最高院：对公务员、事业单位工作人员职务级别及工资待遇的调整审定，事业单位选聘人员解除聘用合同争议，不属于行政诉讼受案范围

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来源 | 行政涉法研究

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【裁判要点】1.行政机关对公务员职务、级别及工资待遇的调整行为，属于行政机关内部的人事管理行为，不属于行政诉讼的受案范围。

2.行政机关对事业单位工作人员职务级别及工资待遇进行审定，是内部行政行为，对该行为有异议，属于有关职务职级待遇审定的内部人事任免争议。

3.《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》第一条规定：“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理。”根据上述规定，行政行为争议属于人民法院的行政诉讼受案范围；事业单位选聘人员解除聘用合同争议不是行政争议，不属于行政诉讼的受案范围。

中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2018）最高法行申415号再审申请人（一审原告、二审上诉人）陶静梅。
委托代理人刘祖甫。系陶静梅丈夫。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省人力资源和社会保障厅。
法定代表人何琳。
委托代理人黄循海。
委托代理人高宝玲。
原审第三人海南省旅游发展委员会。
法定代表人孙颖。

再审申请人陶静梅因诉被申请人海南省人力资源和社会保障厅（以下简称海南省人社厅）及原审第三人海南省旅游发展委员会（以下简称海南省旅游委）职级确定和工资套改一案，不服海南省高级人民法院于2017年9月8日作出的（2017）琼行终948号行政裁定，向本院申请再审。本院于2018年1月22日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

1992年6月30日，陶静梅从原海南省旅游协会（局）（现更名为海南省旅游委）处办理退休手续，海南省旅游委为其发放干部退休证，认定陶静梅的级别为工程师七级，退休时间为1992年7月1日。退休前，陶静梅没有行政级别。1994年6月，海南省进行经济特区事业单位工资制度改革，陶静梅被套改为行政科员级，并以此级别发放退休金。2007年2月1日，陶静梅发现套改为科员级，并一直以此发放退休金问题后，向海南省旅游委提交《关于要求恢复享受退休工程师工资福利待遇的报告》，认为1994年将自己套改为行政科员级是错误的，应纠正为行政科级待遇。海南省旅游局咨询海南省人社厅意见后，于2007年2月8日答复陶静梅，认为作为行政单位的海南省旅游局不能聘、也没有岗位聘工程师；海南省旅游局于1991年下半年已经明确为行政单位，1994年工资套改时，海南省旅游局根据陶静梅已退休且具有大专以上学历、此前没有任何行政职务任命的实际，确定陶静梅享受科员待遇；《退休证》上的“工程师”职务只能在海南省旅游协会享用。2007年3月21日，海南省旅游局向海南省人社厅发出琼旅函（2007）15号文（以下简称15号文），阐明海南省旅游委的意见，认为1994年工资套改时，在确定陶静梅行政职级时，没有充分考虑工程师与行政正科级工资待遇相当的政策规定，不应按科员级套改，请求比照工程师与正科级工资待遇相同的一贯做法，对陶静梅按正科级增加退休费的发放，并重新核计1993年10月以来应发的退休金。2015年底，陶静梅向海南省旅游委反映情况，要求尽快落实15号文。2016年2月26日，海南省旅游委出具《关于敦促落实琼旅函（2007）15号文的情况说明》，主要内容是：1992年陶静梅退休时，海南省旅游局和旅游协会尚挂两个牌子，对陶静梅参照工程师办理退休手续。1994年工资改革明确陶静梅作为行政单位退休人员的身份进行退休工资套改。由于陶静梅退休前没有行政职务的任命，在确定退休工资职务时按照琼人劳薪（1994）25号《海南省人事劳动厅关于机关和事业单位工资制度改革若干具体问题的处理意见》第七条关于具有大专以上学历的人员可以比照科员职务套改的规定，明确陶静梅工资职务等级为科员级别。2016年3月22日，陶静梅向海南省人社厅提出申诉。2016年6月17日，海南省人社厅作出琼人社信访复字（2016）13号《关于陶静梅反映工资待遇问题信访事项答复意见书》，认为陶静梅要求按正科级确定工资待遇没有政策依据。陶静梅请求海南省人民政府复查，海南省人民政府信访事项复查复核委员会办公室作出不予受理字（2016）10号《信访事项复查复核不予受理告知书》。陶静梅仍不服，提起本案行政诉讼。请求：1.海南省人社厅将陶静梅套改的行政科员待遇纠正为行政科级待遇；2.海南省人社厅按2007年以来陶静梅的“科员”退休金，与应得到的“科级”退休金的差额累计计算，对陶静梅发放补偿金，并从判决当月开始按审定行政科级计发陶静梅的退休金；3.海南省旅游委帮助落实上述诉求项目的具体数额。

