国内村镇公共服务设施研究新进展 —基于CiteSpace 的知识图谱分析

本文为《城乡规划》2020年期刊以飨读者的第 16 篇论文

摘要

在乡村振兴战略背景下，村镇公共服务设施研究及实践的重要性凸显，本文基于CiteSpace 软件，分析2000—2019 年国内相关研究的新进展、聚焦点及发展趋势，发现文献总量偏低，尤其是规划学科的相关文献较少，对互联网影响下村镇公服设施供需变化的关注不足。

研究进一步对公共服务设施类型及配置模式、供给问题、需求识别、供给机制创新、互联网背景下的供给优化方向等主要内容展开述评，以期为我国新时代村镇公共服务设施供给水平的提升提供基础的分析依据。

作者

莫海彤  华南理工大学建筑学院城市规划系博士研究生

刘玉亭  华南理工大学建筑学院城市规划系副系主任、教授，亚热带建筑科学国家重点实验室（通讯作者）

何深静  香港大学建筑学院副院长，城市规划与设计系教授

乡村振兴战略以“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为总要求，提升村镇公共服务水平是促进产业发展、建设乡风文明、实现生活富裕的重要支撑，优先补足农村公共服务“短板”成为乡村振兴战略的重要抓手。

但当前我国城乡和地区之间普遍存在公共服务水平差距大、村镇公服设施供给及管理机制不完善等现象，相比于城市，村镇公服设施配置标准不够完善，缺乏科学、系统的参照依据。

相关研究及规划实践较少从村镇居民的实际需求出发，也较缺乏对互联网技术影响的深入挖掘。因而，如何精准识别新时代村镇的发展诉求，因地制宜、供需适配地进行公服设施配置，成为城乡规划等领域的重要研究方向。

国内研究已对村镇公共服务设施的内涵、配置方式 等方面进行了较为详尽的阐释，但相关研究的进展、聚焦内容及未来发展方向等均有待进一步分析。

本文基于CiteSpace软件，以中国知网（CNKI）的核心期刊数据库为基础，检索2000—2019年国内村镇公共服务设施研究的相关文献，总结研究的时间分布、热点议题及发展前沿，并对主要研究内容进行述评，以期借此厘清相关研究的演进脉络和关键问题，为我国未来村镇公共服务设施研究和规划提供参考。

1

数据来源和研究方法

1.1

数据来源

基于CNKI 的核心期刊数据库，选取村镇公共服务设施的相关文献作为基础数据。

考虑到部分以“公共服务”为主题词的文献也包含公共服务设施的内容，而仅以“公共服务设施”为检索词所获取的文献量偏少，难以全面覆盖与研究主题相关的文献。

因此本文以“公共服务/ 公共服务设施+ 村/ 镇”为主题词进行检索（检索时间为2019 年8 月2 日，检索时间区间为2000—2019 年），共获得468篇文献。

由于有较多文献与公共服务设施无直接关联，在排除上述不相关文献及会议记录、期刊导读等后，筛选得到192 篇文献。

1.2

研究方法

CiteSpace 知识图谱能系统地展示出知识领域演进的关键路径和知识拐点。

本文通过CiteSpace 软件的关键词共现功能，分析村镇公服设施的研究进展、热点内容及前沿趋势，并进一步对公服设施定义、类型及配置模式，供给问题，需求识别，供给机制创新，互联网背景下的供给优化方向5 个主要内容展开述评。

2

村镇公共服务设施研究进展、热点及趋势

2.1

研究时间进展

国内村镇公共服务设施研究在2000—2018 年呈现出浮动上升的态势，但历年文献的总量较少，尤其规划学科对此的关注度偏低（由于检索的文献未能涵盖2019 年全年的研究，在此仅分析2019 年之前发表的文献，图1）。

