最高法裁判观点 ：县政府不能依据城乡规划法在集体土地上实施强制拆除

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【裁判要点】：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》根据三十五条的规定，在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除，逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。依法可由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除，逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。县级以上人民政府，在集体土地上依据《中华人民共和国城乡规划法》实施强制拆除行为，适用法律错误，不具职权依据，且不符合强制拆除的法定程序。
中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2019）最高法行申8534号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：梁秀云，女，1936年11月30日出生，汉族，住辽宁省沈阳市大东区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：金世宇，男，1963年1月22日出生，汉族，住辽宁省沈阳市大东区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张文中，男，1973年8月9日出生，汉族，住辽宁省沈阳市大东区。
三再审申请人之共同委托诉讼代理人：沈超，辽宁联胜律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：辽宁省沈阳市沈河区人民政府。住所地：辽宁省沈阳市沈河区盛京路25号。
法定代表人：林宇航，该区人民政府区长。
委托诉讼代理人：马俊巍，该区人民政府工作人员。
委托诉讼代理人：姜春连，辽宁卓政律师事务所律师。
再审申请人梁秀云、金世宇、张文中因诉辽宁省沈阳市沈河区人民政府（以下简称沈河区政府）强拆违法并赔偿一案，不服辽宁省高级人民法院（2018）辽行终1531号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员梁凤云、审判员张艳、审判员张剑参加的合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
梁秀云、金世宇、张文中向本院申请再审称：其养殖场及附属用房系农用设施，用途有瑕疵但性质未变；其果树、水井、排水管线、厕所、大门、围墙等属于合法财产，沈河区政府违法强拆，应予赔偿。即使认定其所建库房和附属设施是违法建筑，但违法建筑物、构筑物中的建设材料也属于当事人的合法财产，属于赔偿范围。一、二审认定其不具有合法权益错误。请求改判酌定其损失数额。
本院经审查认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，任何单位或个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，但兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有土地的除外。根据该法第三十六条第二款的规定，禁止擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。本案中，梁秀云、金世宇、张文中自述于2007年在集体土地上兴建养殖场，厂房面积2520平方米，2009年开始作为库房使用，期间经历多次扩建，至被拆除之前使用面积已经达到了9484平方米。梁秀云、金世宇、张文中于2007年兴建养殖场期间，属于从事农业生产经营活动的行为，搭建的与养殖相关的设施属于农用设施。但其于2009年开始改作库房使用至强拆行为发生时，早已经改变了农用设施的性质，期间多次扩建属于擅自在耕地上建房、挖砂、取土等行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款的行为。同时，根据审理查明的事实，涉案土地面积总计为17亩，其中14亩系租用属临时使用，但梁秀云、金世宇、张文中自述上述所建为砖混结构。一审法院经实地调查情况，并结合梁秀云、金世宇、张文中陈述及沈河区政府提供的视频资料，认定上述建筑具有永久使用的特征，属于在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的行为，并无不当。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》根据三十五条的规定，在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除，逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。依法可由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除，逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。沈河区政府作为县级以上人民政府，在集体土地上依据《中华人民共和国城乡规划法》实施强制拆除行为，适用法律错误，不具职权依据，且不符合强制拆除的法定程序。
一审法院据此判决确认沈河区政府强制拆除行为违法正确。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一项规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。依据上述规定，国家赔偿的对象是公民、法人和其他组织的合法权益。即行政机关的行政行为被确认为违法，并不必然导致赔偿结果的发生。具体到本案中，梁秀云、金世宇、张文中在临时使用的集体土地上修建永久性建筑物、构筑物，该建筑物及附属设施依法不属于梁秀云、金世宇、张文中的合法权益。一审法院据此判决确认沈河区政府实施的强制拆除行为违法，并驳回梁秀云、张文中、金世宇的赔偿请求，二审予以维持，均无不当。
综上，梁秀云、张文中、金世宇的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人梁秀云、张文中、金世宇的再审申请。
审判长　　梁凤云审判员　　张　艳审判员　　张　剑二〇一九年十二月二十六日法官助理   任必恒书记员    凌白羽

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