海口市中级人民法院（2017）琼01行初92号行政裁定认为，陶静梅经套改后确认属于公务员。陶静梅工资待遇的确定，属于行政机关内部行政管理行为。要求纠正其工资待遇为行政科级并向其支付补偿金的请求，不属于人民法院的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（三）项、第四十九条、第六十三条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回陶静梅的起诉。陶静梅不服，提起上诉。

海南省高级人民法院（2017）琼行终948号行政裁定认为，本案被诉行政行为发生于1994年，陶静梅在起诉状中称其于2007年发现1994年工资改革时被错误套改为行政科员，但至2016年陶静梅才提起本案诉讼，明显超过法定起诉期限，且不存在中断、中止的情形。因此，陶静梅主张起诉未超过法定期限的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

陶静梅申请再审称：1994年实行工资套改时，海南省尚未实行公务员制度，其不属于公务员。陶静梅于2007年发现工资套改问题后即主张权利，后一直等待海南省人社厅处理，至2016年2月海南省人社厅才回复，故其于2016年6月起诉，未超过法定期限。请求撤销一、二审裁定，依法对本案予以再审。

海南省人社厅答辩称：1.陶静梅认为其不属于公务员与请求纠正待遇为行政科级是矛盾的，所诉仍是执行机关工作人员工资政策的问题，应属于行政机关内部行政管理行为。2.陶静梅主张在2007年发现错误套改行为，至2016年提起诉讼时已经明显超过法定起诉期限。请求驳回陶静梅的再审申请。

海南省旅游委未提交书面答辩意见。

本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（三）项规定，行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定，不属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四条规定，行政诉讼法第十三条第（三）项规定的“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。也就是说，行政机关对公务员职务、级别及工资待遇的调整行为，属于行政机关内部的人事管理行为，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，陶静梅原属行政机关内部的专业技术人员。1994年工资套改时，按照《海南省经济特区机关单位工作人员工资制度改革实施办法》的规定，海南省旅游委先按干部管理权限对陶静梅明确行政职级，再按确定的行政职级套改新工资。而确定公务员行政级别、工资待遇的行为，显然属于行政机关内部的人事管理行为。陶静梅对1994年的定级和工资套改行为不服起诉，不属于行政诉讼的受案范围。陶静梅主张1994年实行工资套改时，海南省尚未实行公务员制度，其不属于公务员。但是，1991年下半年其所在海南省旅游局已经明确为行政单位，《国家公务员暂行条例》于1993年10月1日起在全国范围内实施。1994年工资套改时，行政机关工作人员不再享受事业单位技术职称待遇，对行政机关内部工作人员按照公务员管理，是落实《国家公务员暂行条例》的必要措施。陶静梅的上述主张缺乏事实根据，本院不予支持。

1994年工资套改时有效的《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见》第三十五条规定，行政机关作出行政行为时，未告知当事人诉权或者起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从其实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间最长不得超过１年。本案中，1994年6月海南实行工资套改，从发放套改工资时起，陶静梅就应当知道工资套改的相关情况，至2007年陶静梅主张权利时，早已超过法定起诉期限。陶静梅主张2007年才知道工资套改存在问题，一直等待海南省人社厅作出处理，未超过法定起诉期限。但是，未告知诉权和起诉期限情况下，起诉期限的起算时间是从当事人知道或者应当知道被诉行政行为内容之日起开始计算的，由于当事人自身权利意识淡薄，未及时发现权利受到侵害的，不能从其实际知道权利受到侵害之日起开始计算起诉期限。本案从1994年发放套改工资之日起，陶静梅就应当知道工资套改行为的主要内容，至2007年主张权利时，已经远远超过法定起诉期限。超过起诉期限之后的申诉以及等待申诉答复所耽误的期间，均与起诉期限没有任何关联性，不属于应当扣除起诉期限的情形。陶静梅的上述主张缺乏法律根据，本院亦不予支持。

综上，陶静梅的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回陶静梅的再审申请。

审判长　　郭修江

审判员　　龚　斌

审判员　　刘艾涛

二〇一八年二月二十八日

法官助理    黄宁晖

书记员　　陈清玲

中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2018）最高法行申1117号

再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）颉锁成。

委托代理人甄伟，系颉锁成之妻。

再审申请人颉锁成因诉广东省广州市花都区人民政府（以下简称花都区政府）人事任免一案，不服广东省高级人民法院（2016）粤行终1635号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