图1  国内村镇公共服务设施研究历年发表文献数量

文献量从2003 年起呈现逐渐上升的趋势，并在2011 年达到高峰值（21 篇），随后回落并在2017 年达到近几年来的低峰值（10 篇）。

党的十九大于2017 年10 月提出乡村振兴战略后，文献量又出现较大幅度的上涨（2018 年达20 篇），研究热度攀升。

相比之下，规划学科的相关研究起步较晚，热度一直偏低。

这与我国对“三农”问题的高度重视不相匹配。2004—2019 年，中央1 号文件持续提出“加快农业现代化建设”“推进农业供给侧结构性改革”“实施乡村振兴战略”“坚持农业农村优先发展”等要求，诸如“加快补齐农村人居环境和共服务短板”“推进城乡基本公共服务均等化”等论述均有待后续研究跟进。

2.2

研究热点

CiteSpace 的关键词共现分析可识别出研究的主要领域和热点内容。

将筛选获得的文献数据导入CiteSpace软件中，设置时间间隔为1 年，节点类型为关键词和主题词，得到研究领域和热点的聚类视图（图2）。

图2  国内村镇公共服务设施研究的主要领域和热点图谱

排除公共服务（21 次）、农村（14 次）、村级公共服务（12 次）等与研究主题分类无关的词汇，高频词集中在创新（9 次）、城乡统筹（6 次）、需求（4 次）等，均为较笼统的方向性词汇。

此外，与“互联网+”相关的主题词汇也偏少，主要包括农村综合信息服务（1 次）、农民信息需求（1 次）等，并未对具体的新技术应用有明确的指向。

2.3

研究趋势

针对村镇公服设施的研究较为分散，尚未形成主流方向。

通过时间序列图谱（Timezone View）把握知识演进和前沿趋势[8]。在CiteSpace 软件的关键词聚类分析中选定“TimezoneView”，得到相关研究的前沿时间序列图谱（仅显示频次较高的关键词，图3）。

图3  国内村镇公共服务设施研究前沿时间序列图谱

相关研究对“创新”主题有较多关注，其中包含“技术创新”“制度创新”“模式创新”等与之关联的关键词。此外，也有较多文章讨论公服设施的需求识别和供给问题，但后者的内容较为分散，相关关键词并未出现在该阈值范围的时间序列图谱中。

近两年，随着乡村振兴战略的提出和“互联网+”的兴起，研究重点也有所转移，但依然未形成较成熟、系统的研究方向。

3

村镇公服设施研究的主要内容

基于CiteSpace 软件的关键词共现分析，提取出2000—2019 年的高频关键词，并据此归纳整合出5 个主要的研究内容，包括公服设施定义、类型及配置模式，供给问题，需求识别，供给机制创新及互联网背景下的供给优化方向（表1），由此展开述评。

表1  国内村镇公共服务设施研究高频关键词

3.1

公服设施定义、类型及配置模式

公共服务主要包括为社会公共需要提供的国家机关、警察、军队等服务，以及通过财政支出向市民提供的教育、卫生、文化、社保等服务，具体可分为基本公共服务和一般公共服务。

基本公共服务强调公益性和非营利性，供给范围由全体公民的基本生存需求和政府的供给能力共同决定。

根据《“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》，基本公共服务包含基本公共教育、基本劳动就业创业、基本社会保险、基本医疗卫生、基本社会服务、基本住房保障、基本公共文化体育、残疾人基本公共服务共8个类型。一般公共服务则指除基本公共服务以外的其他公共服务。

公共服务设施是公共服务的物质载体，在规划领域指向与空间布局直接相关的公共教育、医疗卫生、住房保障、公共文化体育等内容。

当前，由政府托底供给的基本公共服务设施仍为研究的重点，对引入市场力量的准公共服务设施的关注则较少。根据《镇规划标准GB50188-2007》，村镇公共设施可分为行政管理、教育机构、文体科技、医疗保健、商业金融和集贸市场6 类。

各地的村镇公服设施主要按照使用功能、村镇等级、运营方式等进行配置。但现行配置标准仍不够完善，未能根据不同村镇的实际情况和动态发展变化进行个性化配置，也较少考虑互联网时代新技术手段对村镇公共服务设施的影响，在具体实施过程中也出现了供需错位、投入不足、维护不力等问题。对此，相关研究从供给问题、需求识别、创新配置方式等方面也进行了理论与实证探讨。

