《财政研究》|| 马小勇等：农村地区的扶贫更精准了吗？——基于CFPS数据的经验研究
农村地区的扶贫更精准了吗？
——基于CFPS数据的经验研究
马小勇 吴 晓
随着贫困率的逐步下降，我国贫困人口分布呈现分散化特征，传统的粗放式扶贫模式已经无法适应当前贫困治理的客观需要。2014年我国政府提出“精准扶贫”方略，旨在推动扶贫工作瞄准真正困难的农村家庭，这标志着我国的扶贫工作进入了新的历史阶段。本文利用中国家庭追踪调查（CFPS）所提供的2014年和2016年两轮微观调查数据，对近期农村扶贫工作的精准性进行了经验检验，结果发现：（1）贫困家庭得到了更多的政府补助，总体上我国的扶贫工作较为精准；（2）村庄经济水平和社会资本对农户获得政府补助具有显著影响，说明区域扶贫模式和社会资本对实施精准扶贫产生了负面影响；（3）精准扶贫方略的实施对扶贫精准性的提高作用在统计上不够稳健，说明当前的精准扶贫政策尚需进一步完善。
关键词：农户 扶贫精准性 多维贫困
我国改革开放四十年的经济发展为人类反贫困事业做出了卓越的贡献。联合国开发计划署在2015年发布的《千年发展目标报告》中明确指出，“中国在全球减贫中发挥了核心作用”。随着贫困率的逐步下降，我国贫困人口分布呈现分散化特征，致贫的原因也更加多样化，传统的粗放式扶贫模式已经无法适应当前贫困治理的客观需要。为实现到2020年我国全面建成小康社会和全部贫困人口如期脱贫的奋斗目标，2014年党中央和国务院提出“精准扶贫”方略，旨在引导各类扶贫资源优化配置，加速扶贫模式从传统“漫灌式”向“滴灌式”转变，推动扶贫工作瞄准真正困难的农村家庭。这一方略的提出标志着我国的扶贫工作进入了新的历史阶段。
扶贫的精准性直接关系到扶贫资金的配置效率，从而影响最终的减贫效果。那么，当前我国农村地区扶贫的精准性究竟如何？扶贫精准性受到哪些因素阻碍？2014年“精准扶贫”方略的正式提出是否在实际上提高了扶贫的精准性？考察这些问题，对于进一步提高我国农村地区扶贫工作的效果具有重要意义。本文计划运用全国农户微观数据对上述问题进行理论与经验考察，其余部分安排如下：第二部分是文献综述；第三部分提出研究假设；第四部分提出经验检验的模型并进行描述性统计分析；第五部分为计量检验结果；最后一部分是结论和政策建议。
（一）贫困含义的扩展
贫困作为一个被广泛研究的世界性话题，其概念内涵也不断演化：最初主要是指收入贫困，到20世纪80年代发展为能力贫困。用收入衡量贫困是世界各国最为普遍的做法，也是长期以来衡量贫困的基准。20世纪80年代以来，能力因素被越来越多地引入贫困概念之中（Chambers，1995）。森（2002）的能力贫困论认为，“贫困必须视为基本可行能力的被剥夺，这是识别贫穷的通行标志”。在此基础上，世界各国改变原来单一的贫困测量方法，开始利用包括非货币因素的综合性指标来测量贫困（张秀艳、潘云，2017），贫困的测度由单一维度向多维度转变。
（二）研究假设
改革开放以来，我国农村扶贫实现了从“大水漫灌”到“滴灌”的转变，可以划分为四个阶段。第一阶段（1978—1985），主要通过体制改革来推进农村地区整体摆脱贫困。家庭联产承包责任制的实行使得农村地区的劳动生产力得到解放，农民显著增收，农村地区贫困状况得到极大缓解。第二阶段（1986—2000），主要实行大规模区域开发式扶贫战略。政府通过安排专项资金、制定扶贫优惠政策、放宽农民迁移限制和支持劳动密集型产业发展等措施，促进贫困人口集中地区尽快减少贫困。1994年又在中西部地区确立592个国家级贫困县，通过更加具体的区域瞄准来深入推进扶贫工作。第三阶段（2001—2010），扶贫工作转向瞄准社区。扶贫工作进一步将扶贫瞄准范围由县下放到村，实行以村为单位进行综合开发和整村推进扶贫。第四阶段（2011至今），瞄准家庭的精准扶贫。2011年，《中国农村扶贫纲要（2011-2020）》颁布，提出要建立健全扶贫对象识别机制，做好“建档立卡”工作。2014年，我国政府明确提出精准扶贫方略，将扶贫对象瞄准到户，强调精准性在扶贫中的重要性。总体看来，我国的扶贫工作经历了一个从规模性的扶贫，到瞄准县和村的区域性扶贫，再到目前瞄准农户的过程，扶贫瞄准精确性不断提高，扶贫资金越来越多地配置给真正贫困的农户。由此可以提出假设1：
假设1：控制其他农户特征，贫困农户获得的政府补助金额更大。
