《财政研究》『本刊特稿』楼继伟:40 年重大财税改革的回顾（全文）

40 年重大财税改革的回顾

楼继伟 

  内容提要

改革开放40年来，我国财税改革成效显著，构建起符合社会主义市场经济基本要求的财税体制框架，财政在国家治理中的基础和支柱作用逐步显现。本文按照时间顺序，在宏观经济运行和经济体制改革的大环境下，回顾和梳理40年重大财税改革的出台，在还原历史的同时，澄清社会上存在的典型片面认识和错误观点，以更好地推动现代财政制度的建立和完善，为全面建成社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供强有力的制度保障。 

关键词：改革开放　财税改革　经济体制　国家治理　现代财政  

改革开放40年来，我国从开启新时期到跨入新世纪，从站上新起点到进入新时代，在富起来、强起来的征程上迈出了决定性的步伐，取得了举世瞩目的辉煌成就。在此过程中，财税改革从经济体制改革的突破口转变为全面深化改革的基础性、支柱性制度创新，为经济社会转型、国家治理现代化提供了强大动力。回顾过去40年我国财税改革的历史进程，梳理重大财税改革的背景和出台过程，客观反映历史实际和问题全貌，还原真相，可以澄清社会上存在的诸多片面认识和错误观点，也有利于加快建立现代财政制度，为全面建成社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供强有力的制度保障。    

  一、财税改革作为突破口为经济体制改革“杀出一条血路”

改革开放初期的总体思路是在计划经济框架下进行“放权”和“让利”，试图用看得见的利益来调动国有企业和地方政府的积极性。改革在探索中前行，有坎坷，有曲折，甚至有反复，走了一条迂回之路，为确立市场取向的总体目标提供了实践经验和教训。

（一）打破“统收统支”，在摸索中寻找改革方向

新中国成立后,我国确立了“统收统支”的计划经济体制。党的十一届三中全会之后，全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来，拉开了经济体制改革的序幕。改革不是有意设计的，而是“摸着石头过河”一步一步走过来的，其中的一条主线就是打破“统收统支”。

1.“统收统支”“必须坚决加以改变”

党的十一届三中全会指出，“我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中”；1979年4月中央工作会议也指出，计划经济集中过多，统得过死，“必须坚决加以改变”。

改革从农村开始，随后扩展至城市，核心是经济体制改革。为打破“统收统支”，从“以计划调节为主，同时充分重视市场调节的辅助作用”，到“计划经济为主，市场调节为辅”，再到十二届三中全会提出“就总体说，我国实行的是计划经济，即有计划的商品经济”，改革在计划体制的大框架下摸索前进。这种探索没有跳出计划的框子，又在朦胧中寻求着市场的作用；一方面试图为国家调节经济制定行政性“游戏规则”，另一方面又尝试利用价格、税收、利率等市场参数由市场配置资源。无论现在怎么看，在当时历史背景下做出的这些改革决策，能够被各方面所接受，逐步打开了经济体制改革的新局面。

2.财税改革先行一步

全国上下都认识到经济体制改革的必要性和紧迫性，但改革从何处着手呢？1979年4月，邓小平在听取中共广东省委习仲勋等人关于试办出口加工区的汇报后说：“还是叫特区好，陕甘宁开始就叫特区嘛！中央没有钱，可以给些政策，你们自己去搞。”他指示要“杀出一条血路来”。这里所说的“血路”，就是要打破“统收统支”体制，采取特殊、灵活的政策措施，调动各方积极性。

“杀出一条血路”，是指明了一个方向，并没有特指财税改革。当时经济体制改革千头万绪，涉及上层建筑和经济基础许多重大问题，落实起来并不容易，而财政是各种利益的中枢，“牵一发而动全身”，因此中央决定让财政先行一步，从财税入手突破整体改革。王丙乾同志对此回顾说：当时经济体制改革工作由国务院财委主抓，改革的主要基调是在中央统一领导和统一计划之下，进一步扩大地方和企业的自主权，按经济规律和经济手段办事，坚决改变“统收统支”、“吃大锅饭”的做法。为此，中央决定先让财政动起来，财政体制改革搞好了，有利于带动和促进其他方面的各项改革。两步“利改税”、“分灶吃饭”等改革正是在这样的背景下应运而生。

