【基层治理】刘笑言｜党治社会：区域化党建过程中的内卷化倾向研究

党治社会：区域化党建过程中的

内卷化倾向研究

摘  要：党建引领社区治理的区域化“大党建”战略，是符合我国现实发展要求的时代课题，是毛泽东同志“群众路线”思想在新时代背景下的继承和发展。尽管区域化党建在一定程度上对我国城市基层治理突破条块壁垒、理顺党政关系有所贡献，但是，由于其在制度、文化和政策执行过程中内在的结构化困境，使区域化党建过程不可避免地出现了内卷化倾向。这种内卷化倾向主要表现在三个方面：合作机制下的党建工作责任“回流”，党建工作全速发展下的虚假“创新”，以及党建参与主体积极响应下的个体“疏离”。导致内卷化倾向发生的主要原因在于：区域化党建组织架构的“联谊性”导致制度疲软，党建工作运行的行政推动导致执行受阻。区域化党建工作要想克服内卷化困境，亟需做到权力落地，要赋权给基层工作者、社会组织、基层百姓，从而构建社会力量联通政府和百姓的闭合网络，让基层社会各治理主体之间真正形成协同共治的内生动力。

作者简介：刘笑言，华东师范大学政治学系副教授、博士

本文系国家社科基金青年项目“基层党组织的政治生态评估体系与优化策略研究”（项目编号：17CZZ041）的阶段性成果

刊载于《社会科学》2020年第6期

问题的提出

“内卷化”一词最初来源于戈登维泽对一种文化发展模式的描述，即当某种文化发展到最终状态之后，既无法稳定下来，也无法使自己转变到新的发展形态，而是不断地在其内部变得愈发复杂。后来，黄宗智从社会经济学视角，将内卷化概括为一种“没有发展的增长”，内卷化概念开始“有工具性分析价值”。在本文中，笔者将借用内卷化的分析视角指代区域化党建工作在发展到一定阶段后，由于内在或外在的要素导致其无法继续向前发展，取而代之的是其内部关系的不断复杂化，最终导致这一制度逐渐丧失活力的状态。

党建引领社区治理的区域化“大党建”战略是符合现实要求的时代课题，是毛泽东同志“群众路线”思想在新时代背景下的新发展。作为马克思主义政党，基层党建对于中国共产党维护执政地位来说至关重要。一直以来，在不同类型和层级的组织中实现党组织的覆盖，可以保证党对社会各方面的领导。无论是革命时代还是改革开放时期，基层党建不仅仅被作为中国政治制度建设的重要组成部分，也是社会治理体系建设的重要一环。

然而，伴随着市场经济改革的深入推进，传统的经济结构、社会结构和文化结构都随之发生了巨大变化。作为城市化发展的结果，大量新经济组织和新的社会组织陆续涌现。根据中共中央组织部2017年党内统计数据，全国187.7万个非公有制企业已建立党组织，占非公有制企业总数的73.1%；全国30.3万个社会组织已建立党组织，占社会组织总数的61.7%。2018年党内统计数据显示，全国有158.5万家非公有制企业法人单位建立党组织，26.5万个社会组织法人单位建立党组织。

与此相伴生的新社会阶层和流动人口，也常常出现在城市区域中。两新组织中的工作人员通常被称为新社会阶层，他们拥有高学历、高收入，但却游离于政治体系外部。根据中共中央统战部统计数据，截至2017年1月，我国新的社会阶层人士的总体规模约为7200万人，他们通常集中出现在非公部门中。由于在一些非公部门中没有建立党支部，他们中的党员往往成为“口袋党员”，游走在党组织活动之外。与此同时，流动人口群体是另一个不确定因素。为了寻求更好的生活条件，越来越多的人离开自己的家乡，选择在东部发达沿海地区生活下来。截至2017年，这一人口规模已经达到2.5亿人。与之相伴而生的就是流动党员，由于生活的不稳定性，他们无法参与民主生活会和政治学习等党员活动。截至2017年，全国拥有201.1万名流动党员，占全部党员总数的约2.2%。

另一方面，社区的复杂性日益凸显。社区复杂性不仅仅体现在其自身的复杂程度，同时也体现在它与其他两个重要社区组织——物业公司和业主委员会——的胶着关系。居委会、业委会和物业公司之间的矛盾在社区治理中成为长期存在的棘手难题。与此同时，越来越多的流动人口选择在城市社区落脚，这使得社区必须直接面对当地居民、流动人口和外来移民人口杂居的现象。城市化的另一个后果就是城市中心区居民向郊区迁移。而且，“村改居”社区和商品房小区也伴随着城市化进程发展起来。这些新近的居民区中，大多数并没有完整的党支部，也没有党建活动，“分散化”和“碎片化”可谓是对这些社区基本状态的生动描述。

为应对这一挑战，中共作出了许多努力。进入2000年以来，越来越多的基层党组织开始在非公部门和社会组织中建立起来。据报道，“2016年底非公有制企业、社会组织党组织覆盖率分别达到67.9%和58.9%，比2012年提高13.6和23.9个百分点”。但是，事实上，市场化改革最为复杂的后果是多元社会空间的共存，即商品房小区、回迁户小区、流动人口聚居区、商圈和工业园区往往在同一区域中共存。在这种情况下，任何单一的党建模式都无法应对这一复杂局面。因此，要实现党建与社会治理的共同发展，必须调整现有的“单兵作战”模式为“百团大战”模式。

