《财政研究》||张心洁等：可持续视角下城镇职工基本养老保险的财政兜底责任评估——对“全面二孩”和延迟退休政策效应的再考察
可持续视角下城镇职工基本养老保险的财政兜底责任评估
——对“全面二孩”和延迟退休政策效应的再考察
张心洁 曾 益 石晨曦 刘彤彤
内容提要
伴随人口老龄化程度的不断加深，城镇职工基本养老保险基金支出压力不断增加。2002-2017年间，财政补贴其支出的年均增速达21.94%，显著高于同期财政收入增速。然而，受国民经济常态化发展影响，财政收入增速不断放缓。加之，“城职保”制度运行还存在转制成本偿还机制未建立、政府财政责任分担不明等问题。那么，要想实现“城职保”制度的可持续发展，财政是否会不堪重负？鉴于此，本文以实现“城职保”基金在短期（2018-2050）、中期（2018-2065）内能正常运转和维持当前待遇为前提，通过构建精算模型仿真分析基金的财务运行情况及财政需承担的兜底责任。研究发现，实行“全面二孩”政策能在一定程度上提高基金的可持续运行能力，且生育意愿越高作用越明显。但因为这种调整对基金赤字时点和年限的影响有限，本文进一步模拟了延迟退休可能产生的影响。结果显示，无论是否考虑性别差异，延迟退休均能明显提高基金的可持续运行能力。基于此，本文提出应尽快完善鼓励二孩生育、延迟退休年龄和提高基金保值增值能力等政策建议。
关键词：城镇职工基本养老保险制度 生育政策 延迟退休 精算模型
引言与文献综述
党的十九大报告明确指出要全面建成可持续的多层次社会保障体系。然而，伴随经济发展总体趋缓、快速人口老龄化等问题的凸显，社会保障体系的可持续性日益受到质疑（刘学良，2014；张鹏飞等，2017；邓大松等，2018）。以城镇职工基本养老保险（以下简称“城职保”）制度为例，该制度自2014年起的实际征缴收入就已无法应对基金支出。为保证其可持续性，财政需承担最终兜底责任。数据显示，政府对“城职保”的补贴从2002年的408.2亿元增至2017年的8004亿元，年均增速达21.94%，显著高于同期财政收入的年均增速（15.88%），且其占国家财政总收入的比例也在不断提高，由2002年的2.16%增至2017年的4.7%。可见，如果财政补贴继续按照这一速度增长，后果堪忧。并且，“城职保”在由传统的现收现付模式向统账结合模式转变过程中产生的巨额成本尚未形成合理的偿还机制，不同层级政府之间的补贴责任不明确等多重问题并存（曹清华，2018）。那么，在人口老龄化程度不断加深背景下，想要实现“城职保”的可持续发展，财政每年需投入多少资金？财政是否会不堪重负？基于此，本文将以“城职保”制度为例，评估财政应承担的兜底责任，以及关键政策变化对财政兜底责任的影响，以期实现“城职保”乃至整个社会保障制度的可持续发展，亦为政府编制相应预算提供定量决策依据。
基本养老保险基金是否出现累计结余赤字是财政是否需要承担兜底责任的前提条件，当前已有大量学者就基本养老保险基金的未来累计支付缺口问题进行研究。国外学者在早期研究中就发现，人口老龄化程度加深势必增加基本养老保险基金的支出，从而影响基金的可持续性（Corbo, V.，2004；Sin, Y.，2005）。Verbič, M.等（2006）以斯洛文尼亚为例，运用世代交叠模型计算发现，伴随人口老龄化程度加深，基本养老保险基金的当期收支缺口越来越大。Grech, A.G.（2013）等学者基于对欧洲主要国家的分析发现，基本养老保险基金支出增加会给财政带来巨大压力。对此，国内学者的研究也持相同观点（薛惠元等，2015；李庆平等，2017）。王翠琴等（2017）的测算显示，乐观情况下，“城职保”基金将先后于2053年和2060年出现当期结余和累计结余赤字。
可见，伴随人口老龄化程度加深，基本养老保险基金将不可避免地出现累计结余赤字。那么，如何减小基金赤字规模？从国内外学者已有研究成果看，主要集中在延迟退休年龄、调整生育政策等方面。从研究结论看，国内外学者普遍认为延迟退休年龄能够缓解基本养老保险基金支付压力并减小支付缺口（Breyer, F. & Hupfeld, S.，2007；Fehr, H.等，2010；于文广等，2017）。当然，也有少部分学者认为延迟退休年龄的效果并不确定（张熠，2011；余立人，2012）。这可能是因为这部分学者在研究中假定我国基本养老保险的个人账户为“实账”，但实际上仍为“空账”。并且，当前我国基本养老保险仍采取现收现付式的运行模式（曾益等，2016）。另外，由于调整生育政策具有一定时滞性，其对基本养老保险基金的影响要待新生人口参保之后才能显现，因此相关文献也较少（Bongaarts, J.，2004；唐运舒等，2016；张鹏飞等，2017；肖彩波等，2018）。Conde-Ruiz, J.I.等（2001）基于内生生育率模型的研究发现，提高总和生育率可以增强基本养老保险基金的可持续运行能力。袁磊等（2016）的研究也表明提高总和生育率将显著缩小“城职保”基金的缺口。
