占公安机关刑事立案总数的69.70％左右。相对而论，杀人、伤害、强奸、抢劫这四类案件的犯罪率未受立案标准调整的影响，而这四类案件对公众安全感的影响权重较大。统计数据表明，与上一年度相比，1992年这四类案件的犯罪率，除强奸案基本持平以外，伤害案、杀人案、抢劫案均有一定的增长。详见表1。可以推知，如果对盗窃案的立案标准不作大幅调整的话，则1992年的犯罪率不会呈现出大幅下降的样态。

      （三）1992年至1997年犯罪率的高位持平

       1992年至1997年这六年犯罪率的走势，总体上保持在一个略有增长的高位平台上。这六年犯罪率的数值依次为138.64、140.41、142.88、143.87、135.15、133.98（件/10万人）。显然，这是一个集中趋势的程度较高而离散趋势的程度较小的数列，这一数列的均值为139.16，这一均值比1992年的犯罪率数值略有增加。而1992年的犯罪率本应与1991年的犯罪率基本持平。从而1991年犯罪率的数值成为1992年至1997年这一期间犯罪率的标志值。同时，在这六年中，伤害、杀人、抢劫、强奸四类暴力性犯罪的犯罪率走势，也与同期各类犯罪总量的犯罪率走势呈现相同的样态，详见表2。

表1 1987—1992年杀人、伤害、强奸、抢劫等暴力犯罪波动态势表

表2 1992—1997年，犯罪率总量与有关暴力犯罪率波动态势表

     （四）1998年至2007年的上升及高位波动

       从1998年起犯罪率又呈现出较大幅度的上升走势，至2001年再次攀上一个高位台阶。这四年犯罪率的数值依次为164.68、184.98、296.73、360.42（件/10万人）。以1997年的犯罪率133.98件/10万人为基数，这四年犯罪率增长了1.69倍；而年均增幅也达56.61件/10万人。其中，2000年的年度增幅达111.75件/10万人。而以往年度间增幅最大的是 1989年，比上年增加104.08件/10万人。

        2001年至2007年的犯罪率，再次保持在一个略有增长的高位平台上。这一期间，犯罪率的最小值为2003年的348.84件/10万人，最大值为2004年的374.03件/10万人，极差为25.19件/10万人，均值为364.97件/10万人。这一均值与2001年犯罪率的数值基本相当，2001年的犯罪率可谓是这一期间犯罪率的标志值。详见图1。

     （五）2008年以来犯罪率的波动趋缓及下降态势

       2008年以来，犯罪率再次呈现一定幅度的上升态势。2009年的犯罪率一跃突破400件/10万人，达至422.08件/10万人；2010年的犯罪率又比上年增长25.74件/10万人；2011年、2012年、2013年、2014年的犯罪率继续保持增长态势；2015年的犯罪率突破500件/10万人，达521.24件/10万人。详见图1。

       纵观前述历次犯罪率的波峰，2015年作为近期的一次犯罪率的波峰，即使不计1992年上浮盗窃案立案标准对其后犯罪率数值的影响，2015年犯罪率（521.24件/10万人）比1950、1954、1961、1981、1991、2001年的犯罪率分别增加了4.60倍、7.01倍、7.14倍、4.83倍、1.49倍、0.45倍，这也意味着如今的犯罪率比改革开放之初1981年的犯罪率波峰增加了近5倍，1991年至2015年社会转型深化期的24年间犯罪率的数值翻了一番多。详见图1。

       法院与检察机关的刑事案件统计数据，也呈现出犯罪率趋于攀高的态势，与上述公安机关的统计数据较为契合。法院一审刑事犯罪收案率，自1987年起稳步递增。由1987年的27.48件/10万人，增至1990年的41.59件/10万人；由1994年的41.55件/10万人，增至1996年的52.25件/10万人；在短暂的三年波动后，又由2000年的45.72件/10万人，增至2008年的59.39件/10万人；2011年突破60件/10万人，达至62.89件/10万人；2012年突破70件/10万人，达至73.40件/10万人；2015年突破80件/10万人，达至81.87件/10万人。1986年至2015年，检察机关刑事犯罪起诉率，也呈现出与法院一审刑事犯罪收案率相应的递增走势。详见表4及表5。

