基于理念的规划：从规划原则走向市场机制的英国新城运动

作者

朱介鸣 同济大学建筑与城市规划学院教授

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花园城市开启了现代城市规划运动。

第二次世界大战后展开的英国新城运动开创了英国城市规划的鼎盛时期，战后20多年共建设了27个新城。这是城市建设史上并不多见、极其珍贵的规划实践，因为世界上完全按照规划建设的城市屈指可数。

与英国新城相反，美国绝大多数新城由私人开发商规划和建设。比较著名的新城是美国弗吉尼亚州的雷斯顿（Reston）和首都华盛顿附近马里兰州的哥伦比亚（Columbia）。哥伦比亚由劳斯开发公司于1960年代初规划并进行开发，目前人口规模将近10万。

新城规划将不少关于城市空间结构方面的规划思想付诸实践，如城市人口密度、城市规模、社区组团、社会融合等。新城规划实践结果的评估有助于我们获取难以得到的规划理念可行性认识。没有实践，对理念的认识往往停留在理想和想象的状态。

以城市规模的议题为例：调查发现城市越大，城市问题（交通拥挤、住房紧缺）越严重。于是自然而然出现这么一个建议：控制大城市发展，以此解决城市问题。但是，城市规模小就可解决城市问题吗？答案需要从实证研究中获得。

战后英国新城建设的主要目的是通过疏解大城市人口来抑制过大的中心城市规模，因此新城大都建立在伦敦、曼彻斯特、纽卡斯特、格拉斯哥这样的大城市周边。

英国新城规划可以归纳为三代。第一代以斯蒂文杰（Stevenage）、哈罗（Harlow）为代表；第二代以坎伯诺尔德（Cumbernauld）、朗科恩（Runcorn）为代表；密尔敦 · 凯恩斯（Milton Keynes）是第三代的代表。

第一代新城规划认为：低密度、小规模且具备促进社会交往和方便日常购物的空间结构是好城市的必备特征。于是斯蒂文杰规划贯彻了以下几个特点：

1、低密度（30人/英亩）；

2、新城空间结构由若干个社区组团组成；

3、商业设施和用地的两级分布：城市中心和社区组团中心；

4、每个社区组团由不同类型的住宅组成，推动不同社会阶层混合居住，促进社会融合（见图1）。

图1  斯蒂文杰空间规划结构

高密度确实与城市问题关联密切，规划通常需要控制两大要素：用地性质和用地强度，所以低密度成为新城规划的原则之一。

社区组团的人口规模规划为8,000—12,000人，组团人口规模考虑了功能性（日常生活需求在步行范围内，类似15分钟社区生活圈概念）和社会性（合适的社区人口规模鼓励社会交往，人太多不方便交往，人太少不利于交往）。8,000—12,000的人口规模也适合于学校、商店、诊所等设施配备的经济性。各个社区组团有明确的空间限定和彼此区分，使每个社区组团都相对独立。

城市商业中心和社区组团商业中心的两级分布考虑了购物方便和商业中心质量：前者提供有质量的购物环境，但距离稍远；后者为居民提供就近的商业设施，但选择较少。

不同类型住宅混合的目的是鼓励不同收入居民之间的社会交往，市场中自发形成的住宅区通常是类似群体（收入和种族）的集聚，不会考虑不同社会阶层混合居住的社会融合。

上述规划原则对于当今的规划师来说都是耳熟能详的，不难理解这些规划原则试图所要达到的目标。

斯蒂文杰新城忠实按照以上规划原则实施建成。可建成后发现，低密度造成城区没有人气，没有城市气氛，使城市缺少必要的吸引力。居民并不认同社区组团是城市的理想基本单元。

8,000—12,000的组团人口规模对于进行有意义的社会交往似乎太大（至少英国人这样认为），从而也无法培养社区精神和社会联系。

另一方面，8,000—12,000的人口规模又似乎太小，无法支持提供有质量的社区组团商业中心。城市中心和社区组团中心的两级商业设施，在理论上为居民创造便利，但实际上商业设施过于分散，稀释后的商业布局缺乏服务质量。

这些问题涉及对商业经济和市场经济规律的理解，规划师强调居民的生活便利，却不了解商业如何在市场经济中提供有质量的服务。Hotelling（1929）早就证明商业是通过自发集聚的，而不是通过分散布局避免竞争从而降低成本和提高商业服务质量。

目前国内城市推广15分钟社区生活圈概念，倡议在以家为中心的15分钟步行范围内可获得日常生活所必需的服务。这可能适用于政府提供的非盈利公共服务设施布局（如学校、体育设施、公园、养老院等）的标准。盈利性商业服务设施（如商业、娱乐等）的数量和质量只取决于市场供给和需求的关系，有需求就会有供给。

培养城市社区精神似乎不能通过设计一个社区组团来达成。

社会组织形成一定的空间结构，空间结构反过来是否能造就社会组织？似乎不存在这样的逻辑。

著名的社会学芝加哥学派发展出社会生态理论，解释了美国大城市社会群体自发形成的马赛克分布现象。出乎规划师的意料，不同社会阶层混合居住的组团既不受高收入居民的欢迎，也不受低收入居民的青睐。自发形成的社会群体集聚反映了市场的选择和偏好，实际更有利于社会群体的便利生活。规划自上而下的干预不切合市民的生活方式。