颉锁成申请再审称，请求撤销一、二审裁定，依法受理本案。本案的诉讼请求是确认花都区政府花办发（1998）15号《关于李安全等九位同志确定职级待遇的通知》（以下简称15号通知）无效，广州市中级人民法院（2014）穗中法立行初字第19号案的诉讼请求是确认15号通知违法，两案诉讼请求不同，不属于重复起诉。二审未开庭审理，错误将15号通知认定为人事任免行为，并错误认定为重复起诉，应予纠正。

本院认为，当时有效的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第八项规定，起诉人重复起诉的，应当裁定不予受理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。本案中，颉锁成曾于2014年7月1日以花都区政府为被告向广州市中级人民法院起诉，请求确认15号通知认定其正股级科员职级待遇的具体行政行为违法，广州市中级人民法院以颉锁成的请求事项属于行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免范畴，不属于人民法院行政诉讼的受案范围为由，裁定不予受理。广东省高级人民法院作出（2014）粤高法行终字第836号裁定，维持了该裁定。颉锁成于2016年9月19日再次以花都区政府为被告提起本案诉讼，请求确认15号通知违法，确认花都区政府根据15号通知降低其高级工程师职务工资的具体行政行为违法。本诉与前诉的当事人相同，虽然诉讼请求表述存在差异，但均系针对同一行政行为，即对花都区政府15号通知认定其正股级科员职级待遇的行政行为不服提起诉讼，诉讼标的及诉讼请求相同，构成重复起诉。一审裁定不予立案，二审予以维持，并无不当。

颉锁成主张二审将15号通知认定为人事任免行为错误。经查，颉锁成曾起诉广州市花都区人力资源和社会保障局将其高级工程师职称错误认定为“股级之下科员”、中共花都市委办公室15号通知错误认定其行政职务及工资待遇等行为，该案经广东省高级人民法院二审维持一审不予立案裁定后，颉锁成曾向本院申请再审，本院作出（2015）行监字第2164号行政裁定，认为花都区政府机关服务中心是花都区政府下属的事业单位，颉锁成是该事业单位的工作人员，花都区政府对其职务级别及工资待遇进行审定，属于政府机关对其下属单位工作人员职务级别及工资待遇的评定行为，是内部行政行为，颉锁成对该行为有异议，属于有关职务职级待遇审定的内部人事任免争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第三项的规定不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故颉锁成的该项主张缺乏法律依据，本院不予支持。

综上，颉锁成的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回颉锁成的再审申请。

审判长　龚　斌

审判员　刘艾涛

审判员　熊俊勇

二〇一八年三月二十二日

法官助理  李竺娉

书记员    陈   钿

中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2016）最高法行申287号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）王井祥等43人。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）辽宁省建平县人民政府。住所地：辽宁省建平县叶柏寿街道人民路53号。

法定代表人牛殿祥，县长。

委托代理人于献洲，该县人力资源和社会保障局事业股股长。

委托代理人付永奎，该县人力资源和社会保障局工作人员。

再审申请人王井祥等43人因诉被申请人辽宁省建平县人民政府（以下简称建平县政府）履行法定职责一案，不服辽宁省高级人民法院于2015年11月17日作出的（2015）辽行终字第338号行政裁定，向本院申请再审。本院于2016年2月26日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

王井祥等43人原是建平县乡镇事业单位工作人员，占自收自支事业编制，乡镇选聘合同制干部身份。2004年，乡镇事业单位机构改革时，王井祥等43人落聘，解除聘用关系，发放一次性生活补助费，并办理养老保险关系接续手续，达到法定退休年龄的，按照社会保险办理退休。王井祥等43人从2005年起一直上访，要求按照事业单位干部身份办理退休手续。薛昌国等40人亦属建平县乡镇选聘合同制干部，2004年乡镇事业单位机构改革时，通过竞聘上岗，并纳入编制管理。2005年人员分流，薛昌国等40人签订了一年期聘用合同，期满后办理解聘手续，并发放一次性生活补助费。解聘后，薛昌国等40人亦长期上访。2013年12月，建平县处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室作出建信联办字（2013）52号《建平县信访联席会议2013年度第三次重点信访案件调度会议纪要》（以下简称52号纪要），决定对薛昌国等40人（目前还剩38人）中已退休的19人按事业单位标准核定退休费，死亡后按照事业单位标准核定丧葬费；尚未退休的19人仍执行该县关于2004年乡镇事业单位机构改革落聘人员返岗政策，待退休后与上述退休人员同等待遇。王井祥等43人认为，其与薛昌国等人身份相同，应当按照52号纪要规定，与薛昌国等人享受同样待遇。2015年5月27日，王井祥等43人向朝阳市中级人民法院提起诉讼，请求建平县政府按照52号纪要履行义务，使王井祥等43人享受同等待遇。