       2016年至2020年这五年公安机关的刑案数据呈下降态势（详见图1），一方面基于新形势下社会结构的调整及反腐倡廉的深入开展，这一期间的犯罪率确有下降；另一方面在一定程度上与2013年最高人民法院、最高人民检察院《关于办理盗窃刑事案件适用法律若干问题的解释》对盗窃案立案标准的大幅提升有关。因为这五年的统计数据，法院一审刑事犯罪的收案率及检察机关犯罪案件的起诉率，未见明显下降的态势，相反却是波动中略有上升。以2015年的数据为基准，法院一审刑事犯罪的收案率，2017年增至93.15件/10万人，2019年仍为91.68件/10万人；检察机关犯罪案件的起诉率，2017年增至87.77件/10万人，2019年又增至90.36件/10万人。详见表4及表5。

二、强度相对指标下的犯罪类型波动样态

        中国当前的社会治安形势不容忽视，不仅表现出犯罪总量趋于攀高的态势，而且反映在犯罪类型的结构上，侵财犯罪以及侵犯公民个人犯罪所占比重逐步缩小，而“危害公共社会秩序罪（案）”所占比重则日渐增强。本文的“危害公共社会秩序罪（案）”，系指中国《刑法》上“危害公共安全罪（案）”及“妨害社会管理秩序罪（案）”的合计。这两类犯罪案件，不仅涉众明显，而且也较为突出地表现出对现行社会秩序的侵害，如果加上对其罪因机制的揭示，则可谓是本文所称的“涉众失范型犯罪”。近年来，随着社会转型的日益深入，这种“涉众失范型犯罪”日益突显。

      （一）侵财犯罪的犯罪率在波动中趋于持平

       法院一审侵财犯罪的收案率与检察机关侵财罪案的起诉率表现为：（1）1987年至1990年间，稳步递增且态势明显。其中，法院收案率由13.63件/10万人，增长至23.45件/10万人；检察机关起诉率由13.59件/10万人，增长至21.55件/10万人。（2）自1991年以后，侵财罪案的收案率及起诉率，呈现小幅波动的态势。不过，其间法院的收案率，总体上保持在1990年的水平，1991年至2020年收案率的均值为22.21件/10万人；检察机关的起诉率，也大致保持在1990年的水准，1991年至2020年起诉率的均值为21.48件/10万人。详见表4及表5。

        侵财犯罪的犯罪率波动中趋于持平，这是我国现代化进程中犯罪类型波动态势的一个独特表现。美国犯罪学家谢利指出：“由暴力犯罪占优势的社会变为以财产犯罪为特征的社会是现代化的标志。”然而，上述统计数据表明，财产犯罪的优势增长地位并未在我国的现代化进程中表现出来，尤其是在1991年以来的近30年间。

     （二）破坏经济秩序罪的犯罪率稳步增长

        法院一审破坏经济秩序罪的收案率与检察机关破坏经济秩序案的起诉率，均呈现递增的态势。以法院收案率为例：1987年至1990年，由0.52件/10万人增至0.82件/10万人；在经历了五年的波动后，1996年增至1.02件/10万人；1999年又增至1.18件/10万人；其后，波动中逐步上升，至2008年达至1.69件/10万人；尤其是近年，增长态势明显，2010年跃升至2.28件/10万人，2012年跃升至4.78件/10万人，2018年又增至5.83件/10万人。详见表4。检察机关的起诉率也呈类似的递增走势。详见表5。

       改革开放，经济领域发生了巨大的变革，这其中不排除会形成一些不协调的经济结构及其运行，经济犯罪也呈现增长的态势。

     （三）侵犯公民权利罪的犯罪率波动中趋于平稳

       法院一审侵犯公民权利罪的收案率与检察机关侵犯公民权利案的起诉率以及公安机关管辖的杀人罪、伤害罪、强奸罪的犯罪率，由递增的走势转为波动中趋于平稳的走势。（1）公安机关管辖的杀人、伤害、强奸的犯罪率合计数：1986年至2002年由6.31件/10万人增至17.12件/10万人；而在2003年至2013年间则基本保持在同一水平波动的态势；2014年以来略显下降。详见表3。（2）法院一审侵犯公民权利罪的收案率：1987年至2001年由8.46件/10万人增至15.65件/10万人；2002年至2012年这一收案率的数值保持在同一水平波动的态势；2013年以来略显下降。详见表4。（3）检察机关侵犯公民权利案的起诉率：1986年至2000年由6.38件/10万人增至11.91件/10万人；2001年以来这一起诉率的数值则基本保持在一个相对平稳的波动态势。详见表5。

