喻少如｜全面依法治国视域下司法行政职能的时代转向及其优化
摘要
在全面依法治国背景下，我国司法行政职能正经历从“司法的行政”到“全面法治事务管理”的时代转向，新的司法行政职能定位设定了司法行政工作服务于全面依法治国战略全局的新基点，呈现出广泛性、法律性与统一性的特点。司法行政职能的这种新定位不仅与西方司法行政权力配置模式和理念有所不同，也与我国传统认识中“司法行政乃附随于司法职权之行政”的定位大相径庭。根据2018年党和国家机构改革的精神，我国司法行政职能调整严格遵循党的领导的政治逻辑、效能提升的治理逻辑和一体建设的法治逻辑。囿于司法行政工作的“繁杂性”与“不确定性”，司法行政改革中的“一个统筹”尚未充分实现，司法行政机关的服务作用尚需进一步阐释，“四权关系”也要进一步厘清，这是制约我国司法行政职能转变和优化的主要因素。基于功能主义的国家权力配置原理，应当从完善司法行政统筹职能、优化公共法律服务体系和健全司法行政职权动态配置模式等方面进一步推进我国司法行政的改革进程。
作者简介
喻少如，西南政法大学行政法学院（监察法学院）教授
本文载于《社会科学》2022年第4期
司法行政职能是指司法行政机关在公共行政中所应承担的职责和所具有的功能，它主要涉及管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。在全面依法治国背景下，司法行政职能被赋予了新的时代内涵和历史使命。党的十八届四中全会决定指出，全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。为贯彻落实全面依法治国基本方略，加强党对法治政府建设的集中统一领导，统筹行政立法、行政执法、刑事执行和公共法律事务，推动政府工作纳入法治轨道，2018年党和国家机构改革将司法部和国务院法制办公室的职责整合，重新组建司法部作为国务院组成部门。此次改革具有系统性、整体性、重构性的特征，影响范围之广、触及利益之深、改革力度之大前所未有。如果说以往的司法行政体制改革主要涉及的是某项具体职能的整合或转移，那么，这一轮党和国家机构改革触动的则是司法行政体制的深层次、根本性问题。易言之，司法部的重新组建意味着司法行政的职能定位发生了重大变化，而合理界定职能职责是研究司法行政的逻辑起点。
张尚鷟先生早就提出，我国司法行政机关本质上是行政机关，根据国家赋予的行政权来组织、管理有关司法方面的行政事务。在此之后，有学者将司法行政机关的职能定位于“宏观司法行政事务”，包括统一法律服务管理职能、生效裁判执行职能以及司法保障职能。但学界普遍认为司法行政是指司法中的行政或者与司法有关的行政，是一种司法管理权，兼容部分司法权性质，以管理司法行政事务为主。伴随着我国2018年司法行政机关的机构合并与职能调整，学界开始尝试突破传统定位。例如，有学者认为应对原“司法行政”概念作出修正或扩展，并将新机构界定为与原司法行政机关相区别的新司法行政机关。还有学者认为，在全面依法治国以及深化党和国家机构改革的背景下，现有的司法行政职能应当转变为法治事务管理职能。从理论层面看，既有研究尚未跳脱出传统分权学说所强调的以“司法”为中心的司法审判与司法行政二维思考框架，没能对新定位的内在逻辑与相应的职能优化作出整体全面的解释。从实务层面看，司法行政的体制机制与司法行政职能的调整之间产生了制度上的张力，现有研究无法解释和回应司法行政改革和制度创新等实践问题。例如，我国司法行政究竟发生了哪些变化？内在逻辑是什么？未来还会发生哪些变化？破解上述理论与实务之困惑，需要紧扣全面依法治国的战略任务，将司法行政的职能定位与作用发挥问题置于“法治中国”命题下予以考量。基于此，本文将以任务导向的功能主义的国家权力配置原理作为理论视角，对党和国家机构改革后司法行政职能的时代转向及其优化问题展开探讨。
一、从“司法的行政”
到“全面法治事务管理”
从我国司法行政职能的历史演变来看，司法行政机关职权范围一直处在变动之中， 表面上看似乎缺乏一条主线。实际上，通过对中华人民共和国成立之后司法行政职能变迁的考察，可以发现其中暗藏着一条逻辑主线，即从“司法—行政”二维结构转变为“法治国家、法治政府和法治社会一体建设”的整体法治框架。这种思维模式转变在司法行政职能的转向中体现得尤为明显。从“司法的行政”到“全面法治事务管理”的时代转向，反映了司法行政机关与公安机关、检察机关、审判机关关系的变迁，考察这一时代背景，并对“全面法治事务管理”职能的内涵与特征进行探析，对我们深入理解司法行政机关的职能定位具有重要作用。
（一）从“司法的行政”到“全面法治事务管理”的时代背景
所谓“司法的行政”，是指与司法有关的行政或行政管理。司法行政是随着司法与行政的分离而出现的，作为一项独立的国家权能，性质上属于行政权，内容上涉及司法，核心议题是司法权与行政权、司法审判权与司法行政事务管理权的关系。从构词来看，“司法行政”这个词的重心在“行政”而不在“司法”，即使在 “行政”之前用“司法”来修饰，也改变不了其行政权的本质。同样，“无论怎样强调‘司法行政’不是‘司法’，它也终因发挥着制约、维护、补强司法的作用而与司法连绵不绝地共存着”。自汉语层面正式出现“司法行政”一词以来，有关“司法行政”概念内涵的讨论就一直是在“司法—行政”二维结构之中展开的。事实上，如何认识司法行政的性质进而采取何种制度模式，一直是近代司法改革面临的最大问题。
中华人民共和国成立初期，依据《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中央人民政府组织法》的规定，政务院设司法部，主持全国司法行政事宜，当时十五项任务中有十二项与法院司法行政工作有关。这一时期司法行政机关全面掌管法院、检察院司法行政事务，采取一种“大司法行政模式”。1954—1959年间，司法行政机关主要负责法院的司法行政事务，采取一种“法院司法行政模式”。1959年司法部被撤销，理由在于“司法改革已经基本完成，各级人民法院已经健全，人民法院的干部已经充实和加强，司法部已无单独设立之必要”。