然而，延迟退休年龄或者调整生育政策虽能减少基本养老保险基金的累计赤字规模和财政压力，但仍不能避免发生累计结余赤字，财政仍需承担兜底责任。那么，财政需补贴多少才能保证基本养老保险基金的可持续运行？对此，国内学者也有一定研究，程杰（2011）基于研究指出，新型农村社会养老保险实现全覆盖后，中央财政每年投入约700亿元即可保证制度的可持续运行。杨斌等（2016）亦基于2014年数据匡算了不同区域财政对城乡居民基本养老保险应承担的兜底责任。关于“城职保”基金，学者虽普遍认为财政应加大对其累计支付缺口的投入（于洪等，2009；刘学良，2014），但鲜有学者就财政对其兜底责任进行详细分析和定量评估（郑海涛等，2018）。
综上可见，虽已有大量学者就基本养老保险的累计结余赤字问题进行研究，但关于兜底责任的研究则主要集中在城乡居民基本养老保险方面（周志凯等，2015）。并且，现有研究多未考虑最新政策变化对“城职保”财政兜底责任的影响，如“全面二孩”政策、延迟退休年龄政策等。基于此，本文将基于基金运行的可持续性视角，模拟“城职保”基金在未来一段时期内的财务运行状况，并计算其可能存在的累计赤字规模。与此同时，本文还将“全面二孩”、延迟退休年龄等政策引入模型中，仿真分析财政可能承担的兜底责任，以期促进“城职保”制度乃至社会保障体系的可持续发展，为政府决策提供科学依据。
结论与对策建议
为实现党的十九大报告提出的全面建成可持续的多层次社会保障体系，应对日益严峻的老龄化问题，财政需承担制度发展的兜底责任。本文以“城职保”制度为例，通过建立相关精算模型测算了一定时期内“城职保”基金的财务运行情况及财政需承担的兜底责任，研究发现，实行“全面二孩”政策能在一定程度上提升基金的可持续运行能力，并且，伴随生育意愿的提高，改善作用更为明显。但是，这种改善作用有限且无法缩短基金的赤字年限。基于此，本研究在“全面二孩”政策实施背景下，进一步模拟了延迟退休对基金财务运行状况及财政兜底责任的可能影响。结果显示，无论是否考虑性别差异的延迟退休（即情况3下的方案一和方案二），“城职保”基金的财务可持续性和财政兜底责任均会明显减轻，并且，生育意愿越高改善效果越为明显。相比“全面二孩”政策并行方案一，并行方案二的政策效果更为显著，无论何种生育水平，预测期内各年“城职保”基金将不再发生累计结余赤字，也不需要财政承担兜底责任。可见，为实现“城职保”制度的可持续运行和减少财政负担，政府应尽快完善鼓励生育、延迟退休等政策。基于此，本文提出如下政策建议：
第一，为二孩生育创造必要条件。基于实证分析结果可知，“全面二孩”生育意愿越高，对“城职保”基金的可持续性和减轻财政兜底责任作用越好，因此应加快出台相关政策鼓励有条件的夫妇生育二孩。具体来说，（1）完善立法，对育龄妇女实行产假保护，严禁歧视女性；（2）考虑生育二孩家庭可能存在的育儿压力，如父母年龄大、工作压力大等，可尝试在产假基础上给予一定时间的育儿假，同时延长生育津贴的发放时间；（3）利用互联网建立针对育儿期女性的网络职业教育，让育儿期妇女为后期重返职场做准备；（4）加大对学前教育内容及相关基础设施建设，提高师资队伍素质、改善幼儿园条件。
第二，出台延迟退休年龄方案。无论是否区分性别延迟退休，均能有效降低“城职保”基金的财政压力和提高基金运行的可持续性，这也为降低“城职保”缴费率创造了空间。随着科学技术的发展和医疗技术的进步，我国城乡居民预期寿命在不断延长。基于日本、英国等发达国家的实践经验可知，适当延迟退休年龄不仅可以使人力资本的作用发挥到最大，也可为社会发展提供充足的劳动力。但是，采取何种延长方案，如是否考虑性别差异，还需进行充分的测算和评估，并对延迟这一政策调整可能带来的其他风险充分评估。此外，还要针对行业特点制定差异化方案，使社会组织及参保职工充分认同。
此外，还应考虑当前“城职保”基金的保值增值空间有限等问题，尽快完善基本养老保险基金投资管理办法，以增强“城职保”基金的财务可持续运行能力，减轻政府的财政兜底压力和促进资本市场的健康发展。
作者简介：
张心洁（通讯作者），博士，江苏大学管理学院讲师
曾 益，博士，中南财经政法大学公共管理学院副教授
石晨曦，博士，重庆工商大学财政金融学院讲师
刘彤彤，江苏大学管理学院硕士研究生
国家自然科学基金项目“健康治理视域下社会、心理资本对农村重大疾病患者健康的影响研究”（71804061）；江苏省社会科学基金项目“共享发展理念下江苏精准健康扶贫机制设计及效益监测研究”（17LC003）；全国统计科学研究项目“可行能力视角下健康扶贫绩效评价指数编制及应用研究”（2017LY30）。
全文刊发《财政研究》2018年第12期
策划：邢 丽
采编：何利辉 于婧华