严格意义上讲，区域化党建通常意味着在一个特定区域内，当地党组织领导并整合驻区单位、居民区和辖区范围内的各类型组织，使之形成一个区域共建共治共享同盟。通过这个方式，地方党委将基层党建工作从“纵向管理”转化为“横向协同”，从“条块分割”转化为“条块融合，以块为主”。通过将不同类型的组织资源整合在一起，以实现党的领导对社会各领域的“全覆盖”。其主要目的在于，通过在同一行政区域内、不同类型组织中的党组织之间搭建桥梁，进一步整合该地区范围内不同类型组织的资源，以实现区域内的资源共享，进而形成基层党建、社区治理和基层民主之间“共建”“共享”“共赢”的局面。

不过，我们依然不能忽视的是，尽管区域化党建在一定程度上对我国城市社会治理突破条块壁垒、理顺党政关系有所贡献，但由于其在制度、文化和政策执行过程中存在着内在的结构化难题，使得它不得不面对内卷化的窘境。

喧嚣治理：

区域化党建的内卷化表现

区域化党建需要实现街道社区党建、单位党建、行业党建和各领域党建工作的互联互动，它不仅仅肩负着党的基层组织建设任务，更肩负着城市社会治理的重要使命。经过多年的探索和实践，区域化党建呈现出党的坚强领导与社会活力充分释放的积极态势，因而逐渐发展成为一项全国性的城市基层社会治理战略。然而，基层社会多元共治的目标似乎并不容易达到，在眼前一片热闹嘈杂的党建引领社会治理的“跃进式”发展背后，另一幅区域化党建“无增长式发展”的图景也随之映现。概括来说，区域化党建的内卷化倾向主要体现在合作机制下的党建工作责任“回流”、各地党建全速发展下的虚假“创新”，以及党建参与主体积极响应下的个体“疏离”，等等。

（一）合作机制下的责任“回流”

为了实现党建“纵向到底，横向到边”的“全覆盖”策略，各地基层党组织逐步结合本地环境探索出不同的党建制度模式。从街道到居民区，这些实践工作可以从总体上划分为联席会议制度和大党委制度两种模式。可以说，区域化党建通过党建联席会议制度和大党委制度实现了纵横交错的参与格局。从纵向看，参与单位有区委、街道党工委、居民区党委；从横向看，参与单位也同时包括了地方党委、驻区单位和“两新”组织等。党建横向制度的建立，可以帮助基层社区尽快通过“党”的联结，建立起与区域内各单位的联系，有效消解传统社区治理中“条块分割”的制度盲区，从而在一定程度上克服传统社区治理“管理机构精细化”和“组织功能片面化”的难题。然而，经过近些年的实践证明，这种合作机制下的资源整合，往往伴随着责任“转移”甚至“横向回流”的倾向。这种“横向回流”一方面是指区域化党建过程中的责任“回流”，另一方面也代表区域化党建工作结果的责任“回流”。

1.党建过程中的责任“回流”

作为过程的责任“回流”，不仅体现在基层党组织“吸纳”驻区单位加盟“党建联席会议”的动员能力上，也体现在基层党组织“吸引”驻区单位持续参与区域化党建工作的执行能力上。

首先，由于区域化党建合作单位之间往往是“合作”而非“领导”关系，街道党工委作为“领导者”和“协调者”，实际上并没有直接约束合作单位的权力，但却背负着辖区区域化党建工作绩效考核的责任和压力。基于这种情况，街道党工委对驻区单位参与区域化党建的策略，主要以组织动员和利益诱导为主。例如，街道党工委将给予区域化党建合作单位以政策和资源的便利，奖励那些参与区域化党建工作表现好的驻区单位，给予其“评优创先”或“文明单位”等称号。但是，对于那些对区域化党建工作不予合作的驻区单位，仍然没有有效的动员方式将其纳入党建联席会议之中。作为体制内的单位，党建联席会议成员单位的发展情况，直接影响着街道或者居民委员会的治理绩效。所以，在动员驻区单位加盟区域化党建工作的过程中，需要基层各级党员干部“各显神通”，展示个人魅力，拉关系，找门路，力求与一些有分量的驻区单位建立联系。党建成员单位的数量和分量，成为基层党政干部动员能力和业务能力的体现。这种“人情式”的“联谊关系”不是制度化的安排，具有较大的不稳定性，往往由于相关干部工作变动，从而失去这种联系的中介，进而有可能导致关系的瓦解。

其次，区域化党建成员单位在党建具体工作中推诿扯皮，党建工作责任往往被“回流”到街道党工委。通常来说，在一个辖区内，如果有若干比街道办公室层级更高的行政部门，其在区域化党建过程中对“党建联席会议制度”的应用更为普遍。在党建联席会议的平台上，作为辖区党建工作的“领导者”，街道党工委拥有一个合法的身份，去动员这些“老大哥们”分享他们的资源，并且加入到区域化党建工作中来。然而，这只是面上的表现，在实际的区域化党建过程中，党建工作的实际效果却并不尽如人意。一方面，街道党工委在这些行政层级远高于自身的成员单位面前本就“底气不足”；另一方面，它也拿不出足够有诱惑力的“奖励条件”，吸引成员单位参与区域化党建活动。所以，即便联席会议成员名单上“榜上有名”，面对上级“老大哥”的不合作，街道党工委也是无可奈何。