1982年6月，国务院批准了《关于司法部的任务和机构改革的请示报告》，司法部的职能发生了重大调整，原来10项职责中涉及法院的司法行政工作划归法院自行管理；法律编纂、法规汇编工作划归国务院办公厅法制局承担。我国司法行政机关的职能被缩减到历史最低值，也从此与“司法—行政”二维结构的模式渐行渐远，司法行政机关的职能开始发生实质性的变化。“司法行政从起初主要为司法审判提供司法保障，逐渐发展为以提供各类法治服务为内容的法律制度。”司法行政机关相继经历狱政、仲裁、法律援助、政法院校管理、司法考试、司法鉴定、戒毒、社区矫正、劳动教养等职权的增减变更。1983年监狱劳教工作划归司法行政机关，1994年司法行政机关承担仲裁机构登记管理职能，1996年司法行政机关被赋予监督和管理法律援助的职能，2001年司法行政机关增加了组织实施国家统一司法考试的职能，2005年司法行政机关被赋予统一管理司法鉴定的职能。2008年，司法行政机关又被赋予管理戒毒、社区矫正等职能，这些职能大多集中在公共法律服务领域，体现了司法行政机关积极为国家经济建设提供法治服务的职能定位。
党的十八大以后，党更加重视发挥法治在治国理政中的重要作用，把“全面推进依法治国”作为“四个全面”战略布局中的重要一环。党的十八届三中全会提出，“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。作为党的十八届三中全会决定的姊妹篇，党的十八届四中全会决定对全面依法治国作出战略部署。党的十九大提出要深化依法治国实践。2018年党的十九届三中全会通过《深化党和国家机构改革方案》，党中央决定重新组建司法部，将原国务院法制办公室的职责划归司法部，同时还组建中央全面依法治国委员会作为决策议事协调机构，“负责全面依法治国的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实”。中央全面依法治国委员会办公室设在司法部，司法部的职能定位又发生了重大变化。改革调整后的司法部职能清单内容有14项之多，从职能范围来看，司法行政机关不仅承担着全面依法治国重大问题的政策研究等法治国家的建设任务，以及行政法规的解释、行政复议和应诉案件的办理等法治政府建设的任务，还承担着组织实施普法宣传、推动人民参与等法治社会建设的任务。由此可见，司法行政机关在国家职能体系中承担的功能已经远远超出支持、服务、保障司法权顺利运行的“司法”行政机关的职责范围，成为“全面法治事务管理”机关。这不仅突破了西方法学理论对司法行政机关在国家职能体系中的角色定位，也与我国传统认识中“司法行政乃附随于司法职权之行政”的定位大相径庭。因此，有必要从厘清“全面法治事务管理”的内涵与特征出发，重新审视我国司法行政机关在国家职能体系中的新角色，进而深刻理解与把握司法行政职能时代转向的深刻意蕴与内在逻辑。
（二） “全面法治事务管理”的内涵与特征
由上可知，我国司法行政职能建设已由司法场域转为法治建设的全领域全过程，这就要求我们必须把“全面法治事务管理”置于全面依法治国战略之下予以理解。与过去仅强调“依法治国”不同，全面依法治国的核心要义在于“全面”。所谓“全面”，是由全面依法治国的系统性、长期性和复杂性决定的，这就要求司法行政机关站在国家改革发展稳定的大局层面，统筹推进国家治理中各个领域的法治建设。虽然司法行政机关的职能与任务涵盖了法治建设的方方面面，但这并未改变司法行政机关作为与“业务机关”相对应的“事务机关”属性。由此，司法行政机关不仅是政府部门中“司法的事务机关”，还是党领导下的“全面的法治事务机关”。同时，司法行政职能的这种新定位也设定了司法行政工作服务于全面依法治国战略全局的新基点。
第一，“全面”体现了司法行政职能的广泛性。伴随着国家法治建设不同阶段的历史任务与目标模式，司法行政职能呈现出“扩张—缩小—再扩张”的变化规律，产生这一现象的根本原因在于法治事务的复杂性导致的司法行政职能的广泛性。司法行政机关所承担的职能既有民事、行政方面的，也有刑事方面的； “既有强制性的，也有指导性的；既有社会管理职能，也有公共服务职能；既有对内职能，也有涉外职能”。这种职能配置上的广泛性构成了司法行政部门区别于许多政府部门的显著特征。具体来说，司法行政职能的广泛性首先体现在覆盖领域的广泛。2018年党和国家机构改革后，司法行政机关在继续面向司法提供服务的同时，又承担了原本属于政府法制部门的行政立法职能，同时也要面向行政履行行政执法协调监督职责，面向社会履行公共法律服务职责，具有点多、面广、体系庞杂的特点。其次，司法行政职能的广泛性还体现在涉及对象的广泛，不仅要改造监狱中服刑人员，还要管理社区矫正对象、戒毒人员、刑满释放人员等特殊人群，同时也要统筹基层法律服务人员、律师、鉴定人、公证人等。最后，司法行政职能的广泛性还体现在相当多的事项需要与其他政法机关、行政机关协同推进，需要社会公众自觉、自愿的参与以及推动才能完成。
第二，“法治事务”体现了司法行政职能的法律性。从党的十五大正式提出依法治国的基本方略，到党的十八大以来明确提出全面依法治国并纳入“四个全面”战略布局，司法行政职能始终围绕全面依法治国这一总任务进行调试。不论司法行政职能如何增减，总是以法律性作为基础。从传统的监狱、律师、公证、司法鉴定、社区矫正等司法类法治事务以及规范性文件审查、行政复议、公职律师、法律职业资格考试等行政类法治事务，再到行政法规的起草、修订等立法类法治事务以及公共法律服务、法制宣传教育等社会类法治事务，无不体现了浓厚的“法律性”。司法行政机关统筹推进“法治国家建设”“法治政府建设”“法治社会建设”的重要职责，从而跳出了“司法的行政”机关的躯壳，成长为“全面法治事务管理”机关。一方面，司法行政机关参与立法、联动执法、协同司法、牵头普法、促进全民守法，这些构成了法治事务的方方面面；另一方面，在全面依法治国的任务导向下，新的司法行政职能虽然在内容上已经不再只是围绕“司法”的行政性事务，但仍然具有支持、服务、保障等辅助性特征，只不过其支持、服务、保障的客体从单纯的司法扩展到立法、执法、司法、普法、守法等法治全领域和全过程。因此，在“权力与权力”“权利与权力”的法律关系网络之中，无论是司法行政职能划定还是权力边界厘定，都更加需要“依良法而善治”。