        改革开放以来，中国公安机关统计的人身侵害罪以及法院和检察机关统计的侵犯公民权利罪案的犯罪率的波动状况趋于一致，即开始几年较快增长，其后则在波动中呈现逐步平稳的走势，这也不完全符合美国犯罪学家谢利所说的，暴力犯罪的优势地位会随着现代化的进程而逐步减弱。

      （四）危害公共社会秩序罪的犯罪率逐渐大幅递增

       法院一审危害公共社会秩序罪的收案率与检察机关危害公共社会秩序案的起诉率，自1987年以来，均呈现出递增的走势且增幅日益加大。（1）法院的收案率：1987年至1995年，波动中小幅增长，由3.27件/10万人增长至4.44件/10万人。1996年至2003年，波动中明显增长，由6.22件/10万人增长至10.59件/10万人。2004年至2020年，呈现逐年大幅增长的态势，由11.72件/10万人增长至51.46件/10万人（2019年）。总体上，1987年至2019年的33年间，危害公共社会秩序罪的收案率增长了15.74倍，而同期的收案率总量仅增长了3.34倍，可见前者大大超过了后者。详见表4。（2）检察机关的起诉率：呈现出与法院收案率增长的相同态势。1986年至1995年，波动中小幅增长，由3.07件/10万人增长至3.75件/10万人。1996年至2003年，波动中明显增长，由5.27件/10万人增长至10.09件/10万人。2004年至2020年，呈现逐年大幅增长的态势，由11.81件/10万人增长至51.03件/10万人（2019年）。总体上，1986年至2019年的34年间，危害公共社会秩序案的起诉率增长了16.62倍，而同期的起诉率总量仅增长了3.70倍，同样是前者大大超过了后者。详见表5。

        需要特别说明的是，上述法院及检察机关的统计数据所呈现的危害公共社会秩序罪案的犯罪率大幅递增的态势，主要表现在中国1997年《刑法》颁行之后，因而应当说这一递增态势受立法上罪名增加的影响不大。危害公共社会秩序罪案大幅增长，这是中国现代化进程中犯罪现象的一种独特症候。

三、结构与比例相对指标下的犯罪类型波动样态

        犯罪的结构相对指标与比例相对指标的统计数据同样表明，近年来随着社会转型的日益深入，刑事犯罪内部结构呈现出危害公共社会秩序罪案日益突出的态势，也即侵财犯罪以及侵犯公民个人犯罪所占比重逐步缩小，而针对公共安全和社会秩序的犯罪所占比重则日渐增大。

      （一）侵财犯罪的比重近年呈现稳定下降态势

       法院一审刑事收案中侵财犯罪占犯罪总数的比重，呈现短期增长、阶位下降及持续下降的走势。（1）短期增长：由1987年的49.62％增至1990年的56.39％，年均增幅2.26％。（2）阶位下降：1991年比1990年下降了3.35％；其后至1997年，波动中保持在以52.84％为均值的水准上。1998年比1997年又下降了6.14％；其后至2005年，则波动中保持在以43.46％为均值的水准上。（3）持续下降：自2006年起持续明显下降，由2005年的44.48％降至2020年的24.80％，15年几乎下降至原先的一半，且除2016、2018、2020年略有波动外，其余年份均呈下降走势。详见表4。

       检察机关起诉案件中侵财犯罪占犯罪总数的比重，也呈现出与法院一审侵财犯罪占比的相同态势。（1）短期增长：由1986年的55.70％增至1989年的62.42％，年均增幅2.24％。（2）波动下降：1989年至2002年，由62.42％降至48.03％。其间，有些年份比上年略有回升，但幅度不大，从而整体上呈下降走势。（3）持续下降：自2003年起持续明显下降，由2002年的48.03％降至2020年的24.72％。详见表5。

       公安机关统计的盗窃案及抢劫案占全部刑案的比重，也呈现出短期增长及持续稳定下降的态势。（1）短期增长：盗窃案1986年至1989年有过四年的小幅增长，从77.83％增至84.85％；抢劫案1986年至1995年有过十年的增长，从2.21％增至9.73％。（2）持续下降：盗窃案自1990年以来，波动中呈现持续稳定的下降态势，由1989年的84.85％降至2020年的34.69％；抢劫案自1996年以来，则呈现明显的大幅下降态势，由1995年的9.73％降至2020年的0.24％。详见表3。

       侵财犯罪比重稳定下降的态势，与本文在第二部分“强度相对指标下的犯罪类型波动样态”中所述的，“侵财犯罪的犯罪率波动中趋于持平”的统计结论相呼应。这意味着，侵财犯罪不仅在强度相对指标上并无增长态势，而且在比例相对指标上呈现下降态势。