2.党建结果的责任“回流”

作为结果的责任“回流”，主要是指区域化党建工作存在固化行政区域的资源分配格局，增强党建主体的地方主义倾向，形成区域之间新的壁垒。作为区域化党建的重要组成部分，“组织共建”常常出现在若干驻区单位的合作中，它使得隶属于不同领域的驻区单位可以通过“结对共建”的方式，扩大并深化彼此的合作。据笔者搜集的各种资料，区域化党建工作中出现了多重类型的“结对共建”形式，如“区校共建”、“校企共建”、“政企共建”和“区企校共建”等。应当说，这些不同形式的“结对共建”，只是把同一区域内的不同成员单位联结在一起，但却极少见到跨区域（如跨省、跨市、跨区，甚至是跨街道）的“结对共建”活动。当前的区域化党建工作主要以街道社区为中心，力图打破辖区内各单位的条块壁垒，构筑全方位、立体化的社区共建共治共享格局，这也同时意味着区域化党建形成了以“区域”为单位的新“壁垒”。以区域为单位的竞争格局，虽然在一定程度上有利于党建引领的社会治理工作向纵深发展，但也容易强化党建参与主体的属地认同，激发地方主义倾向，而这与区域化党建对社会进行再组织化的发展目标是背道而驰的。

（二）全速发展下的虚假“创新”

区域化党建引领基层社会治理已经成为覆盖全国的党建策略，全国各地也涌现出各式各样的党建引领社会治理的创新案例。然而，在这些党建创新的背后，却是更多的经不住推敲的内卷化窘境。区域化党建创新工作表面上看似热热闹闹，实际上创新却寥寥无几，或拾人牙慧，或故弄玄虚，很多属于复制抄袭的“伪创新”。在全国各地基层党建网站或者自媒体平台中，所谓的“创新”案例不胜枚举，而且有不少基层党组织给自己的党建工作取了“语不惊人死不休”的名字，但细细品来，却是乏善可陈。具体来说，各地区域化党建工作的“创新”主要体现在“文字游戏”和“数字谜语”两个方面。

1.“烧脑”的文字游戏

鼓励各地基层党组织运用互联网资源，与时俱进地进行党建工作的创新，这个初衷本身是好的。但是，伴随着自媒体时代的来临，全国各地的基层党组织都尝试包装并借助网络来宣传自身的工作业绩。这样的创新，其目的不是发展，而是成为“创新”本身。这个风头已呈愈演愈烈之势，成为党建工作的一大“景观”。

仅在近几年被评选为优秀的区域化党建案例中，就不乏标题党的存在。有让人乍看起来不知所云的“小个专”党建、“红细胞”工程、“党员‘塑形工程’”和“民心党建+信合+”模式；有对毛主席“支部建在连上”思想的继承和再创造，强调“支部建在网上，党员连在线上”，也有对习主席“最后一公里”重要指示精神的再创造，强调打通“最后500米”，等等。如果这些案例在我们详细阅读其具体的文本材料之后，还可以发现它们之间在内容上存在细微差别的话，那么，另外一些案例则存在着更为明显的重复“创新”，如“党员活动日”活动、“统一活动日”活动、主题党日活动以及党员“真·实”活动；再比如出镜率颇高的“智慧党建”、“云党建”，主要描述运用互联网技术开展党建工作，甚至有的基层党组织在此基础上再“创新”，称为“党建云”，甚至“党建红云”。更为离谱的是在党建创新案例中，还存在一些常识性的错误，如直接脱胎于“小微企业”而来的“小微权力”。姑且不论“权力”作为一个严肃的学术概念是无法谈及其“大”或“小”的，但就其用来形容“村级政权”的说法，就是不合时宜且违背常识的误用。细究起来，其无非就是想形容作为村一级组织所拥有权力的有限性，但即便不用“小微”来形容，大家也是知道的，在各个层级上对权力进行监督本是党建工作的应有之意，又有何“创新”可言？

2.“抽象”的数字谜语

如果说文字游戏还是可以通过猜字解意的方式而勉强理解，那么，区域化党建工作中最普遍也最“可怕”的“创新”，则是极为“抽象”的数字谜语。在党建创新案例中，数字是随处可见的。有针对于党建机制“创新”的，如“三大平台”、“三位一体”、“四级网络”、“四位一体”、“五级网络”、“五位一体”等；有“党建+”模式“创新”的，如“1+2+3”模式、“1+2+3+4”模式、“1+2+N”模式、“1+10+N”模式、“1+1+X”模式、“1+2+3+X+N”模式、“1+4”智慧党建模式、“12345+N”党建模式，等等。这种将阿拉伯数字和“+”组合在一起的做法，可以产生无数种组合方式，与之相对应的“党建创新”也就有无数种可能性，在此不再一一列举。这些数字与符号相结合的“抽象”创新，无非是在强调区域化党建过程中基层党组织如何与社会各级各类组织保持联系，如何进行协同共治。另一方面，也有在数字加法模式基础之上衍生出来的党建工作方法“创新”，如来自河北的“四责一体”、来自河南的“四个三”党建工作法、来自江苏的“四有”民情服务处理机制、来自山东的“4224”区域化党建工作体系、来自黑龙江的“五大平台”、来自陕西的“五步三公开”、来自辽宁的“123456”工作法和来自上海的“立足‘四个新型’、发挥‘三大作用’”的党建治理方式。单是“1+2+3”模式下的党建新方法，就涵盖了来自内蒙古的“一领双创三融合”、来自山东的“一定两议三监督”和来自河南的“一定两评三补”等多地区域化党建举措。这些也不过是在强调基层党组织如何在具体方法上保证党建与社会治理的同步发展。