3.2

供给问题

我国村镇公服设施供给存在许多问题，主要可归纳为供给标准和供给机制两方面。供给标准可从设施类型、建设质量和配置指标三部分展开。

首先，村镇的公服设施类型单一，以兜底性的基础设施为主，对职业培训、文体设施等发展性设施投入较少，未能与居民的实际需求和互联网时代的发展需求相匹配。

部分不符合村民使用习惯的公服设施如图书馆、健身场所、展览室的使用率偏低，而对在互联网电商行业影响下出现的网购点、代售点等新型设施的配置需求又未得到满足。

其次，村镇公服设施的建设质量良莠不齐，在选址合理性等方面较欠缺考量。

最后，村镇公服设施配置指标及规范较为模糊和粗放，缺乏科学、系统的参照依据，各地基本处于自主建设、自主保障的状态。

此外，在实际供给过程中存在供给主体权责不清、资金来源不足、后续运营困难等问题。

第一，公服设施的供给方涵盖了政府、市场、社会等，出资情况复杂，导致公服设施产权不清及维护主体不明确。各层级政府在公服设施供给方面的职责同质化，往往会出现上下级政府互相推诿的现象。基层乡镇政府事权大于财权，承建公服设施的财政负担过重。

第二，由于城乡二元结构的长期存在，作为供给主体的政府，对村镇公服设施的投入严重不足，城乡公服设施建设水平存在巨大差距。市场化供给也存在越位现象，部分村镇的公共服务由于政府职能弱化转由市场供给，在削弱公共性的同时也加重了村镇居民的负担。

第三，许多村镇公共服务设施由于缺乏稳定的资金来源，导致后续养护和运营困难，一些非营利性组织在提供公共服务时也往往因为资金不足而难以为继。

因此，如何提高村镇公共服务设施的供需匹配度并构建稳定长效的运营和维护机制，应成为后续研究的重点。

3.3

需求识别

村镇居民的需求识别主要以社会调查的形式进行，针对设施投建类型、维护运营、政府及村组织工作等方面进行了满意度分析，尚未出现以移动互联网技术捕捉更为实时、动态的村镇居民需求的相关研究。

一方面，有学者针对居民对各类公共服务设施的投资意愿和满意度进行了调查，并据此对设施建设的优先时序和投入力度给出调整指引。

在公共服务设施较完善且经济较发达的村镇地区，居民对文化娱乐型设施的需求更高；而在公共服务设施不完善且经济较落后的村镇地区，居民对基础设施的需求更甚。

对此，部分学者提出了相应的政策建议。如优先建设村镇居民最为关心的民生类和生产类公共服务设施，加大公共服务设施建设的宣传力度等。

另一方面，相关研究分析了村镇居民对公共服务设施运营维护情况的满意度。目前，公共服务设施在运营维护和人力服务供给等方面存在不足。

如部分村民对公共医疗满意度较低，原因在于当地公共卫生服务不完善、卫生机构看诊收费高、医疗人员专业水平低以及医疗设备落后；而对灌溉设施感到不满的村镇居民则表示，灌溉设施作为农业生产的重要工具，由于投资和维护管理不足而呈现出功能老化、年久失修的状态，对日常农业生产活动造成影响。

此外，有学者对村镇居民对政府和村组织工作的满意度进行了调查，显示出公众参与度低、民主治理效果不佳等现状，并提议将村镇居民纳为公共服务设施供给决策的主体之一，通过事前公示、群众听证、地方人大投票表决等手段，提升公众的参与度和知情度，以更好地实现村镇公服设施的供需衔接。

3.4

供给机制创新

机制创新可归纳为配置方式创新和供给主体创新。规划学科的相关论文集中探讨了配置方式创新问题，主张通过协同配置来提高设施的利用效率，把握村民生产生活及村镇的动态发展需求，以提升设施的供需匹配度。

具体而言，耿健等建议采取类型协同与区域协同的方式。类型协同强调政府与市场的合作供给，区域协同则主张通过提升区域交通连通性，以实现县、镇、村各层级的公共服务设施共享。