     （二）侵犯公民权利犯罪的比重呈现稳定下降态势

       法院一审侵犯公民权利罪收案数占刑事收案总数的比重，波动中呈现稳定下降的态势。（1）波动持平：1987年至2000年，呈现降、升、降、升的波动样态，而总体上在30％至33％之间徘徊，其间最大值为34.35％，最小值为25.54％，均值为30.48％。（2）持续下降：自2001年起持续明显下降，由2000年的33.43％降至2020年的12.30％，20年几乎下降至原先的1/3，且各年份均呈下降走势。详见表4。

       检察机关起诉案件中侵犯公民权利案占全部案件的比重，也呈现出与法院一审侵犯公民权利罪占比的相同态势。（1）波动下降：1986年至2003年，在降、升、降、升的波动样态中，呈下降走势，由26.17％降至23.66％，其间最大值为26.53％，最小值为21.09％。（2）持续下降：自2004年起持续明显下降，由2003年的23.66％降至2020年的11.98％，17年几乎下降为原先的一半，且各年份均呈下降走势。详见表5。

       公安机关统计的杀人、伤害、强奸三类案件立案数占刑案立案总数的比重，同样呈现平稳下降的走势。（1）大幅下降：1986年至1991年明显大幅下降，由12.61％降至5.54％。其间，1990年及1991年虽略有回升，但与此前的降幅相比，其回升的幅度很小，从而无损于这一期间的大幅下降。（2）持续下降：1992年比1991年增长2.92％，但其后至2020年几乎是逐年稳步下降，由1992年的8.46％降至2020年的2.52％。详见表3。

       侵犯公民权利犯罪的比重呈现稳定下降的态势，这与本文在第二部分“强度相对指标下的犯罪类型波动样态”中所述的“侵犯公民权利罪的犯罪率波动中趋于平稳”的统计结论相呼应。这意味着，侵犯公民权利犯罪不仅本身在强度相对指标上并无增长，而且总体上相对于其他类型的犯罪呈下降态势。

     （三）危害公共社会秩序犯罪的比重呈现稳定增长态势

       法院一审公共社会秩序罪收案数占刑事收案总数的比重，波动中呈现稳定增长的态势。（1）波动持平：1987年至1996年呈现波动持平的样态，总体上在10％至11％之间徘徊，其间最大值为11.91％，最小值为9.99％，均值为10.85％。（2）持续增长：自1996年起持续明显增长，由1995年的10.53％增至2020年的55.63％，25年增长了5.28倍，且除2018及2020年略有波动外其余各年份均呈增长走势。这意味着，法院一审危害公共社会秩序的犯罪在刑事犯罪总数中的占比，已从25年前的只占10％左右，增长至现在的占一半以上。详见表4。

       检察机关起诉案件中危害公共社会秩序案占全部案件的比重，也呈现出与法院一审公共社会秩序罪占比的相同态势。（1）波动持平：1986年至1996年呈现波动持平的样态，总体上在11％至12％之间徘徊，其间最大值为12.97％，最小值为10.60％，均值为11.63％。（2）持续增长：自1996年起持续明显增长，由1995年的11.43％增至2020年的56.19％，25年增长了4.92倍，且除2020年略有波动外其余各年份均呈增长走势。这也表明，检察机关起诉危害公共社会秩序的犯罪在刑事犯罪总数中的占比，已从25前的只占1/10左右，跃升至现在的占有一半以上。详见表5。

       危害公共社会秩序犯罪的比重稳定增长的态势，与本文在第二部分“强度相对指标下的犯罪类型波动样态”中所述的“危害公共社会秩序罪的犯罪率逐渐大幅递增”的统计结论相呼应。这意味着，危害公共社会秩序的犯罪在强度相对指标及比例相对指标上均呈现大幅增长的态势。

    （四）侵财犯罪与侵犯公民权利犯罪的比例基本持平

       法院一审侵财犯罪收案数与侵犯公民权利犯罪收案数的比例，呈现波动中稳定持平的态势。从1987年至2020年这34年间的数据来看，除1989、1990、2020年的数据略微超过2.00以外，其余年份的数据均在1.23至1.91之间。34年间，最大值是2.24，最小值是1.23，均值为1.85。详见表4。

       检察机关起诉案件中侵财罪案与侵犯公民权利罪案的比例，也与法院一审的相应数据呈现出一致性。在1986年至2020年的35年间，最大值为3.08，最小值为1.69，均值是2.02，可见这是一个集中趋势的程度较高的数列。详见表5。

