《财政研究》｜刘怡等：美国税改的国际税收解析
美国税改的国际税收解析
刘 怡 侯思捷 严云扬
论文摘要
本文深入分析了美国《减税与就业法案》（Tax Cuts and Jobs Act）所涉及的国际税收改革部分的内容。美国税改是动态的改革，在减税和放宽国际税制的同时，也设置了相应的反避税条款，以保护税源、平衡预算。该法案主要涉及全球税制体系和受控外国公司规则的改革，对税改前境外留存利润无论是否汇回均征收一次性的转型税等。特别的，对于美国本土公司持有无形资产所产生的境外来源收益给予额外扣除，同时对设立在低税率地区的受控外国公司持有无形资产的相关收益补征美国税，以激励企业将无形资产配置在美国本土。在对税改条款和机制进行分析的基础上，本文还对其可能对我国产生的影响进行了探讨，为我国积极应对提供参考和思路。
关键词：美国税改 国际税收 无形收入
中图分类号：F812.42 文献标识码：A 文章编号：1003-2878（2018）05-0099-0008
引 言
美国税改法案的最终版本《减税与就业法案》（Tax Cuts and Jobs Act）①于2018年开始实施。税改法案长达数百页，除大幅度减税外，还涉及多项税制调整，将在税收、贸易以及汇率等方面对其他国家产生诸多影响。特别是企业所得税改革所涉及的国际税制改革，将美国的国际税制体系从全球征税体系逐渐向属地征税体系转化，即符合条件的受控外国公司（Controlled Foreign Company，CFC）将利润汇回美国可享受参股免税（Participation Exemption）。并辅以税基保护和反避税规定，机制复杂，很可能会在世界范围内对企业的投资选择、股权架构和利润分配产生较大影响。表1对法案中所涉及的主要国际税制变化进行了总结和比较，后文将对其中的主要内容进行深入解析，并对我国的国际税制调整提出建议。
表1 美国税改所涉及的主要国际税制变化
结论及建议
总体而言，从国际税收领域看，新法案旨在吸引海外利润和资产回归美国，一方面设置了股息参股免税和无形收入税收优惠等激励机制；另一方面，又相应加入了降低避税地吸引力的反避税条款，如对全球无形低税收入征收美国税、针对向境外关联方支付制定反税基侵蚀和反滥用法规（BEAT）等。这些巧妙的制度设计不仅有助于从多个维度上实现吸引利润和资产回流、拉动经济的政策目的，同时也兼顾了减税和财政收入之间的平衡，一定程度上缓解了赤字压力。然而，这些条款有些与经合组织的BEPS行动计划的理念与宗旨相一致，而有些则更显激进，甚至有违反美国的避免双重征税协定和世界贸易组织全球贸易规则的嫌疑，也引发了国际社会的争议，甚至遭到欧盟成员国和国内社会的反对。虽然如前所述，由于税收、利率、汇率和其他配套政策相互作用，美国税改的长期影响尚不明确，然而仍然可能在很大程度上改变各国对国际税收竞争乃至经济形势的预期。中美是世界最大的两个经济体，经济贸易往来频繁，因此尤其需要关注美国税改的国际规则方面对中国的影响，积极探寻应对之策。
从国际税制理论角度，中美两国的基本定位和思路均有较大的差异，且两国所面临的具体经济形势和发展阶段也不尽相同。因此，简单地效仿美国的国际税制改革并非最佳应对。我国在改革开放初期以“来源国”的身份定位进入世界经贸体系，特别是国际税收体系。此前我国在签订税收协定时，主要基于对发展中国家较为有利的联合国（UN）范本制定相应条款，与常年作为“东道国”的美国有显著的不同。我国在较长的一段历史时期内，在国际经济中更多关注吸引外资来华投资，因此在税收协定签订中主要基于来源国的立场制定规则，并且在税收协定中争取东道国给予税收饶让，以保证中国给予外资企业的各类招商引资税收优惠能够具有真正的吸引力。而当前，随着中国经济不断发展，我国正由把外资“请进来”向中资企业“走出去”转变，虽然一定程度上存在从“来源国”到“东道国”的身份转变，但我国鼓励中资企业进行境外投资共同发展的立场，与旨在将其海外资产和利润收回国内的美国税改可谓大相径庭。
随着“一带一路”的不断推进，我国在国际税收政策制定时，特别是在与其他发展中国家签订和调整税收协定时，在更多考虑“东道国”的税收利益的同时，也应符合促进共同发展的目标：（1）考虑在协定中设计较为优惠的股息、利息、特许权使用费和财产收益等预提税率，以降低境外中资企业将利润汇回中国时的税负。（2）对与“走出去”密切相关的境外“工程施工”以及“提供劳务”构成常设机构的条件进行协商，在营业利润方面明确各国的征税权等。（3）进一步细化和完善境外中资企业按照实际管理机构所在地认定成为中国税收居民企业的标准，方便企业管理和优化利润汇回，同时增加和保护税源。（4）适当简化适用境外所得税收抵免的操作流程，特别是多层间接抵免的计算方法，对在非避税地进行正常经营的境外中资企业给予受益所有人身份，使其可以更好地适用税收抵免；适时考虑推进免税法等其他避免双重征税的制度，减少可能造成的扭曲。（5）此外，应密切关注BEPS行动计划的进展，注意国内税制的协调，打击国际避税，反对过度税收竞争，应对美国侵蚀他国税基的过激改革。
由此扩展到国际税制之外的其他方面，由于中美税制结构显著不同，我国长期以来以间接税作为主要的税收收入来源，仅以企业所得税或个人所得税等直接税作为减税的切入点，其实际效果未必尽如人意。我国的税收制度改革应基于我国自身税制结构和经济发展的特点，立足于间接税以及以企业税为主要税源的现行税制，在完善和改进现行税制存在的问题、通过科学有效的方式减税的同时，也要适当考虑替代税制的构建，包括针对资本利得的个人所得税、房地产税等财产税，既能补充收入，又能调节公平。
作者简介
刘 怡，北京大学经济学院财政学系主任、教授
侯思捷，北京大学经济学院博士研究生
严云扬，北京大学经济学院硕士研究生
全文刊发：《财政研究》第5期