第三，“管理”体现了司法行政职能的统一性。机构改革以前，法治事务管理的主要职能并未集中于某个专门机关，而是分散于各个行权主体，例如“政府法制机构所承担的职能基本上是围绕法治政府建设而展开，原司法行政机关的职能更侧重于律师管理、社区矫正等法治社会事务”，两者同为法治建设的中坚力量，彼此无法割裂。传统的“分散化”管理体系及“碎片化”管理现状无法有效保障法治目标的实现，急需从分散化管理模式向统一管理体制转变。改革开放以来，党和国家机构改革经历了从“组织逻辑”到“职能逻辑”再到“体系逻辑”的演变，进而实现了由碎片政府到整体政府的转换、定型。 2018年党和国家机构改革遵循“体系逻辑”的改革思路，以实现司法行政职能的统一性为目标，将司法行政机关与政府的法制部门合并。改革后的司法行政机关负责司法行政事务的管理工作以及行政立法、行政复议和仲裁管理工作，充分体现了大部制改革中的统一性思路，即“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”。
二、司法行政职能转向的
内在逻辑
纵览世界范围内司法行政职能的存在模式，大抵可以分为两种：一是以英美法系国家为代表的“司法行政领导检察工作模式”，二是以大陆法系国家为代表的“大司法行政模式”。相异的职能配置模式背后体现的是权力配置理念的不同。西方国家的司法行政配置模式基于权力分立理念，形成了司法权和司法行政权“两权分离”的基本模式。我国司法行政体制改革更多强调的是权力行使的正确性以及治理效能的最大化，进而将权力配置于最优国家机关，同时在组织、结构、程序、人员上进行相应调整。根据2018年党和国家机构改革的精神，司法行政体制改革实质上遵循的是一种任务导向型模式，最大限度地服务于全面依法治国是其核心目标，这超越了司法权和行政权“分立”抑或“混合”的规范主义思考框架，将司法行政机关定位为党领导下的“全面法治事务管理”机关。由此看来，司法行政职能从“司法的行政”到“全面法治事务管理”的时代转向，实际上蕴含着深刻的政治逻辑、治理逻辑和法治逻辑。
（一）党的领导：司法行政职能调整的政治逻辑
所谓政治逻辑，即从党政关系、党和国家机构与人民的关系角度对司法行政职能进行调整，本质上是加强党的全面领导。党的领导在思维观念上体现为一种政治方向、政治意识与政治态度，在方法论上则体现为通过机构设置与制度整合，将党的领导贯彻于工作的全局与各个方面。因此，党的领导的政治逻辑内含以下两个方面：一是在政治方向上旗帜鲜明地坚持党对全面依法治国的领导，二是在机构设置上坚持党对司法行政工作的领导。
2020年11月16日至17日召开的中央全面依法治国工作会议正式提出习近平法治思想，标志着全面推进依法治国有了根本遵循与科学指南。而“坚持党对全面依法治国的领导”的理论阐述，构成了其中“党的领导”理论。司法行政职能调整能不能成功，首先取决于政治方向是否正确，正确的政治方向是确保司法行政体制改革成功的关键。党领导下的“全面法治事务管理”职能契合了全面依法治国的战略要求，是对习近平法治思想中党法关系的正确回应与实践，由此摆脱了西方“三权分立”式的话语体系与权力结构，使得司法行政在法治中国建设中取得重要地位，形成了“党政依法融合”与“以党领政”式的中国特色司法行政模式。
政治逻辑还强调党的领导的规范化与法治化，在司法行政职能调整中体现为司法行政的机构改革。党和国家机构设置在很长一段时间内遵循的是类似于古德诺式的“政治—行政”二分法的思路，但此种党政分离的改革思路不利于加强党的领导，不利于各类国家机关形成合力进而提高治理效能。本次司法行政体制改革以全面加强党的领导为宗旨，组建中央全面依法治国委员会，作为党对全面依法治国实行集中统一领导的具体组织形式，它主要负责全面依法治国的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实等工作。这次改革还将中央全面依法治国委员会办公室设在司法部，这大大提升了司法行政机关的政治地位，使其成为直接执行党中央关于全面依法治国重要方针政策与决策部署的执行机关，不再局限于“司法的行政”，更多服务于法治中国建设，成为党领导下的行使“全面法治事务管理”职能的机关。
（二）效能提升：司法行政职能调整的治理逻辑
治理逻辑注重的是整合各类法治资源提升治理效能，坚持“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”，因应“职权需要调整组织结构”的基本原理。“全面法治事务管理”的职能新定位契合以“国家任务”为导向，坚持“职能中心主义”，进而提升“法治建设效能”的改革精神，改革的逻辑在于通过增强党和国家机构的系统性、整体性和协同性进而提升国家的治理能力。由此，为了实现全面依法治国的战略目标，需要将涉及法治事务的职权、职责、程序、人员等要素赋予司法行政机关，将其调试为履行法治建设以及依法治国任务的功能最适机关。
基于我国宪制结构和政治体制实际，在强调人民主权权威的唯一性和权能之间的相互配合之外，还应注意到与西方国家的分权原则相比，我国的国家机构与权能的创设和整合遵循一套不同的逻辑：人民将一种“概括性（总揽性）”的权力授予全国人民代表大会，基于国家治理的需要而区分具有不同功能和性质的权能，由此创设不同种类的国家机构。同时，国家治理所需权能和国家机构的种类并不是在“三权”的思维窠臼中打转，而是按照国家治理的实际需要不断进阶，可以基于一定的“政治决断”创设、调整新的权能类型，因此我国的政治体制实质上是一个具有高度包容性的开放式体制。正是在此基础上，司法行政职能才能与原国务院法制办公室的职能相互融合，将其定位于“全面法治事务管理”职能才具有逻辑可能性。