第二代新城规划吸取了第一代新城的教训，不再以社区组团为城市基本单元。认识到密度太低会影响到城市生活的质量，坎伯诺尔德的人口密度提高到75人/英亩。也不再继续强调不同社会阶层混合居住的规划想法，新城规划中的社会规划内容从此大大减少。

规划市民的社会生活可能不是一个有意义的城市规划内容，市民的社会生活应该让他们自主决定。

但是，第二代新城对市民的吸引力较之第一代依然没有明显改善，原因在于城市规模太小。小城市的城市问题与大城市相比显得不那么棘手，但是造就没有吸引力的小城市也不是解决大城市问题的根本措施。

新城开发建设赋予了规划师宝贵的实践和学习机会。至第三代新城规划，规划师已经认识到过去的许多规划想法不符合市场（广义的市场概念，即个人的选择）的需求。

第一，尽管大城市有许多与大规模相关的城市问题，但不能将城市规模控制得太小，城市规模太小将无法支持城市商业、文化和娱乐设施的质量，这是由市场经济决定的。

第二，严格的功能分区和社区规划没有意义。城市的魅力在于土地用途多功能的交流和协调，丰富的相互交流，提供给市民许多机会，也使城市生气勃勃。

第三，在当今社会，地理概念的社区已经大部分被基于个人兴趣爱好而聚合的社团所代替。地域性的社区可能对儿童和老人还有意义，因为他们的大多数时间是在居住区中渡过的。然而，他们能自主地在居住区内进行社会交流，不需要规划为他们划定社交地域。

密尔敦 • 凯恩斯的第三代新城规划更多反映自下而上的市场选择，而较少体现自上而下的规划理念（见图2）。 

图2  密尔敦 • 凯恩斯规划结构

居住区、商业中心和道路格局摒弃了过去的等级结构，方格网道路符合交通的灵活性（快速和慢速道路双重方格网是个创新，大网格为快速道路，小网格为慢速道路）(见图3)，商业中心的布局也不再只强调为本小区服务，而更多考虑商业布局的市场效应。

图3  密尔敦 • 凯恩斯双重方格网道路结构

总而言之，第三代新城规划更少地强调自上而下的设计理念，给予了自下而上的市场需求更多的空间。

英国新城规划的演变说明了城市规划需要尊重市场的机制。

新加坡最新一代新镇榜鹅（Ponggol）也放弃了早期追求的城市空间等级制，转而采纳方格网道路结构及随之而来的城市街区结构——各街区无上下级的关系（见图4）。

图4  新加坡新镇榜鹅的用地规划图

城市生活应该是多样化的，城市空间应该不只由规划塑造，城市里各种成员（居民、商店业主、社会组织等）都应该参与城市生活的构造。

城市是个多元化市民生活和经济运作的平台，规划制定规则和提供仲裁。规划就像足球比赛的规则和裁判，队员按照规则进行比赛并服从裁判的决定。球队的表现不取决于规则和裁判，完全取决于队员在规则和裁判约束下所发挥的球技和战术。同样，城市的表现取决于市民和企业的表现。规划的精细化不在于规划蓝图的详细和深度，而在于规则的完善，体现在基于完善城市空间关系之间权利和义务的管治。

规划师经常有意无意地忽视这个事实，而这个事实也经常被反对现代城市规划的社会活动人士（如简 · 雅各布斯）所批评：许多没有规划的老城往往比规划的新城更有魅力、更有活力、更有吸引力。

究其原因，前者体现了社会多样性和市场自发性的优点，而后者过多地重视所谓的规划理念，那些精英主义的自上而下式的规划理念未必能认识到城市生活的复杂性，从而无法被广大的城市市民和企业个体所认可和接受。完整地按照规划思想指导而建设的城市不比由“看不见的手”引导生长的城市更有吸引力。

城市规划的本质是规划城市居民的生活。规划师无法彻底了解城市复杂社会群体的生活需求和偏好，就像计划经济无法计划社会所有个体的经济活动一样。规划师力图倡导的某一种生活方式在目前多元的社会难于被广泛地接受。从这个角度评判，相比纽约、伦敦、巴黎、东京等城市，新加坡显得过度规划，城市缺乏活力，创造力不足，甚至市民文化生活单调乏味。但是与曼谷、雅加达、孟买、马尼拉等城市相比较，新加坡又是个清洁、舒适、交通通畅、市民文明、设施完善的城市，是西方人来东南亚工作的首选之地。

所以，城市发展、提升首先在于城市生活的规则和政府投资的基础设施的提供（发展中国家城市所缺乏的），然后是基于规则的城市社会和经济的发展质量（新加坡缺乏）。

综上所述，英美城市规划引导城市发展的路径是：城市问题分析——提出规划理念——实施规划理念——市场验证反馈——修正改变理念，以城市规划与城市发展相互推动，从而提高城市化质量。

中国上世纪80年初改革开放所展开的快速城市化已有40年，是否到了应该回顾、审视、总结我们自创的指导中国城市空间塑造的规划理念的时候了？

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