朝阳市中级人民法院（2015）朝行初字第59号行政裁定认为，王井祥等43人请求按照信访部门出具的会议纪要内容享受待遇，不能提供所诉事项系建平县政府法定职责的法律依据，起诉不属于人民法院受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第二款规定，裁定驳回王井祥等43人的起诉。王井祥等43人不服，提起上诉。

辽宁省高级人民法院（2015）辽行终字第338号行政裁定认为，根据王井祥等43人的陈述，本案争议的实质是国家机关和事业单位与其工作人员之间因辞退和履行聘用合同发生的人事争议，不属于行政诉讼受案范围。52号纪要对此问题如何处理，和是否应当适用于王井祥等43人，不属于行政审判的权限范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

王井祥等43人申请再审称：1、本案不属于国家机关和事业单位与其工作人员之间因辞退和履行聘用合同发生的人事争议，一、二审裁定认为本案不属于行政诉讼受案范围错误。2、根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第二款规定，本案应当开庭审理，不能迳行裁定驳回起诉。3、根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定，建平县政府应当按照52号纪要，对身份相同的人给予同等的待遇。请求撤销一、二审裁定。

建平县政府答辩称：王井祥等43人与52号纪要涉及的薛昌国等人不属于同一类型、同一性质、同一情况的人员，虽然个人身份都是乡镇选聘合同制干部，但解聘的理由不同。王井祥等43人要求按照事业单位退休人员标准享受相关待遇，没有政策依据。一、二审裁定正确。请求驳回王井祥等43人的再审申请。

本院经审查认为，王井祥等43人诉请事项不属于行政诉讼受案范围。一、二审裁定驳回其起诉并无不当。王井祥等43人申请再审的理由不能成立。

一、关于是否属于行政诉讼受案范围问题

《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条规定:“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》第一条规定：“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理。”根据上述规定，行政行为争议属于人民法院的行政诉讼受案范围；事业单位选聘人员解除聘用合同争议不是行政争议，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，王井祥等43人原系乡镇事业单位的选聘人员，因解聘后的待遇问题产生争议。一审起诉时，王井祥等43人请求建平县政府按照52号纪要履行义务，使他们享受与薛昌国等人的同等待遇。该诉讼请求的实质是因解除聘用关系的待遇落实问题，性质上属于事业单位与其工作人员之间因辞退所发生的争议，不是因行政行为产生的行政争议，不属于行政诉讼受案范围。王井祥等43人以建平县政府为被告，提起行政诉讼，不符合行政诉讼的法定受理条件。一、二审裁定驳回王井祥等43人起诉，并无不当。

二、关于迳行裁定驳回起诉是否合法问题

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第二款规定，人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。对于驳回起诉的案件，是否需要开庭审理，属于人民法院根据案件予以裁量决定的事项。如果案件主要事实不存在明显、重大争议，无需通过庭审予以查明的，人民法院可以自行决定不予开庭。就本案而言，案件主要事实清楚，核心问题是涉案争议的性质，属于法律适用问题，并非事实争议。因此，一、二审通过询问当事人，在核实案件主要事实的基础上，迳行作出驳回起诉裁定，不违反行政诉讼法的上述规定。王井祥等43人以此为由申请再审，理由不能成立。

三、关于实体诉求问题

人民法院审查申请再审案件，应当围绕一、二审裁判的合法性进行。本案一、二审裁定仅仅是从程序上驳回了王井祥等43人的起诉，并未对其实体诉求进行审理和判决。王井祥等43人主张建平县政府应当按照52号纪要给予其同等待遇，属于案件的实体处理问题，不属于本案的审查范围。以此为由申请再审，理由不能成立。

综上，一、二审裁定认定事实清楚，程序合法，裁判结果正确。王井祥等43人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（四）、（五）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

驳回王井祥等43人的再审申请。

审判长　　郭修江

审判员　　高　珂

审判员　　李明义

二〇一六年四月二十八日

书记员　　战　成

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