在现代法治理念的指引下，“治理”一词更强调规则之治、制度之治与程序之治，并在此基础上凝聚共识，提升治理效能，这也正是习近平总书记所强调的“只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，才能最大限度凝聚社会共识”。 2018年党和国家机构改革后，为了规范自身的工作程序，中央全面依法治国委员会第一次会议通过了《中央全面依法治国委员会工作规则》，这正是规则之治、制度之治与程序之治的体现。将政治逻辑与治理逻辑相结合，以政治逻辑推动治理逻辑的实现，制度与体制优势才能最大限度地转变为效能优势。
（三）一体建设：司法行政职能调整的法治逻辑
法治逻辑是有别于“传统治理”的“现代化治理”所遵循的基本理念，本质上是以法治思维和法治方式推进司法行政工作的现代化。司法行政职能调整的法治逻辑以习近平法治思想为指引，内含在法治中国“一体建设”的逻辑之中。作为党的领导、人民当家作主、依法治国三者统一的有机体，法治中国“是法治国家、法治政府、法治社会的综合体，是科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的良法善治状态”。
法治中国的“一体建设”，是由我国国情所决定的，又反映我国法治建设的发展阶段性和历史继承性。根据法治中国一体建设的规律和要求，十八届四中全会将静态的“法律体系”概念升级为动态的“法治体系”，从而使司法行政职能作用发挥的场域由法律体系，扩展到法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系以及党内法规体系这“五大体系”。这就意味着，每一项司法行政职能调整都应当立足于全面依法治国的系统性、整体性和协同性，必须有助于推进法治中国的一体建设，必须有利于完善与其他国家机关的分工与协作、监督与制约、服务与保障的职权职责关系，必须有利于实现人权保障等价值目标。
司法行政职能调整，不仅仅是单项具体职能的增减，更是整体职能体系的“吐故纳新”。与任何国家机构的改革一样，司法行政职能的调整，不仅是理论上的逻辑展开，更是权力和利益关系的深层次调整。司法行政新增职能与传统职能的整合、整体职能与具体职能的衔接、上下级纵向职能的配置、区域间横向职能的协同、管理型职能与服务型职能的分配等方面，都需要在“一体建设”的法治逻辑范畴内予以合理界定和解释。例如司法行政具体职能，并非“越多越好”，而是由“管得更多”转向“服务更优”，由“划桨者”的直接管理转向“掌舵者”的间接管理。各个具体职能也并非“单打独斗”，而是必须坚持分工与协作相结合，在参与立法、联动执法、协同司法、牵头普法、促进全民守法中助推法治工作效能提升。
三、制约司法行政职能作用
发挥的主要因素
党领导下的“全面法治事务管理”这一新的职能定位，有其鲜明的时代背景与独特的内涵特征，它是三重逻辑共同作用的结果，也是尊重司法行政权的运行规律以及回应全面依法治国战略的重大调整，必将对我国司法行政职能作用的发挥产生深远的影响。然而，由于司法行政工作本身所具有的“繁杂性”和司法行政职能频繁变动带来的“不确定性”，尚存在诸多制约司法行政职能新定位作用发挥的因素。因此，在准确定位的基础上，有必要从理论上拨开笼罩在司法行政上的“繁杂性”与“不确定性”迷雾，梳理当前实践中影响和制约司法行政职能作用发挥的主要因素，以此加深对司法行政运行规律的认识，从而为我国司法行政改革的进一步深化扫清障碍。
（一）司法行政改革中的“一个统筹”尚未充分实现
所谓“一个统筹”，是指在全面依法治国委员会的领导下，设在司法部的全面依法治国委员会办公室负责法治事务的协调工作，司法部内设机构根据各自职能承担行政立法、行政执法、刑事执行和公共法律服务四大职能任务，从而实现立法、执法、司法、普法、守法各环节的贯通与衔接以及法治国家、法治政府、法治社会的一体建设。然而，司法行政改革中“一个统筹”职能的作用发挥目前还存在着以下三个方面的制约因素：
第一，在党政机构合署合设型的组织形态下，全面依法治国委员会作为党领导法治事业发展的机构，与传统的国家机构设置模式存在较大的差别。中央全面依法治国委员会下设立法、执法、司法与守法普法四个协调小组，地方各级委员会根据情况下设执法、司法与守法普法三个协调小组，协调小组的设置与四项职能并非一一对应，而是存在一定的错位，这显然不能适应全面依法治国所涉及的“全面法治事务”范围。同时，目前各地委员会工作规则、办公室工作规则、议事协调小组工作规则较为粗疏，没有采取目录制、清单制方式明确统筹事项，如何使行政立法、行政执法、刑事执行、公共法律服务四大职能相互协调、相互独立，并行不悖地有效发挥作用，需要进一步细化各项职能之下的具体制度，实现职能体系自上而下一体化的系统完善。同时需要注意到，在司法行政机关获得行政立法职能后，如何实现对其立法职能的统筹，进而实现党领导行政立法工作便成为不可回避的论题。为此，需要完善或创新发展重大立法事项请示报告和工作汇报制度、党规国法衔接协调机制、法规规章和规范性文件备案审查衔接联动机制等制度机制。
第二，当前司法行政机关的名称与其职能定位存在冲突与张力。目前司法行政机关的名称应当是历史的产物，长期以来是作为“司法的行政”以及为公检法等司法机关开展司法工作提供条件、支持、服务与保障而存在的。从功能主义的国家权力配置原理来看，行政组织本身并非目的，而必须服务于其任务。任务决定组织，亦即“任务—组织—机构”之间必须具有匹配性。在全面依法治国的战略任务导向下，司法行政机关的职能相应调整为“全面法治事务管理”职能，其机构设置亦进行了相应的调整，当前的机构名称显然与其功能定位和承载的任务不匹配，不仅在形式上存在名不正言不顺的问题，而且在内容上与新增的行政立法和行政复议职责亦严重冲突。