我国传统的扶贫模式偏重于以行政区域为对象，这主要是因为在经济发展水平较低的情况下，的确存在较多的区域性贫困现象。另外，还有两个因素强化了政府对这一扶贫模式的偏好。首先，在发展中国家，由于农村社区的封闭性、农业生产活动的分散性和较强的不确定性，政府在实施政策时面临着显著的信息不对称。就扶贫而言，逐一核算农户的生产、收入和消费等信息，会产生大量的信息成本，以行政区域为扶贫对象则会极大地降低此类成本。其次，政府官员在面对上级考核压力时，往往更加关注扶贫的短期绩效，以行政区域为扶贫瞄准范围有利于短期内取得“显著”成效。近年来，我国扶贫工作逐渐强调“精准”，但是某种程度上存在“路径依赖”，扶贫工作的具体执行仍然会参照过去的基础信息或执行办法，从而仍然具有偏重传统贫困行政区域的特征。目前农村地区扶贫仍然首先瞄准连片贫困区或贫困县，根据收入统计信息按比例确定贫困规模，再逐级分配名额到村到户（刘明慧、侯雅楠，2017）。这样的指标分配法会使得贫困识别过程重点关注相对贫困区域的贫困农户，在一定程度上忽视较为富裕地区的贫困农户。这就导致同样贫困的农户，处在贫困地区容易被判定为贫困户，而处在富裕地区则难以被判定为贫困农户。由此可以提出假设2：
假设2：控制其他农户特征，村庄经济水平更高的农户获得的政府补助更少。
由于农业核心生产要素农地的不可流动性特征和户籍制度的限制，我国农村地区居民世代聚居，形成了紧密的社会网络。市场化改革以来，这种社会网络的作用虽然有所减弱，但仍然在农户的生产经营和政治生活发挥着重要功能（马小勇等，2009）。农村地区扶贫过程同样不可避免地受到社会资本的影响。已有学者指出，农户的社会资本对精准扶贫方略的实施形成了负面影响（李博、左停，2017）。在扶贫资金稀缺的情况下，农村社会的人情关系会间接地发挥支配名额的作用，具体存在两种影响机制。一是在村内分配贫困户名额过程中，村干部充当重要角色，其亲朋好友更有可能被识别为贫困户；二是在民主推选过程中，社会资本水平更高的农户有可能获得更多的支持,从而被识别为贫困户。由此可以提出假设3：
假设3：控制其他农户特征，社会资本更多的农户获得的政府补助更多。
2014年我国政府正式提出精准扶贫方略，从扶贫资金投入和扶贫模式转变两方面确保真正的贫困农户获得相应的政府补助。一是政府加大扶贫力度，增加扶贫资金的投入。数据显示，2015年贫困地区县级扶贫资金达到1902.6亿元，比上年增长35.6%。大量的扶贫资金流入有助于贫困农户获得更多的补助。二是在瞄准连片贫困区和贫困县的基础上，增加扶贫到户的机制，实施精准扶贫方略。精准扶贫方略落实的首要工作是贫困农户的精准识别，识别过程需要经过申请评议、公示公告、抽检核查、信息录入等多个步骤，最终确定贫困农户名单并进行建档立卡。另外，各省市还建立起干部驻村入户的工作制度，以强化对贫困农户的全面了解，确保对农户贫困状态变动及时掌握并进行动态管理。据此可以提出假设4：
假设4：精准扶贫方略实施后，农村地区扶贫的精准性增强。
本文利用中国家庭追踪调查（CFPS）所提供的农户数据，对农村地区扶贫的精准性及其影响因素和动态变化进行检验，得出以下结论：（1）贫困家庭的确得到了更多的政府补助，总体上我国的扶贫工作较为精准；（2）村庄经济水平和社会资本对农户获得政府补助具有显著影响，说明区域扶贫模式和社会资本对精准扶贫政策的实施产生了负面影响；（3）精准扶贫方略实施后，农村地区的扶贫精准性有所增强，但在统计上不稳健。
以上结论表明，虽然我国现阶段扶贫过程总体上的确达到了扶助贫困农户的目标，但其精准性仍然受到政策设计和社会因素的阻碍，可以从以下三个方面改善我国扶贫工作的精准性。
首先，摆脱传统区域扶贫模式的惯性影响，真正实现扶贫瞄准家庭。我国扶贫实践中各地区在扶贫工作中仍然存在按照区域分解贫困人口（户）的习惯作法，应当进一步采取措施来限制这种作法，真正实现按照农户家庭的实际情况来确定扶贫对象，以减少传统的区域瞄准扶贫机制所导致扶贫精准性降低的问题。为了降低获取家庭层面信息的成本，可以先根据较为宽松的单一指标（如家庭人均收入）标准将所要收集的家庭层面信息的农户限定在一个较小的范围，在此基础上进行家庭多维度指标信息调查，最终根据多维度指标调查的结果来准确识别贫困农户。
其次，强化精准扶贫实施过程中贫困识别的制度化管理，减少社会资本因素对精准扶贫的负面影响。目前我国的精准扶贫工作中，已经形成了“建档立卡”等制度化管理措施，但此过程仍然受到社会资本因素的显著影响（胡联和汪三贵，2017）。解决这一问题的主要途径是信息公开化，应该在尊重农户隐私权的前提下，在贫困识别过程中实现贫困农户信息在一定范围内的适当公开，以使识别过程受到有效监督，最大限度减少社会资本因素的干扰。
第三，进一步落实精准扶贫政策的具体要求。目前我国政府已经在国内外实践经验的基础上，对精准扶贫政策从精准识别、精准帮扶、精准管理等方面进行了较为科学的设计。但是，由于执行层面的原因，这些政策尚待进一步落实。对此，一方面可以通过专家指导、强化纪律等方式促进精准扶贫政策的落实；另一方面，可以扩大第三方评估机构对扶贫精准性的评估范围，通过事后评估来促进扶贫工作的精准性。
作者简介：
马小勇，西北大学经济管理学院副教授
吴 晓，西北大学经济管理学院财政学专业硕士研究生
教育部人文社会科学研究规划基金项目“市场分割背景下的中国农业劳动力配置效率研究”（18YJA790060）。
全文刊发《财政研究》2019年第1期
策划：邢 丽
采编：何利辉 于婧华 金 森（实习）