（二）“放权让利”，调整国家与企业的分配关系

家庭联产承包责任制在农村取得巨大成功，放权让利的改革思想很快走进城市。通过放权让利，调整国家与企业的分配关系，调动企业和个人积极性，可以推动经济增长与发展。

1.扩大企业自主权的探索：试行企业基金制、利润留成制

改革开放初期，企业生产按计划进行，成本和价格都由国家确定，折旧和大修理基金由财政控制，流动资金由财政无偿拨付，企业利润仅是计划的结果，“平均主义”、“吃大锅饭”导致企业没有积极性，必须扩大企业自主权，才能解放和发展生产力。

当时，是价格改革优先，还是企业改革优先，理论界有不同意见。其实，二者是相辅相成的。企业的一切活动如果都由计划捆死，市场价格是难以配置资源的；反之亦然，企业有了自主权，而价格是扭曲的，又会导致配置扭曲。决策层权衡风险和效果，决定企业改革先行一步。企业改革没有明确的目标，但大思路是清楚的，就是按照十一届三中全会定的调子，“让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权”。这个思路具体到财政上，就是向国有企业让利放权。当时国家经济基础薄弱，财政收支出现巨额赤字，不可能大范围下放权力给企业，于是尝试推行基金制、利润留成制，这种初步的放权探索是切合当时实际的正确选择。

1978年11月，国务院批转财政部《关于国营企业试行企业基金的规定》，对实行独立经济核算的国营企业、基本建设单位和地质勘探单位实行企业基金制，根据完成国家下达的产量、品种、质量、利润等指标情况，按照职工全年工资总额的5%、3%、0.5%提取企业基金，企业基金主要用于举办职工集体福利设施，举办农副业，弥补职工福利基金的不足，以及发给职工社会主义劳动竞赛奖金等开支。这是扩大企业自主权的第一步，初步改变了企业缺乏自主财力的状况。

企业基金制实行一段时间后，国家决定继续扩大企业自主权，加强企业经济责任。1979年5月25日，财政部等六部门联合发出通知，确定京津沪8个企业为国企改革试点。7月13日，国务院连发五个文件，对扩权予以明确，其中最重要的有两条：一是在利润分配上，给企业以一定比例的利润留成，用于企业奖励基金和生产；二是在权力分配上，给企业一定的生产计划、产品购销、资金运用等权力。

企业基金制和利润留成制激活了企业活力和生产经营积极性。1978-1982年，全国国有企业提取的企业基金和各种利润留成而增加的财力约400多亿元，当时每年的财政收入大约1000多亿。当然，也暴露出“鞭打快牛”、争基数和超比例等问题，原因在于价格、税收等配套改革尚未启动，利润留成制本身的优势不能充分发挥出来。

2.两步“利改税”势在必行

实行企业基金制和利润留成制，虽然扩大了企业自主权，但没有实现国家财政收入的稳定增长,不利于国家对宏观经济的控制和重点建设的发展。鉴于此，国家决定实行“利改税”的改革。

为什么要推行“利改税”？金鑫同志当时对此有个说明：“利改税”是商品生产和商品流通发展的客观要求，是生产资料所有权与经营权普遍分离的必然趋势，是企业自主经营、自负盈亏的必要条件，是搞活经济的必要前提和必然结果，是适应生产力发展的需要,对整个经济体制改革具有重要意义,是大势所趋。

1982年12月，五届全国人大五次会议通过的《关于第六个五年计划的报告》提出：今后三年内，对价格不作大的调整的情况下，应该改革税制，加快以税代利的步伐。1983年，正式推行第一步“利改税”，重点是调整收入分配关系，企业上缴收入中税收增加了，但仍是税利并存。每个企业上缴利润的比例不同了，也有矫正价格扭曲的作用，部分缓解了价格不合理带来的矛盾。1984年开始第二步“利改税”，企业利润完全以税收形式上交。两步“利改税”的实质是：第一，国家放弃以资产权力为依据的利润上缴方式，改为以政治权力为依据的所得税方式；第二，在价格改革滞后的情况下，用产品税缓解资源配置和收入分配扭曲，八十多个税目的复税率产品税，替代了上缴利润核定“一企一策”的做法。