       侵财犯罪与侵犯公民权利犯罪的比例基本持平，说明侵财犯罪与侵犯公民权利犯罪在数量态势上有着基本一致的波动趋势，这也与前文统计中所显示的数据结论相吻合。就强度相对指标而言，本文第二部分“强度相对指标下的犯罪类型波动样态”的统计数据表明，“侵财犯罪的犯罪率在波动中趋于持平”，而“侵犯公民权利罪的犯罪率波动中趋于平稳”；就比例相对指标而言，本文第三部分“结构与比例相对指标下的犯罪类型波动样态”的数据分析也表明，“侵财犯罪的比重近年呈现稳定下降态势”，而“侵犯公民权利犯罪的比重呈现稳定下降态势”。

      公安机关统计的盗窃及诈骗案（财产犯罪）与杀人、伤害及强奸案（暴力性犯罪）的比例，呈现大幅增长的态势。由1986年的6.38增至2020年的29.69。其间，1992年似有一个回落，由1991年的14.67降至8.54。这是由于1992年大幅提高的盗窃案的立案标准，从而盗窃案大幅下降，也就导致了盗窃及诈骗案与杀人、伤害及强奸案之比的大幅下降。详见表3。

       公安机关统计的盗窃及诈骗案与杀人、伤害及强奸案的比例呈现大幅增长的态势，这表明在侵财犯罪中具有代表性的盗窃及诈骗的下降幅度，小于侵犯公民人身犯罪中具有代表性的杀人、伤害及强奸的下降幅度，这与本文第三部分“结构与比例相对指标下的犯罪类型波动样态”中所示的公安机关数据，即盗窃案占全部刑案的比重波动中持续下降以及杀人、伤害、强奸案占全部刑案的比重平稳下降，也是互为吻合的。详见表3。

     （五）侵财犯罪与危害公共社会秩序罪的比例呈现稳定下降态势

       法院一审侵财犯罪收案数与危害公共社会秩序罪收案数的比例，小幅波动后持续下降。（1）波动持平：1987年至1995年在4.17至5.24之间微幅波动徘徊。其间，最大值为5.43，最小值为4.17，均值是4.99。（2）持续下降：自1996年起持续明显下降，由1995年的5.24降至2020年的0.45，25年几乎下降为原来的1/12，且除2018及2020年略有波动外其余各年份均呈下降走势。详见表4。

       检察机关起诉案件中侵财罪案与危害公共社会秩序罪案的比例，也与法院一审的相应数据呈现出一致性。（1）波动持平：1986年至1995年在4.43至5.53之间微幅波动徘徊。其间，最大值为5.79，最小值为4.29，均值是5.20。（2）持续下降：自1996年起持续明显下降，由1995年的5.53降至2020年的0.44，也是25年降为不到原来的1/12，且各年份也均呈下降走势。详见表5。

       侵财犯罪与危害公共社会秩序罪的比例呈现稳定下降的态势，这也与前文统计中所显示的数据结论相吻合。A.本文第二部分“强度相对指标下的犯罪类型波动样态”的数据分析表明，“侵财犯罪的犯罪率在波动中趋于持平”；本文第三部分“结构与比例相对指标下的犯罪类型波动样态”的数据分析也表明，“侵财犯罪的比重近年呈现稳定下降态势”。B.本文第二部分“强度相对指标下的犯罪类型波动样态”的数据分析表明，“危害公共社会秩序罪的犯罪率逐渐大幅递增”；本文第三部分“结构与比例相对指标下的犯罪类型波动样态”的数据分析也表明，“危害公共社会秩序犯罪的比重呈现稳定增长态势”。因此，A者趋于下降，而B者稳定增长，则A/B的数值必然呈现稳定缩小的走势。