张京祥等结合问卷测度居民的最大心理距离，比照国家标准的上下阈值，针对不同规模的村镇设定相应的公服设施配置指标。

此外，赵万民等借助GIS 技术绘制公共服务设施的空间布局影响因子权重叠加图，以匹配各类设施的建设需求。

但上述创新方法尚未形成统一、成体系的标准做法，有待更多理论及实证研究为我国现行的村镇公共服务设施供给标准提供修正及完善的方向。

供给主体创新提倡以政府为供给责任主体、融合市场和社会力量的多元主体供给模式。新的公共管理和公共服务理论认为，政府、市场及第三部门协同供给，有助于提升公共服务设施的供给质量和效率，公私部门、盈利与非盈利性组织合作供给公共服务的网络治理模式得到学界的倡导。

近年来，在我国村镇公共服务设施的供给实践中出现了政府购买服务、NGO 组织介入 等多种模式。

如成都试验区以政府为其作信任担保，成立小城镇建设有限公司，吸纳信贷资本和社会资本对村镇公共服务设施进行投资、建设及监管。

贵州省遵义市S 村引入NGO 组织，协助建立多种公共服务组织以及承办运动会等文化娱乐活动。但也有学者指出，非政府组织供给公共服务设施具有短期性、间歇性和形式主义的特点，未能形成长效的工作机制。

因此，政府应肩负起村镇公共服务设施供给的主要责任，诸如向其他供给方追责等事务也应由政府承担，以构建更为完善的“政府+”供给模式。

3.5

互联网背景下的供给优化方向

在关于村镇公共服务设施的研究中，涉及互联网技术影响的论文偏少，仅部分学者指出互联网对村镇发展的重要性，并探讨了信息服务设施的建设原则、面临的问题等。

互联网技术是实现农村农业信息化发展的重要支撑。公共服务从传统的物质空间发展到虚拟的网络空间，村镇公共服务设施的内容及形式也随之改变。

村镇对产业创新服务平台、网络采购和销售渠道等新型服务设施的需求增加。村镇生产经营活动也更多依托综合信息平台、技术中介等进行人才培养和科技推广。

从治理实践来看，村镇借助信息化平台，在医疗、文化宣传、便民服务、综治维稳等公共服务中融入信息化技术，从而进行综合提升。

尽管互联网技术在村镇公共服务设施供给中的应用场景广泛，现仍存在系统信息收集能力和用户交互能力弱、开发水平一般、更新缓慢及缺乏维护等问题。

此外，部分村民由于年龄较大和文化水平较低，对新型信息化平台的接受能力有限，而村镇的信息中介和服务人才仍比较欠缺，导致该类信息公共服务平台的实际应用和普及程度较差。

因此，应继续完善村镇的互联网基础设施建设，逐步提升村镇的信息化服务水平，推进农业农村的现代化发展。

4

结论与讨论

本文基于CiteSpace 软件，对CNKI核心期刊数据源进行关键词共现分析， 发现从2000 到2019 年关于村镇公服设施的文献总量偏少，研究内容较为分散，且未能阐明互联网时代公共服务设施的供需变化特征。

相比于国家对“三农”问题的重视，相关研究体现出“量”和“质”的不足，尤其是规划学科在村镇规划和公共服务设施配置建设方面有大量的实践探索，但自2000 年以来，相关文献仅有22 篇，亟待大量、深入的归纳和研究跟进，以为村镇公共服务设施的规划、建设和运营提供指引。

相关研究的主要内容包括公共服务设施定义、类型及配置模式，供给问题，需求识别，供给机制创新，互联网背景下的供给优化方向5 个方面。

学界指出，现行的村镇公共服务设施配套标准和供给方式存在种种不足，可运用GIS、空间句法等新技术手段，定量分析村镇的地形地貌、人口密度等，或以满意度调查的方式，识别村镇居民的切实需求和村镇本身的发展诉求，并阐明通过创新供给模式和融资方式建立更长效的供给和维护机制的重要性。

当前研究对互联网影响的探讨仍较少，仅有少量文献对“互联网+ 三农”的发展模式进行了方向性分析，缺乏充足的技术探讨和实证研究。

随着乡村振兴战略的推进，如何融合互联网创新技术，因时、因地、因人对村镇公服设施进行精准配置和动态调配，推动村镇社区服务迈向“供需互联适配”的新阶段，建立更完善的公共服务设施融资、建设和运营机制，将是未来研究的方向。

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