“利改税”不只是财政问题，更是重大的经济改革问题，不突破“利改税”这一环,扩大企业自主权就不能兑现,其他改革也都谈不上。田纪云副总理在全国第二步“利改税”工作会议开幕式上讲:“利改税”是以法律的形式，基本上通过税收解决国家与企业的分配关系，有利于整个经济体制的改革，促进国民经济逐步纳入良性循环的轨道，是符合人民根本利益的。

3.“利改税”是改革的方向

两步“利改税”的重要成效是一定程度上矫正了价格扭曲。当时还没有出资人责任和现代企业制度的概念，企业从上缴利润改为缴纳所得税和产品税，减少了核定利润的随意性，也部分矫正了价格扭曲，矫正了因其他改革不到位带来的资源配置方式、经济运行方式扭曲，缓解了双轨运行造成的不利影响。

两步“利改税”是对我国工商税制的全面改革。国营企业按11个税种向国家缴税，把原工商税按性质划分为产品税、增值税、盐税和营业税，对国有大中型企业征收调节税，形成了多环节征收的复合税制。为适应对外开放需要，引入两套所得税制度，内外资税收“双轨制”特点进一步凸显。

今天看来，这套税制体系当然是不完善的，由于对内资企业利润核定实行“一户一率”，税制复杂且混乱；由于计划价格仍占主导，赋予税收过多的经济调节功能，仅产品税就设置了80多个税目。但这种不完善是当时条件下的必然，改革的方向是正确的。

“利改税”的效果总体是不错的，但也存在一些问题，最主要的就是对于国有企业来说，国家还是资产的所有者，这个权益被淡化了。由于当时理论研究与实践不足，税利概念不清，存在“以税挤利”、“以税代利”等不妥做法。另外还有一些政策上的问题，比如“税前还贷”弱化了对国有企业的投资约束，形成固定资产投资借款责权利相脱节的局面，助长固定资产投资规模的盲目膨胀。

4.从企业承包制到“税利分流”

“利改税”的方向虽然正确，但进展并不顺利。第二步“利改税”时，一些国有企业的所得利益比不上原来的利润留成，有强烈的意见。根本原因是计划价格占主导，企业同样的努力程度，但产品定价高低或计划外价格占比多少，所得的留利差距十分大，解决的办法应当是“价、税、财”联动配套改革。虽然按这一方向1986年做了方案设计，但到了1987年，中央放弃整体协调改革思路之后，农村承包制、财政体制大包干的做法被引入到国家与企业分配关系，大力推行承包制，财政按照“包死基数、确保上交、超收多留、欠收自补”的原则确定分配机制。由于它是在“利改税”基础上的倒退，必然会出现一系列弊端。承包制是回避解决根本问题基础上对两步利改税的否定，但否定的不是其缺陷的部分,而是其中最为合理的部分，即所得税制，在让利的基础上实行“包税制”。国家和企业分配关系回到承包模式，意味着改革出现了反复。承包制在实践中出现问题、行不通，新路在哪里？在对利改税和承包制的利弊分析基础上，财政部提出“税利分流”的改革设想，即“税利分流、税后还贷、税后承包”。1988年3月，国务院《政府工作报告》提出逐步转向税利分流，理顺国家与企业的分配关系，随后财政部在重庆市属国有企业中开始税利分流试点。到1992年，中央明确提出“实行税利分流是改善国家与企业分配关系的方向”。

税利分流改革是既定条件下国家与企业双赢的机制，符合当时需要。首先，稳定了国家与企业之间的分配关系。其次，激发了国有企业经营管理的积极性，企业利润增长较多时，国家多得，企业多留，反之亦然。第三，有利于政企关系的界定与分离，国家既是社会管理者又是国有财产所有者，这对于界定政企关系具有推动作用。总之，税利分流改革为下一步全面工商税制改革奠定了基础，提供了参考。

（三）“分灶吃饭”，调动地方政府的积极性

改革开放之后，在财政体制上实行“分灶吃饭”，是调动地方政府积极性的有效举措，但在1987年后走向“财政大包干”，引发了预算外资金膨胀、中央财政职能弱化等问题。

1.从“分灶吃饭”到“财政大包干”

在计划经济体制下，财权高度集中在中央，地方政府是中央计划的执行单位。地方财政收入与财政支出割裂，造成了地方吃中央“大锅饭”，地方利益主体地位未受重视，地方政府失去了理财的主动性和积极性。