表3 公安机关刑事立案波动状况

表4 法院一审刑事犯罪收案波动状况

表5 检察机关起诉案件波动状况

四、中国犯罪类型独特波动的形成机制及对策

        改革开放以来，犯罪率呈现出较大幅度的增长，或许这是各国现代化进程中的一种普遍现象。而危害公共安全及妨害社会管理秩序犯罪的比重不断增大，侵财犯罪的犯罪率则波动中趋于持平，这却是中国现代化进程中犯罪类型波动的较为独特的现象。危害公共安全及妨害社会管理秩序的犯罪反常多发，在犯罪学上可谓一种“涉众失范型犯罪”现象。而这种涉众失范型犯罪又与社会失范状态密切相关。社会失范状态意味着社会的道德准则趋于离散，现有的规范体系缺乏有效的约束力；并且社会失范状态在一定程度上也反映了规范的制度及措施的相对薄弱状况。由此可以说，中国现代化进程中犯罪类型独特波动的这种样态，与公职懈怠、制度落空等治理漏洞有密切关系。这种治理漏洞不仅损害公共利益，而且忽视群众疾苦，极易动摇公众的社会道德信念，引发某些深感因治理漏洞而致自身利益受损者的强烈不满。显然，这种制度落空、治理漏洞、道德离散及不满情绪等系较为典型的涉众失范状态，与这种状态相伴生的是“涉众失范型犯罪”的多发。制度规范对权力的控制不够严格是产生治理漏洞的一个重要因素，而避免治理漏洞的关键在于强健制度规范的机体，“把权力关进制度的笼子里”。

      （一）当代中国社会的制度规范缺陷问题

       制度规范，是以一定社会的政治与经济等状况为背景，通过自觉或者自然的过程而形成的，以要求人们做什么或者禁止人们做什么或者规定人们可以做什么的面目出现的，直接调整人们的各种社会活动的行为规则。社会结构中制度规范对于社会有机体的调节功能，集中地表现为国家公权力行使的合理性及有效性。目前转型期中国的经济体制与政治体制的改革取得了重大的成就，国家权力及各项社会制度的运行日益合理化，当代中国呈现出全面奔向小康、努力迈向社会主义现代化强国的繁荣局面。但不可否认，目前制度规范中也存在着一些不合理或者不够完善的部分，其不仅制约了现代社会的发展，而且严重阻碍了社会结构紧张的化解。（1）某些制度规范本身存在一些不合理的因素：社会治理存在某些制度设置上的不足，这是国家发展中不可避免的现象。无庸讳言，目前中国在收入分配制度、房地产市场机制、教育体制、交通改革方案、医疗改革方案、社会保障体系、食品安全监管机制等方面，仍有一定的不足。例如，资本收益偏高及劳动收益偏低的分配状况，扩大了收入分配的差距；尚存的城乡二元经济结构历史性制度因素，致使城乡经济发展及居民收入失衡；土地产权制度的某些不完善，易于滋生权钱交易；税收制度对个人收入调节的缺陷及不力，既给偷税漏税提供了条件，又未能实现税收调节收入分配差距的功能；对弱势群体的社会保障制度的薄弱，也使得城乡差距及贫富差距未能得到有效的改善。城乡教育资源配置及教育机会供给的不平等倾向，阻碍了替代式的向上社会流动，相对固化了城乡的二元分野；教育资源的总体匮乏及僵硬的教育模式，影响了国民的人文素质及道德情操的提升；教育评价机制中的过度权力成份及急功近利的因素，不仅制约了科学领域的实质性发展，也使学术腐败有了可乘之机。（2）某些制度规范的贯彻实施呈现一定的效率低下状况：制度贯彻实施中的效率缺乏问题，也是社会治理中不可避免的现象。这里的制度效率缺乏，是指由于制度贯彻过程中的一些人为的因素，而使制度的执行效果与其预期的目标出现了偏离的情况。在一定程度上，也可谓是一种由于执行者的人为因素而造成的制度失灵或制度执行不力。这主要表现为制度贯彻中某些官员的下列行为：出于懒政、懈怠等因素而漠视他人疾苦的应为而不为（不作为）；倚仗权势、玩弄权术、以强凌弱的不应为而为（胡作为、乱作为）；业务素质低下、曲解政策制度等的无知而妄为（误作为）。这些制度贯彻偏差的事例，在现实中均有着众多的具体表现。有学者将官员不作为的情形列为“怕、混、庸、吹、侃、装、跑、搅、妒、懒”十种形态，这是分析了不作为的一些动因和表现。有的学者将“乱作为”比作“行政为商”，并对其主要原因作了如是分析，包括“官僚主义作风”、“部门及地方利益驱使”、“地方政府领导或部门领导谋利”。还有记者从矿厂严重安全事故的发生、国家明令淘汰的小铁厂关停受阻等典型事例中，具体揭示了“乱作为”背后的部门利益、地方利益、部门领导及地方领导以权谋私的原因。