总之，无论是文字游戏还是数字谜语，都是在尝试解释一个最根本的问题，即区域化党建克服组织体系内部的条块矛盾，试图将一个区域内的资源协调为一个整体。本来可以通过平实简单的语言来说明“创新”，但一些基层党组织却“顽强”地在“创新”文字游戏和数字谜语这条路上越走越远。这里的问题也恰恰在于，明明可以言简意赅用文字表达的事，为什么非要用文字、字母、数字和符号多项排列组合的方式，把它说得复杂和玄而又玄？对于这一问题，答案似乎只有一个：因为真相无趣，所以故弄玄虚。同样，所谓的“创新”究竟是党建工作的真正发展，还是只是对基层工作者文学素养和逻辑思维的检测？答案恐怕是后者。那些获得肯定的区域化党建“创新”案例，或许并不是因为他们真的做了哪些创新，而是对他们文字功夫和逻辑能力的肯定。这些看似热热闹闹的“创新”和“发展”背后，恰恰正是基层党组织在党建工作中“不作为”或者“乱作为”的表现，正因为如此，区域化党建工作只能通过不断地自我重复、虚假增值和制造“噱头”等方式，掩盖其自身正逐渐走向内卷化的真实状态。

（三）积极响应中的主体“疏离”

“党政社群”多元主体参与社会共治是区域化党建的重要特征，但在实际工作中，却出现了参与主体在工作过程中存在不同程度的“疏离”现象。通常相对于社会力量来说，党政单位对区域化党建工作表现出更大的积极性；在党政单位内部，“上级领导”则要比“一般干部”表现出更大的积极性。这种参与主体对基层党建工作的“冷热不均”现象，要求我们不仅要注意到社会力量在区域化党建工作中的“消极”态度，也不能忽视基层党组织内部在对待区域化党建工作上的“假积极”态度。总体而言，社会力量在党建工作中的“被动参与，主动疏离”和基层干部“假积极，真疏离”这两种主体行为模式，二者相互呼应，构造了一幅“群策群力”共同参与“治理”的“热闹”景象。

1.“被动参与，主动疏离”

这主要体现在部分驻区单位和“两新”组织的总体态度上。其中，“两新”组织对区域化党建的“冷漠”和“疏离”表现得更为明显。在区域化党建联建共建的具体工作中，由于部分“两新”组织被纳入“党建联席会议”成员单位或者作为联建共建的合作单位，因此，哪怕是为了完成企业开展“社会服务”的“硬性指标”，也要硬着头皮拉上单位内的部分党员，“凑个数”、“打个样”地参与到社区治理工作中。一旦单位外部的“参与”压力降低，“两新”组织成员通常选择对区域化党建相关活动予以“主动疏离”。由于党建工作与这些单位的日常工作内容联系并不紧密，直接导致了这部分参与主体的参与意愿不强，即便参与，也是出于某种外在压力而不得不“被动”参与。

2017年底，笔者对上海市M区的驻区单位和居民区居民开展了一项关于区域化党建的社会调查。我们以M区区域化党建工作的典型成果——“社区邻里服务中心”活动知晓和参与度为基本指标，对全区抽取的1949个样本进行比较分析后发现，只有不到一半（约42%）的受访人表示，曾经参与过邻里中心的相关活动。我们同时重点提取了502名“两新”组织成员样本，发现仅有约28.5%的成员表示曾经参加过邻里中心的活动，低于全区平均参与水平近13个百分点。另外，有69%的“两新”组织受访人表示，自己没有参加过邻里中心活动，甚至有超过3%的受访人完全没有听说过邻里中心及其相关的任何活动。“党建服务中心”活动的参与，与邻里中心的情况基本相似。当然，造成这种现象的原因不仅仅是社会力量的“主动疏离”，也与基层干部工作中“假积极”地“原地踏步”有着直接的关系。

2.“假积极，真疏离”