第三，全面依法治国（省市县）委员会的领导功能与司法行政机关的统筹作用自上而下呈现递减效应。一方面，省以下司法厅（局）等地方司法行政机关，如何对接中央司法行政机构改革，推进司法行政改革“立地”和“下沉”，实现“国家法治统一、政令统一、市场统一”的机构职能要求，亟待地方实践进一步探索。另一方面，当前司法行政机关职能体系呈现出“中央—地方”的差异化格局，二者并非一一对应，越到基层职能配置越少，呈现出“倒金字塔”型的职能配置模式。
（二）司法行政机关的服务作用需要进一步阐释
司法行政职能的时代转向同时也意味着，司法行政机关不再仅仅是为司法服务的机关，法治建设的复杂性与全面性使得司法行政机关兼具政治机关、法治机关、政法机关、行政机关四重属性，但其本质上是服务机关，服务于依法治国、依法执政、依法行政的共同推进，服务于法治国家、法治政府、法治社会的一体建设。司法行政机关需要在管理模式上发生根本的转型，从过去的行政控制型管理模式向服务型管理模式进行转化。司法行政机关的职能配置和服务作用是在党的领导下的“四个面向”的统一，即面向法院、检察院等司法机关的服务，面向其他行政机关的服务，面向社会和人民群众的服务，面向国际社会和涉外事务的服务的统一。然而，当前我国司法行政服务作用的发挥还面临着四个方面的制约因素。
第一，司法行政面向司法机关服务于矛盾纠纷诉源治理的作用亟待增强。以互联网、人工智能、区块链等新兴技术的运用为契机，当前各地普遍开展了“互联网+公共法律服务”改革，这有利于提升公共法律服务的覆盖面与精准性。智能技术的加持固然可以解决资源分散的困境，但也产生了在线服务功能的有限性、数字鸿沟导致的差异性和信息孤岛形成的制约性等新问题，存在“指尖上的形式主义”问题，科技赋能未能充分展现，无法满足人民群众对法律服务需求的爆发式增长。在新时代背景下，传统的“坐堂式”“问诊式”服务模式已经难以适应实践变革的需要，需要对司法行政机关的法律援助、律师法律服务、司法鉴定等活动的需求变化进行深入研究，公共法律服务的核心逻辑应是“纠纷预防与化解”，社会矛盾纠纷也不可能全部依靠诉讼手段解决，因此，需要司法行政机关进一步创新社会治理模式，以推动社会矛盾纠纷多元化解。
第二，司法行政面向行政机关服务于法治政府建设的作用尚需探索。党和国家机构改革后，行政系统自我领导、自我驱动、自我建设的内驱型法治政府建设模式需要迈向党领导法治政府建设模式。这也意味着新的司法行政机关统筹政府法律事务的功能更加突出，面向其他行政机关的服务作用更加强化。提升依法行政能力，实现法治政府的现实目标，更加需要凸显党在完善法治政府建设推进机制中的领导作用，打造一只优良的立法、执法、行政复议等专业队伍。 《法治政府建设实施纲要（2021—2025）》提出健全法治政府建设科技保障体系，全面建设数字法治政府，将“数字”与“法治”结合起来，但单纯以技术革新与平台建设的改革实践忽略了“以人民为中心”的改革初心，“各管一摊”式的推进体制缺乏整体协调，大数据平台下的数据集合也面临着公民隐私权泄露的隐忧，诸如此类问题，成为制约“数字法治政府”建设的重要因素。
第三，司法行政面向社会服务于人民群众多层次需求的法律服务资源配置有待平衡。 《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》指出，法治社会是构筑法治国家的基础。覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系，又是维护社会安定和谐的法治基础。长期以来，受制于资源的稀缺性与物理空间的分隔，公共法律服务呈现出“沿海—内地”“城市—乡村”“内地—边疆”等非均衡配置格局。尤其是偏远地区、少数民族地区，基础法律服务的供给仍旧短缺，中高端法律服务资源明显不足，难以满足人民群众迅速增长的法治需求。更为关键的是，以智能化与数字化为特征的新公共法律服务模式的兴起受制于各地基础设施的投入能力与社会群众的可接受度，实质上又会产生新的不平衡，进一步固化法律服务资源配置不均衡的格局。
第四，司法行政面向国际社会服务于“统筹推进国内法治与涉外法治”的法律服务仍待拓宽。当前“一带一路”建设中涉外法律服务的发展面临诸多问题，如法律政策措施不健全、人才队伍匮乏等。一方面，“一带一路”沿线国家的法律文化、法律体系、法律制度等方面存在诸多不同，而驻外使领馆又多设置“经商处”“文化处”等，而无专门的“法务处”，使得法律服务与法律沟通对接困难；另一方面，我国当前的涉外法律服务人才匮乏，尚未建立起有效的涉外法律服务人才培养机制，在国际市场上的“话语权”明显不足。因此，我国需要建立和完善国际法治交流与合作工作机制，进而拓宽服务“一带一路”建设的广度和深度。
（三） “四权关系”需要进一步厘清
依据功能主义的国家权力配置原理，司法行政的职能体系按照民主制约原理、机构效能原理、制度耦合原理进行配置，力求实现功能配置的最优与最适。由此，必须厘清司法行政职权与行政权、侦查权、检察权、审判权、监察权的边界，形成制度合力，实现制度关联的耦合性。 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中所提出的“健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制”的改革要求，确立了四机关在定位上的平等性和统一性，构建了全新的关系框架。这既是对我国历史经验的凝练总结，肯定司法实践中早已形成的四机关相互关系，同时也是在以审判为中心的诉讼制度改革中，对司法与行政分立、审判与执行分离、司法业务与司法事务分离的认识提升，但当前存在诸多制约四权耦合功能实现的因素。