      （二）制度规范缺陷对社会结构的不利影响

       制度规范的缺陷，恰似社会有机体的“血脉循环不良”，其是影响社会稳定及促成涉众失范型犯罪的重要因素。社会有机体的血脉不畅，则机体中的各种代谢物无从得以疏散及排泄，机体内的病理性创伤也不能得到治愈的抗体及养分，机体难以获得协调运行所需的能量及生命力。（1）制度规范的缺陷阻断了社会矛盾的化解：社会矛盾是社会结构紧张关系的一种具体表现。就整体而论，社会矛盾具有较为广泛的蕴含。这其中既包括生产力与生产关系、价值观念引领与社会资源配置、不同利益群体等宏观的各个社会组成部分之间的紧张关系，也包括这种宏观的紧张关系折射下的公民个人之间、公民个人与某些社会组织、政府管理部门等之间的利益性紧张关系。化解社会矛盾，既是缓解社会结构的紧张状态，也是合理解决公民的利益冲突，这需要合理有效的制度规范予以疏通及引导。然而，制度规范的缺陷将会影响社会结构的协调。例如，不合理的分配制度致使贫富差距扩大。制度规范的缺陷也会影响公民利益冲突的解决，在一定场合甚至会激化矛盾而引发严重的犯罪。例如，改革开放之初轰动全国的姚锦云无差别杀人案，该案的发生就与姚锦云所在单位的制度规范的缺陷密切相关。该单位的《计奖办法》认可了“事后规定”的适用（制度本身的缺陷）；该单位领导在矛盾冲突的处理中缺乏细致工作并固执己见（制度执行的缺陷）。（2）制度规范的缺陷易于积聚消极负面情绪：消极负面情绪，是社会结构失衡之社会结构紧张的表征。立于制度规范缺陷的视角，消极负面情绪既可能直接针对制度规范的“缺陷”本身，也可能指向由制度规范缺陷而衍生的一些社会矛盾现象。其一，公众对制度规范的质疑，主要表现为对社会分化机制、分配制度、教育制度、养老制度、医改制度等的负面情绪。社会公平感状况包括对政府的满意度，具体涉及分配公平、机会公平、地位公平、教育公平、法律公平等方面，是公众对制度规范满意度的重要指标。2015年的一项调查显示，“公民的社会公平感总体偏低”。其二，公众对不良社会现象的质疑，主要表现为对贫富差距、失业就业、社会保障、社会风气、产品质量、官员腐败、治安状况等的不满。有调查显示，此前城乡居民的生活满意度并不乐观。

      （三）制度规范缺陷对治理漏洞的促成作用

       制度规范某些方面的缺陷又有其促成治理漏洞的作用。治理漏洞呈现为多种形态，包括以权谋私、贪污受贿、徇私舞弊、漠视疾苦、官僚作风、玩忽职守、滥用职权等。可以说，凡是使国家管理制度注入私利成份、背离社会实际或制度贯彻失灵的公职人员的权力行为，均可谓是一种治理漏洞。（1）利用权力将私利注入制度而颁行，这是一种“身披盛装”的治理漏洞。虽然制度的颁行符合法定程序，但是其内容却充斥着权力对私利的占有。这终究是一种本身存在缺陷的制度规范。这种制度规范是以权谋私、漠视疾苦、滥用职权的产物。例如，某些职能管理部门，以行政规范性文件的方式设立各种名义的职业考核门槛，从中收取管理费、手续费、培训费等诸多费用。（2）无视社会实际凭主观而强行制度，这是一种“主观强权”的治理漏洞。此类制度规范的制定与推行充斥着权力部门的主观自我与权力中心的成份，显然这仍然是内容本身存在缺陷的制度规范。这种制度规范是漠视疾苦、官僚作风、玩忽职守的产物。例如，在某些交通管理规范的制定中，不尊重交通技术规律而作规定，虽受社会公众的广泛质疑，但仍然坚持此类规定的效力。（3）故意或过失地违背制度而行使职权，这是一种“渎职妄为”的治理漏洞。制度本身没有问题，但制度的执行者使制度失灵。作为主观原因，这与公职人员或部门以权谋私、滥用职权等有关；而作为客观原因，则与缺乏健全及有效的权力监督与制约机制有关。易言之，这种“渎职妄为”的治理漏洞，又有其权力监督及制约的制度规范不足的原因。现实中存在的贪污受贿、玩忽职守、滥用职权的案件便是典型。综上可见，制度规范缺陷包括制度规范内容本身的漏洞及制度规范贯彻执行的漏洞。