这一现象具体体现在基层党组织和居委会等区域化党建核心成员的日常工作中。最近，《南风窗》刊发的一篇关于新冠肺炎疫情期间武汉一些基层工作者帮扶流浪人员的报道，就非常形象地反映了一些基层工作者对待基层社会治理的态度，“每天早上八九点有固定的人员（指基层工作者）会来给他们（指流浪人员）量体温、发口罩。但他们说，这批人只是做做样子，来了就给最近的人量体温，旁边的人就拍照。泡面也只给一桶，给的时候又拍照，‘表明做了工作，剩下的人就不管了’”。对于基层工作者存在的“假积极”现象，在实际工作中并不鲜见。所谓“积极响应”，是给“上级”“做样子”的，而“主体‘疏离’”则是包括群众在内的基层自治主体的真实写照。上级领导对基层单位要求的“工作留痕”，在形式主义盛行的政治文化下被演变为“作秀留痕”。基层工作者不仅要做好自己千头万绪的本职工作，还要懂得“包装”，善于“作秀”，以示对上负责。既然“上级领导”有要求，那么“基层干部”就要把区域化党建工作做得风生水起，热热闹闹。“表面风光，内心彷徨；容颜未老，心已沧桑”，这正是基层党建工作者的真实写照。

这种“真疏离”状态，尽管它看似自相矛盾，但却真实地存在于很多基层干部的工作理念中。基层党政单位对区域化党建工作的“高度热情”，其背后真正起作用的因素是区域化党建作为基层单位和干部绩效考核的重要指标。这样，他们的“积极响应”实质是对权力的崇拜，而非对区域化党建工作的热情。在“积极响应”的背后，是那个随时可以决定其仕途前景的政治权力。权力崇拜的后果，恰恰是在无形中将自身从区域化党建的真正目的中“剥离”出去，最终造成区域化党建工作的虚假繁荣局面，并将参与党建工作的每一个主体都牢牢地裹挟进形式主义的泥潭之中。

权力悬浮：

区域化党建的内卷化成因

权力通常意味着人与人之间的影响力。这种影响力在区域化党建的具体工作中，则可以体现在制度设计和政策执行两个方面。在区域化党建的制度建设层面，组织架构的“联谊性”导致党建联席会议制度疲软，权力的横向流动频频“触礁”；工作运行中的“行政推动”，导致权力在下行过程中遭遇回流，执行受阻并催生形式主义。这些共同导致了区域化党建工作的各级主体常常处于权力虚置的尴尬境地。

（一）组织架构的“联谊性”导致制度疲软

区域化党建的目标在于实现党组织对社会的“全覆盖”，并通过党建“搭桥”，调动社会各方力量参与，实现社会多元主体之间的协同共治。在一些地方的区域化党建过程中，之所以会出现表面“热热闹闹”、实际“静悄悄”的内卷化现象，一个客观事实就是区域化党建不仅仅要依靠上传下达的党政科层体系建立“全覆盖”的组织网络，还要依靠这些组织网络引领全社会的多元共治。所以，在机构设置上，区域化党建面临着纵向的组织建设“不力”和横向的制度建设“疲软”的双重压力，而后者是导致区域化党建内卷化的直接原因。

1.制度的约束力不足

党建联席会议制度是区域化党建工作的主要制度平台，联席会议成员单位之间是“联谊性”的合作伙伴关系，这也在无形中给予了这些伙伴关系成员对部分党建工作说“不”的权力。以上海市M区为例，自2009年开始，M区根据上海市委构建区域化党建的“区-街-居”三级网络平台的总体要求，开展以区为单位的区域化党建工作。其中，在区级层面，有53个成员单位设立“党建联席会议制度”。这些成员单位包括行政部门、企业、非营利性组织、研究机构、工业园区和“两新”组织等。在街道层面，除了区域化党建联席会议制度外，还有社区代表会议和社区委员会制度，以及村居共治联席会议制度等。党建联席会议的组织架构包括1个区级总会、6个专门委员会和14个街镇分会。它通过科层化的行政体制纵轴，辐射了区-街-居三级平台的横向社会力量。然而，由于联席会议成员单位之间的伙伴关系并不具有制度稳定性，从而导致联席会议制度无法脱离纵向的行政科层架构并独立地发挥其约束力。

作为区域化党建工作的引领者，街道党工委通常在基层党建和社会治理中扮演着更为关键性的角色，街道层面的党建联席会议制度也是相对而言更为活跃的制度架构，通常被作为区级联席会议和社区党委的桥梁和纽带。为激发基层部门的工作能动性，盘活基层各项资源加盟到区域化党建工作中，全国各地纷纷对街道赋权增能。以上海市为例。中共上海市委和市政府在2014年联合发布《关于进一步创新社会治理和强化基层社会建设的意见》，正式向街道党工委赋权，并且确立了街道党工委在区域化党建中的领导地位。《意见》规定，取消街道招商引资职能及相应考核指标和奖励，以强化其党建和社区公共服务职能。这样，街道在基层党建工作中的重要作用在制度上有了保障。但是，对于区域化党建工作来说，这还远远不够。虽然上海市赋予街道党工委对区职能部门派出机构负责人的人事考核权和对区职能部门派出机构负责人的征得同意权，但由于街道党工委的行政级别限制，它在真正行使“否定性权力”的时候，则是需要非常慎重的。街道党工委书记不但需要考虑体制内的人情世故，也不愿意轻易为日后可能的合作制造障碍。所以，在基层党建和社会治理中，街道这一层级“小马拉大车”的局面具有制度结构上的必然性，导致“党建联建、资源共享只能在有限的范围内实现”。