第一，刑罚执行权的配置交叉混同。当前，刑罚执行权分配散乱，刑罚执行体系尚未统一。具体而言，刑罚执行权由人民法院、公安机关和司法行政机关分别行使，其中罚金和没收财产由人民法院负责执行，司法行政机关主管的监狱部门负责死刑缓期二年执行、无期徒刑、有期徒刑的执行，公安机关负责拘役、剥夺政治权利等刑罚的执行，社区矫正机构负责对判处管制、宣告缓刑、假释和暂予监外执行的罪犯依法实行社区矫正。此种刑罚执行体系显然不利于法治统一，容易造成司法资源的浪费。基于此，在厘清司法行政职权与其他国家权力之间关系的基础上，必须对当前我国分散行使的刑罚执行权配置体系作出新的制度安排。
第二，看守所隶属关系改革迟滞不前。 2017年《中华人民共和国看守所法（公开征求意见稿）》（以下简称《看守所法》）中仍然坚持公安机关主管看守所工作，此种由公安机关主管看守所的“侦押合一”模式导致看守所对侦查机关配合有余、制约不足，不利于人权保障基本原则的实现，不符合“四权分工负责、配合与制约”的法治逻辑。 《中华人民共和国看守所条例》制定于1990年，经过三十余年的改革实践，该条例已经不能适应当下的人权保障与法治实践的内在要求，看守所具有的限制人身自由的刑事强制措施性质也决定了对看守所应当制定国家法律而不再是行政法规来规范。
第三，检察监督功能出现弱化与虚置。检察机关作为国家法律监督机关，长期以来在国家治理体系中发挥着“离合器”的作用，承担着纠偏与指引的重要功能，在监禁刑与非监禁刑的执行中均发挥着重要的监督作用。在监禁刑的检察监督中，驻所检察官所拥有的监督方式与监督手段较为单一，同时监督程序也较为粗疏。在非监禁刑的法律监督中，检察机关法律监督职能弱化，加之宽严相济的刑事政策与犯罪轻刑化的发展趋势，导致制度设计无法充分支撑法律监督功能定位的实现。此外，社区矫正检察监督制度的功能预设与实践运行存在较大鸿沟，检察监督实践往往呈现出“参与有余，监督不足”的不平衡状态，背离了该项制度应有的功能定位，具体体现为事后监督模式的滞后、监督手段的刚性缺失、各种监督方式衔接不畅等弊端，这也造成“监督低效”与“监督不能”继而损及司法行政功能的实现以及国家权力结构的平衡。
第四，与审判权运行相关的法治事务仍需优化。经验表明，当某一项司法行政事务交由公检法三机关自行管理却出现诸如权力集中、职能冲突、权利保障不力等问题时，该项事务就应从公检法三机关独立出来赋予司法行政机关履行，这也符合功能主义的国家权力配置理论中的“适当性”原理。在“审执分离”的基本模式下，审判权与司法行政事务管理权的关系主要涉及人民陪审员制度、国家法律职业资格考试制度以及法律职业从业人员教育培训制度。人民陪审员制度是体现司法民主的重要制度设计，囿于选任体制的不完善，存在人民陪审员的“精英化”趋势与“陪而不审”的弊端，这偏离了参审制的定位，不利于审判权的健康运行。同时，国家法律职业资格考试制度是法官选任环节的最前端，当前对“法律职业”的宽泛解释不利于法律职业人才培养的精英化。专业化与精英化的法律职业人员培养还有赖于统一的教育培训体系，当前分散式的法律职业人员教育培训模式既无法集中人力物力财力资源，也无法保障法官、检察官等司法工作人员实务能力的提高，更体现不了司法行政“全面法治事务管理” 这一新的职能定位。
四、全面依法治国视域下
司法行政职能的优化路径
司法行政职能从“司法的行政”到“全面法治事务管理”的时代转向，意味着司法行政机关在国家治理体系中的功能定位已然发生了转变，进而应当展开以职能配置与机构调整的正确性与理性化为导向的改革。“全面法治事务管理”这一新的职能定位，重点在“全面”，核心是“法治事务”，依托是“管理”，应当从统筹职能的优化、服务作用的发挥等角度出发，深刻把握司法行政工作面临的新发展阶段，充分服务于全面依法治国战略，以此实现司法行政职能作用的最优发挥。
（一）优化与完善司法行政改革中的“一个统筹”职能
“一个统筹、四大职能”的新型职能体系的建立意味着司法行政机关的作用场域由单纯的服务司法机关与诉讼活动，转向服务法治国家、法治政府、法治社会一体建设的法治实践。面对法治建设的复杂性与不确定性，司法行政统筹职能的优化和完善应当解决为何统筹、统筹什么、如何统筹以及一个统筹职能与具体的四个职能之间是什么关系等问题。
第一，进一步规范全面依法治国（省市县）委员会工作程序，科学合理设定权责清单。在目前制定的工作规则的基础上，应当以清单、目录等方式规定委员会、办公室与议事协调小组的统筹与协调事项，做到权责清晰。同时，应当完善党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法的体制机制，“通过制定实施法治规划的方式，来对法治建设进行系统性谋划、整体性推进”。司法行政机关不仅是行政机关、法治机关，还是党领导下的政法机关与政治机关，需要履行《中国共产党政法工作条例》赋予司法行政机关的相应职责，履行行政决策、行政立法等职能，还应遵守《中国共产党重大事项请示报告条例》的规定。对于行政法律、法规、规章与党内法规规范内容相关性大、重合度高的，应当设置依据型衔接规范发挥体系整合作用，在备案审查环节建立起党组织对衔接规范的运用情况进行评估的机制。
第二，以司法行政职能转向为契机，改革司法行政机关的名称，做到权、责、名的统一与相称。中华人民共和国成立以来，之所以将司法行政机关命名为司法部（厅局），是为了与彼时司法行政机关服务于法院、检察院等司法机关的定位相称。在全面依法治国战略的任务导向下，机构改革后的司法行政机关不仅承担以往的职责，还担负着行政立法、行政复议、涉外法治等法治事务管理工作，同时也负责法治建设的统筹、协调、督促与落实工作，这意味着司法行政机关已不仅仅是“司法的行政”机关，简单地以“司法”二字冠之，必然与真正行使司法权的机构相混淆。为此，应当将司法行政机关的名称变更为全面法治事务部（厅局），以此契合职能调整后“全面法治事务管理”的新定位，做到名实相符，更好地发挥统筹、协调、督促与落实的职责。