     （四）把权力关进制度的笼子里，完善制度规范

        把权力关进制度的笼子里，是完善制度规范、从根本上遏制治理漏洞、协调社会有机体各个部分的运行、构建和谐社会的关键性措施，进而也是维护社会稳定的利器。这里的“制度的笼子”，是对权力予以监督、限制的一系列制约权力行使的规则及要求。易言之，“制度的笼子”也是一种制度规范，但其是专门对权力予以监督、制约的制度规范。作为权力笼子的制度，应当是合理有效的制度。（1）关住权力的法律制度：这是强调，制度规范是制约和监督权力的强有力武器。权力是迫使被支配者服从的特殊力量。权力须由人驾驭，而“客观观察的永恒结果告诉我们，任何拥有权力的人都会滥用它。”因此，“要防止滥用权力，就必须通过制度建构以权力制约权力”，必须设计一套钢铁般的科学制度，用法律固定化，使每一个行使权力的人都按照同样的制度办事。（2）关住权力的合理制度：这是强调，制约和监督权力的制度，其内容本身应当合理。邓小平同志指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事”。也正因为此，有学者强调，应当“全面推行制度廉洁性评估”。也有学者提出了“制度性腐败”的严重危害，这种腐败会使制度内的监督都变得无效。因此，反腐倡廉，制度建设与创新是关键。（3）关住权力的有效制度：这是强调，制约和监督权力的制度，其应当得到有效的贯彻执行。为此，需要拥有一套强有力的权力运作监督机制。有学者提出了“构筑有效的反腐败制度体系”的设想，包括政务公开制度、改革行政管理体制、严密惩罚机制、合理待遇制度、严格自律制度、责任追究制度。也有学者强调，应当从执行制度、执行原则、执行主体、执行活动、执行条件、执行环境上，强化制度执行力。

       党的十八大以来，“把权力关进制度的笼子里”受到党和国家的高度重视及强调，已经成为我国制度建设及反腐倡廉的一项核心的战略思想及具体措施。2013年1月22日，习近平总书记在中纪委第二次全体会议上指出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里”。这一思想及措施具有如下要点：（1）权力行使制度的合理化（规范的权力）：使拥有权力内容的制度日益完善，将制度建设纳入法治的轨道。党的十八大报告强调，要深入推进行政体制改革，建设廉洁高效的服务型政府，提高政府的公信力和执行力。党的十九大报告指出，要科学配置党政机构权力，“形成科学合理的管理体制”，转变政府职能，创新监督方式。习近平总书记也强调：“人不以规矩则废，党不以规矩则乱”，要“明制度于前，重威刑于后”；要实行决策权、执行权、监督权的分工及协调，保证依法行使职权与履行职责，“不断推进各项治国理政活动的制度化、法律化”；“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。（2）权力制约制度体系的配置（制度的笼子）：构建合理有效的权力制约制度体系，使关住权力的制度笼子疏而不漏。这意味着：“全面加强惩治和预防腐败体系建设”，健全权力运行制约和监督体系；“形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。进而，要把党内监督同国家监督、群众监督、法律监督、民主监督、司法监督等结合起来，形成监督合力。包括，扩大监察范围，整合检纪和监察力量，“形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”；同时，巡视监督起着重要的“利器作用”，其是党内监督的战略性安排，要使巡视工作制度化、规范化。（3）严格权力制约制度的执行（笼子的锁链）：权力制约制度的成效关键在于落实，要着力把住制度笼子的刚性锁扣。这意味着：“提高反腐败法律制度的执行力，让法律制度刚性运行”；增强权力制度及其实施的透明性，“让权力在阳光下运行”；减少体制缺陷及制度漏洞，铲除致使腐败滋生蔓延的土壤；要形成科学的权力结构和运行机制；“要说到做到，有纪必执，有违必查”，避免使制度成为一纸空文；“防止和克服地方和部门保护主义、本位主义”，坚决防止“上有政策、下有对策”及“有令不行、有禁不止”；“反腐倡廉必须常抓不懈，拒腐防变必须警钟长鸣”。（4）违规用权渎职妄为的严惩（出笼的制裁）：对于漠视制度的笼子进而破笼而出的权力滥用者，应予毫不姑息的强力制裁。这意味着：“有权就有责，权责要对等”，问责不能有怜悯之心；要从小事抓起，防微杜渐，“勿以善小而不为，勿以恶小而为之”；要抓住典型严肃追责，既追究主体责任，又查究领导责任；对于顶风违纪行为，任凭其如何伪装，也要将其揭露并处理；对惩治腐败“必须紧抓不放、利剑高悬，坚持无禁区、全覆盖、零容忍”；要坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题；依法惩治腐败，“依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力”。

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编辑：马振华