2.制度的弹性不足

党建服务中心和党建服务站是区域化党建工作的重要平台，但在党建引领社会治理的工作中，它们并没有发挥其应有的适应性，党建联建共建成员单位对二者的认同度并不高。“社区党建服务中心”是区域化党建工作中用来协调社区党委、综合党委以及街道党工委的一个枢纽型平台。党建服务中心作为实体的党建机构，直接隶属于社区党建办公室，主要负责统筹辖区内的党建事务，开展党建活动，组织党员学习、教育和培训等。作为区域内党建工作的枢纽站，资源共享是党建服务中心的主要工作。但由于其对辖区内党建联席会议成员单位的影响力并不高，只能通过将任务向下摊派的方式完成党建工作的信息采集业务。“上面千条线，下面一根针”，党建服务中心虽然在强化党建工作中发挥了重要作用，但也在事实上成为了另一条“线”。在对上海市J社区的调查中，社区每年除对其他既有的上级部门汇报工作项目之外，还需要向党建服务中心上报“上海基层党建平台”、“支部活动记录本”、“区域化党建工作台账”等11项党建工作项目，党建工作与社区其他日常工作成为并行的“条线”任务。同时，在一部分居民区、商圈和工业园区等区域，也陆续建立了社区党建服务站。通过提供活动场地和日常服务的方式，党建服务站在居民区和商圈等区域迅速建立起来。但是，据笔者在上海市的调查发现，少有党员群众自发走进党建服务站，更多地是街居基层党组织通过组织联谊活动的方式，邀请普通党员群众参与。可以看出，党建服务站在如何吸引公众参与的同时，提升公众对党建工作的认可度，这一方面仍有待进一步探索。

（二）工作运行的行政推动导致执行受阻

制度的“疲软”只能依靠执行的“强力”。尽管区域化党建在一定程度上实现了基层治理的横向联通，但不可否认的是，其在运行过程中主要依赖行政推动，因而具有一种强烈的行政命令色彩。与传统的单位党建不同，区域化党建工作的执行无法单纯依赖于行政科层制的力量层层下拨，相反，它的运行逻辑需要依赖于区域内各驻区单位内部党组织之间的横向合作，而它的抓手则在于“区-街-居”三级纵向的行政管理体制。这也就不可避免地使得区域化党建工作具有了“与生俱来”的行政命令特征。这种新型的形式主义，看似执行有力，但往往遭遇下级单位的“温柔杀”。这主要表现在党建项目制下，联建共建单位之间的利益“共谋”和下级党组织的“服从”意识。

区域化党建工作的主要目的是让同一区域内不同性质和类型的组织机构共同参与到社会治理中。但是，现实却并不能如愿。一方面，在区域化党建工作的资源供给方面，大部分驻区单位或“两新”组织都是基层社会的独立个体，无论是街道还是社区，都无法为他们提供排他性的资源，所以，为持续地吸引驻区单位和“两新”组织加盟区域化党建工作，地方党政机关需要探索一套新的咨询和服务方法，以动员更多的驻区单位加盟基层社会的党建网络，而项目制是目前应用范围最广的区域化党建激励措施。

项目制作为我国“社会治理体制机制运行中的一个极为独特的现象”，其核心意义在于党政机关可以运用经济激励的方式，调动基层各级单位和其他潜在参与者的积极性。它将资本与权力运用到社会领域，形成了更为强大的行政推动力。自然，项目制也存在一定的负面影响，而且这种负面影响已经在社会治理领域逐步凸显。但是，在没有更为有效的破除条块壁垒、实现不同领域单位之间合作的制度机制的情况下，区域化党建工作仍然会把项目制作为主要的执行机制。当然，作为项目制的必然结果，全国各地基层党组织也陆续掀起了“争优创先”、“树典型”、“创品牌”等“政治锦标赛”。上文已有对此现象的说明，此处不再赘述。

对于基层党组织及其工作人员来说，长期以来的科层化管理机制的运行，已经培养了他们对上级部门布置工作的“服从”意识。尽管他们作为区域化党建工作的一线人员，更容易发现问题，也更容易提出一些切实可行的改进建议，但是，在权责失衡的工作背景下，大多数基层工作人员都习惯于选择沉默。在社会上流行这样一个比喻：把“给上级领导提意见”比作“迎风吐口水”，而且还容易被“反溅一脸”。在这种情况下，提意见就是不明智的。较为“聪明”的办法就是积极参与到区域化党建的“锦标赛”之中，与联建共建单位一起“积极”地配合上级部门演好每一场“戏”。值得注意的是，在以行政发包为主力推动的党建项目制工作中，在“区-街-居”三级管理平台下辖的基层党组织、基层政府部门和驻区单位等党建参与主体之间，已经形成了一个微妙的“分利集团”，通过彼此间的政治默契分割项目所带来的资源和便利。对于基层党组织来说，“分利行为是在‘压力型’政治体制下产生的目标替代”。对于上级领导部门来说，以行政命令来推动政策执行，通常是最快捷有效的工作方法，可以用最简单的办法获得较为“实惠的”政治业绩。“一刀切”搞党建，“一窝蜂”下基层，党建沦为一部分“政客”谋取职业晋升的工具。这是更为深层次的形式主义，也正是黄宗智所指出的“手段容易成为自身的终极目标”，毕竟从理论上来说，项目制所“依赖的激励机制是地方政府以及投标人的牟利积极性”。