第三，科学调试司法行政央地职能体系，因地制宜创新司法行政职能模式。基层是法治建设的第一线，“司法所的设置更是我国司法行政制度的一大显著特色。它使司法行政机关扎根在广大人民群众之中，直接承担宣传群众、服务群众的使命”。因此，应当构建“面向基层”的司法行政职能配置体系。一方面，行政执法权下沉到乡镇（街道）的同时，以乡镇（街道）名义开展的重大行政执法行为，必须按照行政执法“三项制度”进行法制审核。但中央层面并未明确乡镇（街道）重大行政执法决定的法制审核机构及其具体制度，应当以司法所作为法制审核机构开展法制审核工作，同时确定法制审核的范围及内容，规范案件审核流程，强化法制审核保障力度。另一方面，通过挖掘“枫桥经验”中的基层社会预防纠纷经验，通过机构调整、人员补充与资源整合，发挥司法所贴近一线的优势。以治理型司法所的建设为目标，将“法治＋自治＋德治”相结合，建成集基层法治宣传、法律服务、依法治理为一体的新型司法所，打通服务群众的“最后一公里”。
（二）以公共法律服务体系的优化为导向发挥服务作用
从“统治行政”的式微到“服务行政”的兴起，不仅是政府行权理念的革新与转变，更是对人民高质量公共服务诉求的回应。因应社会主要矛盾的变化，人民日益增长的公共法律服务需求与现阶段公共法律服务供给能力和供给质量不足呈现出一对结构性矛盾，司法行政机关应当以“四个面向”为指引，以优化公共法律服务体系为导向，以此凸显司法行政的服务属性，满足社会不同阶层和群众的法律服务需求。
第一，面向法院、检察院等司法机关，司法行政机关应当以“数字政府”建设为契机，推动公共法律服务智能化、数字化，实现社会矛盾纠纷诉源治理的目标。区别于以往司法行政机关主要从生效裁判的执行以及司法后勤保障等方面服务于司法机关，现代化治理下司法行政机关服务于司法机关的模式发生了根本性的变化。在数字技术与智能化改革的加持下，司法行政机关可以推动公共法律服务智能化变革，进而缓解以诉讼方式解决矛盾纠纷的压力。浙江省杭州市高新区通过社会治理五色预警平台，借助“一码解纠纷”小程序，实现了人民调解、行业调解、特邀调解和市场化调解的融合，从而落实了习近平总书记“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼增量”的重要指示，实现了数字法治的流程再造与制度重塑。利用数字技术实现法律服务的“流水线”式批量生产，充分体现了司法行政机关面向司法机关的服务属性。
第二，面向其他行政机关，应当以行政立法职能的优化为着力点，健全和完善公共法律服务立法体系，合理限缩行政机关的行政裁量权，推动法治政府建设全面突破。首先，通过积极行使行政立法职权，全面加速围绕数字决策、平台监管、技术规制等新兴议题的法规制度建设，进而有利于整体性的数字政府建设，提升公共服务的质效，实现“以人为中心”的主体性回归，更好地保障公民的隐私权。同时，要配合制定司法鉴定法与修改《律师法》《公证法》《仲裁法》等法律法规，进一步完善政府购买公共法律服务制度，注意公共法律服务立法与法律服务政策的衔接，配合全国人大及其常委会制定出台公共法律服务促进法及相应的实施细则，以此解决公共法律服务供给不足、区域资源不平衡等制约因素。此外，也要立足行政执法协调监督职能，通过出台各类行政执法服务指南、执法细则以及完善案例指导制度，助推行政执法机关树立“以人民为中心”的行政执法理念，从而建立“相对人中心主义”的行政执法模式。
第三，面向社会和人民群众，应当着力培育社会力量，满足人民群众对高质量公共法律服务的要求，推动公共法律服务社会化、均衡化、普惠化。社会管理理念与模式的转变意味着公共法律服务供给主体的多元化与竞争性，公共法律服务应当主要由国家通过社会化方式提供，通过引入市场竞争机制提升质量，从而实现以“公益性”和“志愿性”为特征的公共法律服务供给模式。各地要通过出台公共法律服务促进办法，利用转移支付等手段，实现欠发达地区公共法律服务实体平台与虚拟平台的融合与创新，鼓励律师事务所、司法鉴定机构、公证机构等社会组织在法律咨询、权益维护、矛盾纠纷化解等领域提供无偿或优惠服务。通过市场竞争机制的引入，利用“低薪＋补贴＋奖励”的“抢班”式服务模式，实现公共法律服务的个性化与精准化。在牵头普法中，司法行政机关应当发挥协调作用，建立“谁执法谁普法”责任制下的严格考核机制，通过与宣传、教育、文化、执法等部门的通力合作，构建起贯通立法、执法、司法，并充分发挥社会各界力量，“重视人民主体地位的大普法格局”。
第四，面向国际社会和涉外事务，司法行政机关应当围绕国家重大对外发展战略提供全方位的法律服务，推动公共法律服务国际化。涉外法律服务以维护我国公民、法人或者其他组织在海外的合法权益为宗旨，很大程度上体现出法律服务的公益性与正当性。首先，司法行政机关应当积极配合修改《律师法》与《仲裁法》，为涉外法律服务提供充足的规范支持；其次，依托有条件的高校加大涉外法治人才培养力度，成立涉外法律服务研究基地，培育、支持和鼓励律师事务所设置海外分支，积极开展海外法律服务；最后，司法行政机关应当积极推动在我国驻外使领馆中设置法务参赞，以此适应双边与多边经济事务中法律纠纷日益增多的现实需要。
（三）建立并完善司法行政职权动态配置模式
十八届四中全会决定将宪法所规定的公检法“三机关分工配合与制约”发展为“四机关各司其职、四权力配合制约”体系，使司法行政机关成为“配合与制约”的主体之一，从而为司法行政职权的调试提供了重要契机。不可否认的是，权力本身是一种关系，优化四权关系的核心问题是如何正确处理司法行政职权与其他国家权力之间的关系。基于功能主义的国家权力配置原理，应当以司法行政职权为配置对象，以有效性、民主性、正确性与适当性为标准，以全面依法治国战略任务的实现为目标，以正确理解“分工负责、互相配合、互相制约”的内涵进而将其运用于侦查权、检察权、审判权与执行权运行的过程为基本原则，实现司法行政职权的动态配置，使司法行政机关真正成为“全面法治事务管理”主体。
第一，改革完善与执行权相关的法治事务，以“有效性”为价值引领，统一刑罚执行体系。确保职权运行的有效性是权力配置必须考量的基本因素，由司法行政机关统一行使刑罚执行权，内含了国家权力行使“有效性”的基本要求。从分工负责的关系来看，司法行政机关具有刑事执法职能。从1949年12月20日实施的《司法部试行组织条例》规定司法部具有“犯人改造羁押机关之设置与管理”的职权，到1982年司法部又重新获得监狱管理职权，再到2012年社区矫正制度的确立，标志着我国非监禁刑罚体系的建立，司法行政机关作为管理者，其享有的刑罚执行权进一步扩大。基于成熟、丰富的实践经验，司法行政机关逐渐形成了一套符合刑罚执行运行规律的管理模式与制度规范。由司法行政机关统一行使刑罚执行权，首先能够保障法院裁判的有效执行，协助审判权功能的实现；其次，可以实现不同权力之间的制约，保证刑罚执行的公正，契合“四机关各司其职、四权力配合制约”体系要求；此外，还可以保障国家法治的统一，使不同的刑罚执行方式适用标准相同的执行程序，有利于“全面法治事务管理”这一新的职能定位的有效实现。因此，应当尽快将刑罚执行职能统一赋予司法行政机关，同时处理好改革中可能出现的公安机关破案率降低、财产刑执行难度增大、监狱押犯数量增多等执法风险。
第二，改革完善与检察权相关的法治事务，以“民主性”为价值引领，发挥法律监督功能。民主性是法律监督之正当性的根本来源，符合法律的法律监督活动于此意义上得到了政治意义上的确认。检察机关应当基于其国家法律监督机关的定位，提升“监督质效”，助推司法行政“全面法治事务管理”这一新的职能定位的实现。以社区矫正检察监督为例，检察监督可以从维护法治统一的总功能中细分出合法性监督功能与协同性治理功能，最终统一于实现“穿透式”检察监督之中。基于对当前社区矫正检察监督制度现状的反思，应从理念转变、制度重塑与技术赋能三个层面进行完善。在理念转变层面，以治理思维为指引，践行新时代法律监督理念即“法治统一”理念、“理性谦抑”理念与“功能优化”理念；在制度重塑方面，注重完善立法规范、健全组织体系、创新监督方式、建立衔接机制、推动跨区域协作等；在技术赋能方面，应当尽快建立和完善统一的社区矫正与检察监督一体化信息平台，实现检察权与执行权的有效衔接。
第三，改革完善与侦查权相关的法治事务，以“正确性”为价值引领，推动看守所隶属关系中立化改革。目前，对于看守所的隶属关系存在以下几种改革思路：一是将看守所交由司法行政机关管辖；二是将拘留与逮捕职能分离，前者仍然由公安机关的看守所履行，后者由司法行政机关履行；三是由人大常委会下设专门机构对看守所进行管辖。基于人权保障的现实需要、羁押职能专门化下“侦押分立”模式的回归、“全面法治事务管理”职能的要求等，应当将看守所的隶属关系转移至司法行政机关，司法行政机关在刑罚执行中具有中立性因而具有正确性。在此基础上，尽早出台《看守所法》，完善值班律师以及驻所检察官制度，通过机构设置与程序规范，健全在押人员投诉举报制度，加强对执行权的监督与制约，充分保障被羁押人的基本权利，推动刑事诉讼活动的顺利进行，将看守所融入全面依法治国的战略版图之中。
第四，改革完善与审判权相关的法治事务，以“适当性”为价值引领，调试司法行政事务管理职能。首先，司法行政机关应当建立完善与法院、公安机关的协调配合机制，在人民陪审员的具体选任时应当注重其来源的广泛性、代表性与有效性，突出“平民性”，进而实现司法民主的基本目标，推动审判权的良性运行；其次，法律职业资格考试中的“法律职业”应进行限缩解释，仅限于法官、检察官、律师和公证员，突出职业性，从源头上保障法官队伍的质量；最后，由司法行政机关建立统一的司法人员在职教育培训体系，将现有的法官学院、检察官学院整合进未来的司法官学院之中。
结 语
无论是在西方还是在中国，社会科学提供的首先是一种地方性知识。“只有将这些社会科学原理放置在或转入具体时空条件下的社会语境中，这些社会科学原理才是有意义的。”在司法行政职能定位的问题上，这个论断也是适用的。我国司法行政职能由“司法的行政”向“全面法治事务管理”的时代转向，是功能主义的国家权力配置原理在司法行政职能调整中具体应用所产生的逻辑结果。从2018年党和国家机构改革的内容来看，促使司法行政职能发生转向的根本因素是全面依法治国背景下党集中统一领导机制的建立。由此可知，全面依法治国背景下党政关系的深刻变革既是司法行政职能调整的内在动因，也是法治事务管理职能整合的决定性要素。但此次调整赋予司法行政机关的职能定位只是为其指明方向，如何克服司法行政工作的“繁杂性”与“不确定性”，更好地发挥其“全面法治事务管理”的职能作用，司法行政机关只能从自身面临的国家任务与时代条件来发现和寻求对策。
司法行政机关作为“全面法治事务管理”机关，应当深刻体悟与准确把握法治建设的复杂性，对自身具有的政治机关、法治机关、行政机关、政法机关的四重身份有深刻的认识。作为政治机关，要在“党领导法治”的逻辑理路下，将党的领导贯彻到全面依法治国的各个方面，实现政党法治与国家法治的一体建设；作为法治机关，要立足新的职能定位，履行全面依法治国的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进等职责，推动法治中国建设宏伟目标的实现；作为行政机关，要立足行政立法和行政执法职能，从“管得更多”走向“服务更优”；作为政法机关，要通过司法行政职权的动态配置，为法治中国建设创造安全的政治环境、稳定的社会环境、公正的法治环境、优质的服务环境。“全面依法治国是一项长期而重大的历史任务，也必然是一场深刻的社会变革和历史变迁。”对于司法行政改革来说，“全面法治事务管理”职能定位只不过是“总论”，还有更多司法行政具体职能的“分论”需要进一步展开，以更好地发挥与公、检、法机关“各司其职、配合制约”以及在其他法治环节中的支持、服务、保障作用。唯其如此，司法行政机关“全面法治事务管理”这一新的职能定位才能在法治中国建设中经受住理论与实践的双重检验。
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