当然，为尽可能地规避项目制可能带来的单纯利益导向，使项目更接地气，国内很多城市的街道党工委或者社区党委都会采用“清单管理”的方式，作为项目申报的依据。例如，上海市M区在每年的共建项目申报之前，区域党建联席会议办公室都会下发“两表”——《区域党建成员单位需求意向表》和《区域党建共建项目申报表》。在此基础上，形成全区的需求清单和资源清单。然后，结合资源清单和需求清单的基本情况，分别在区级和街镇分会设立共建项目（并有项目清单）。这就是区域化党建的“三张清单”。仅2017年，M区整合570家驻区单位的资源，共形成了以“创全”、“美丽家园”、“美丽乡村”建设为主题的1100多个共建项目。

虽然“清单管理”在一定程度上避免了区域化党建参与单位单纯为了牟取利益而产生的“共谋”行为，但在科层化体制内部，行政命令催生出的形式主义始终是基层党建和社会治理工作的顽疾。而且，由于区域化党建工作的运行目前尚没有办法脱离纵向的科层制体系，其动员社会各界广泛参与社会治理，依然需要政党组织网络的强力支撑。所以，清除科层制的既有“顽疾”，就成为党建引领社会多元共治得以真正落实的条件之一。

权力落地：

区域化党建内卷化的破解

区域化党建是中国共产党群众路线的新发展，也是党建引领社会治理的新尝试。区域化党建工作的开展，对于化解传统社会治理“条块壁垒”等内卷化困境作出了一定贡献，与此同时，由于权力悬浮等原因，区域化党建工作又构筑了新的壁垒，出现了新的内卷化现象。要克服这种内卷化困境，区域化党建工作亟需做到权力落地，这就要对基层进行充分赋权。所谓“赋权”，是个体或组织对其事务发挥控制力和影响力的一种机制。对基层赋权，简单地说，就是解决好权力从哪里来、到哪里去的问题。坚持区域化党建工作的群众路线方针，让权力真正落地，具体体现在给予基层工作者“不听话”的权力、给予基层百姓“批评”的权利，以及给予社会组织“参与”的权利等三个方面。通过区域化党建的工作契机，构建起社会力量联通政府和百姓的闭合网络，让基层社会各治理主体之间真正形成协同共治的内生动力。

（一）赋权基层政府

党建的重心在基层，难点和矛盾点也在基层，而关于基层的情况，一线的基层工作者最有发言权。如果“长期有话难说，有怨无声，势必导致基层治理隐患重重，小事都有可能引发大事”。因此，要给予基层工作者结合工作实际、灵活变通工作模式和工作方法的权力，而不能要求基层工作者仅仅依靠“上传下达”，完成上级领导布置的工作。基层不唯上，必须要让命令主义在基层没有市场。毛泽东同志曾经在《论联合政府》中强调，“在一切工作中，命令主义是错误的，因为它超过群众的觉悟程度，违反了群众的自愿原则，害了急性病。我们的同志不要以为自己了解了的东西，广大群众也和自己一样都了解了。群众是否已经了解并且是否愿意行动起来，要到群众中去考察才会知道。如果我们这样做，就可以避免命令主义”。这在科层化的行政体系中实行起来似乎有一定的困难，但区域化党建制度的“联谊性”和“非强制性”，却给予了基层工作者打破命令主义束缚的适宜空间。

面对区域化党建主体之间的合作关系，如果要求基层政府在纵向的科层体系中完成指标任务的同时，又要在横向的合作体系中思考治理创新，这几乎是不具有现实可行性的。在以街道为中心开展的区域化党建工作中，进一步降低街道对上的行政工作任务，落实街道的社会服务职能，让街道真正走进群众，接受群众监督，才能有效保证区域化党建的顺利开展。在“条块结合，以块为主”的治理逻辑下，区域化党建主体之间将面临更多的需求和供给等利益碰撞，而具体的情况只有让基层政府摆脱自上而下的绩效标准，实现权与责的匹配，才能真正激发基层治理的创新活力。

所以，在区域化党建引领社会多元共治的过程中，不妨从赋予基层工作者“不听话”的权力做起，不盲从上级领导的不切实际的行政指令，给予基层工作者因地制宜、灵活变通的机动权力。或许，这是激发党的自身活力的一种有效方式。

（二）赋权社会组织

权力落地要求区域化党建工作重新思考社会组织的角色，适当放权社会，让社会力量主动参与到区域化党建和社会治理的具体工作之中。因为“不管人们喜欢与否，如果不能把社会力量纳入社会治理的大系统，任何社会治理都会出现缺口”。这就要求政府充分重视社会组织在基层社会治理中所扮演的“协同者”角色，并将其作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，纳入到规范化的制度框架之中。

在中国当前的政治生态中，社会组织对政府的高度依赖严重制约了其在基层治理中有效性的发挥。这一问题在区域化党建工作中更加凸显。作为党建引领社会治理的重要举措，社会力量能否积极参与是区域化党建能否取得成功的关键。这意味着党政社之间的合作方式需要在区域化党建的过程中得到实质性的转变。当前，项目制是基层党组织与区域内社会组织进行合作的主要渠道，也几乎是唯一渠道。相对于将社会组织纳入社会治理的制度化网络，项目制只是极具工具主义色彩的阶段性举措，不具有长期的制度稳定性。同时，社会组织与基层官员在项目制角逐中的“利益共谋”，暴露出这种“一事一议”的短期激励模式不利于社会秩序的良性运行，也不利于区域协同共治的长期稳定发展。

同时，二者在制度之外的利益同盟关系，导致众多“合法的”社会组织往往无法有效发挥其服务、组织和动员群众等方面的功能，而“非法的”社会组织因为无法获得正当的治理身份，进而丧失了参与协同治理的机会。曾经在区域化党建工作中取得骄人业绩的武汉，却在抗击新冠疫情的实践中暴露出基层治理的不少问题。究其原因，它不仅与武汉各级基层党组织统筹协调资源的能力没有及时发挥出来有关，更与社会组织无法及时有效地发挥服务、组织和动员功能有关。当然，这些问题不是武汉一地所独有，是全国的共性问题。在盘活社会资源、激发社会力量参与多元共治方面，党建引领社区治理还存在很大的上升空间。

无数的实践已经表明，“人类社会的治理发展历史就是一部治理者群体不断扩大的历史”。只有让社会力量以一种更积极的姿态加入到社会治理之中，使其成为“与政府治理相辅相成的结构性力量”，党建引领社会多元共治的愿景才能真正落地。

（三）赋权基层百姓

权力落地最直接的体现是赋权人民，给予基层百姓“批评”的权利。在区域化党建工作中，百姓的“批评”权利不仅仅体现在对党建引领社区治理效果的评判方面，也体现在对区域化党建全过程的监督方面。

区域化党建的实质是实现社会共治，提供更多更好的公共服务，从而真正体现为人民服务的根本宗旨。实现社会共治、提供公共服务要达到最佳的效果，有一个基本的前提，那就是要符合群众的真实需求。也就是说，社会治理和公共服务必须倾听群众的声音，只有坚持“从群众中来”，才能真正“到群众中去”。或者说，权力真正的“落地”就是回到人民群众中间，和人民群众结合在一起。毛泽东同志早在1945年就曾这样指出，“我们共产党人好比种子，人民好比土地。我们到了一个地方，就要同那里的人民结合起来，在人民中间生根、开花”。因此，既然区域化党建是为了全社会的“共治共享共赢”，那么，“治”的好不好，“百姓”说了算。建立区域化党建工作的反馈机制，让辖区内百姓真正参与到对党建引领社会治理工作绩效的考核与评估中，这是避免形式主义的有效路径之一。

另外，基层群众之所以对参与区域化党建活动不那么积极，在很大程度上缘于他们对基层政府和高度依赖政府的社会组织的不信任。信任文化可以通过显著降低交易成本的方式极大提升合作的机会。在这种情况下，将区域化党建工作的全过程完整呈现在基层百姓面前，接受百姓监督，无疑将有助于增强基层百姓的融入感，进而促进百姓对区域化党建“共建共治共享”理念的信任。同时，对于处于“公共信任危机”漩涡之中的社会组织，也需要通过制度化的渠道建立面向社会公众的监督机制，这也是社会组织重获基层百姓信任的唯一途径。

与此同时，互联网时代的来临，进一步保证了百姓评判和监督权利得以可能。网络带给人类社会的巨大改变，就是让每个人都有了接触和运用权利的机会，也为全民参与政治生活提供了成熟的技术支持。无论传统的政治权威是否承认，当代社会公众都将通过或合法或“违法”的方式发挥着他们对政治活动的影响力，并且，在互联网的推动下，这一影响力相对于过去任何年代都来得更为迅猛。所以，让人民“赋予中国共产党永不衰竭的生命力”，就要切实保障人民有“批评”政府的制度化权利。

结  语

区域化党建不仅仅是一种治理手段，也不仅仅是党建工作的一项内容，作为党建引领社会治理的新探索，它有着整合碎片化社会的全局化视角，理应得到制度化的系统整合。造成区域化党建面临内卷化治理困境的原因，在制度疲软和执行阻滞之外，仍然不能忽视价值理念的“引领力”缺失。意识形态引领力的乏力，几乎贯穿党建引领社会治理的方方面面。对一个政权来说，它是否能够被其所在社会的公众真正接受，根源于其所主张的价值和理念与其所处社会的基本价值观念之间，要存在逻辑上和事实上的同构性。在这一点上，社会主义核心价值观如何有效解释并引领区域化党建工作的顺利进行，是每一个共产党人都需要思考的问题。

总之，在保证文化充分发挥自身“引领力”的情况下，落实基层政府的服务职能，落实基层百姓的评判监督权利，以及落实社会组织的参与权利，这是党建引领社会治理工作有效开展的根本保证。区域化党建是党建引领社会治理的积极实践，社会各领域上下联动、多措并举，是中国城市社会治理机制的崭新探索，并成为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。这一覆盖全社会的“大党建”工作，已经引起了全社会的关注，它与单位党建、非公党建、社区党建等一起构成了一幅崭新的社会治理图景，正尝试着走出一条有别于西方“国家-社会”二元体制的新道路。在这一过程中，只有将区域化党建引领社会治理逐步演变为一种具有文化动能的结构性制度安排，才能真正克服区域化党建的内卷化困境。为此，我们还有很长的路要走。

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