对于“共吃一锅饭”的模式弊端，毛泽东同志在《论十大关系》就曾指出，“把什么东西统统都集中在中央或省市，不给工厂一点权力，一点机动的余地，一点利益，恐怕不妥。”“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”邓小平同志担任财政部长期间，提出预算归口、包干使用等六条方针，曾经对财政管理体制进行调整。然而，直至改革开放前，财政统收统支的框架始终没有被打破。

党的十一届三中全会后，财政成为经济体制改革的突破口。从1980年起，实行“划分收支，分级包干”，明确各级政府在财政管理方面的权力和责任，从“共吃一锅饭”走向“分灶吃饭”。

“分灶吃饭”财政体制改革有效调动了地方政府的积极性，打破了统收的局面，但统支的局面没有被打破，中央负担较重。地方为增加财源，容易画地为牢，搞重复建设；倾向于藏富于企，对全国财政收入造成很大影响。1982年后，对“分灶吃饭”体制进行了一些调整。两步“利改税”之后，根据新的形势，国务院决定从1985年起实行“划分税种、核定收支、分级包干”，进一步完善“分灶吃饭”财政体制。

1987年，两步“利改税”被“大包干”所取代。在中央地方财政关系上，1988年国务院出台《关于地方实行财政包干办法的决定》，区别不同地方实行多种形式的包干制，如“收入递增包干”“总额分成”“总额分成加增长分成”“上解递增包干”“定额上解”“定额补助”等，“财政大包干”迅速推向全国。

从“分灶吃饭”走向“财政大包干”，是受农村家庭联产承包制影响的结果。当时很多人主张，农村既然能够成功，城市也能搞承包；企业能承包，财政也能承包。最终，大包干走向泛滥。各行业各领域大包干，财政、信贷、外贸、外汇、投资全面实行大包干。形形色色的大包干，阻碍了全国统一市场的形成，不利于国家产业结构调整、产业政策实施，而且带来预算外资金膨胀、土地财政兴起和中央财政职能弱化等严重后果。

2.预算外资金膨胀

改革开放前，地方政府和国有企业的预算外资金很有限，随着“分灶吃饭”和“包干制”的推行，预算外资金不断膨胀和扩大。一系列放权让利改革导致财政收入减少，而各项经济建设和财政补贴政策使得财政支出不减反涨，财政赤字快速累积。“税不够，收费补”。1980年开征“国家能源交通重点建设基金”，1989年开征“国家预算外调节基金”，各种名目的“费”和“金”竞相“亮相”。1980年预算外资金只有400亿元，1985年达到1530亿元，其中国营企业和主管部门预算外资金为1253亿元。1992年达到3854.92亿元，占当年全国财政收入的110.67%。

在当时特定的历史背景下，预算外资金有利于调动各地方、部门、单位增收节支的积极性，对推动地方建设、加快企业技术改造，推动社会公益事业发展都发挥了积极作用，但弊端也很明显，特别是地方政府想方设法使预算内收入以各种形式流入预算外，各种收费、基金列入企业成本，不断侵蚀税基，各种名目的乱罚款、乱收费、乱摊派加重了企业和广大农民的负担。为解决这些问题，1983年国务院出台《预算外资金管理试行办法》，1986年出台《关于加强预算外资金管理的通知》，收到一定成效，但没有遏制住预算外资金增长的势头。

3.土地财政起源

预算外资金的膨胀还诱发了土地财政的兴起。改革开放初，1980年召开的全国城市规划工作会议正式提出实行城市建设用地综合开发和征收城镇土地使用费，并写入会议纪要由国务院批转下发。土地使用费成为地方预算外收入的重要来源。

1981年深圳市颁布《深圳经济特区土地管理暂行规定》，按土地的不同情况向使用者收取不同标准的使用费。1987年7月1日，深圳提出以土地使用权和所有权分离为指导思想的改革方案，将土地使用权作为商品转让、租赁、买卖。9月8日，深圳市以协商议标形式出让有偿使用的第一块国有土地。9月11日，以招标形式出让第二块国有土地。12月1日，以国际惯例拍卖的形式出让第三块国有土地。由此揭开国有土地有偿使用制度的序幕。同时，上海也开展了类似的改革探索。

1986年全国人大审议通过《土地管理法》，确立了国有土地有偿使用制度的法律基础。1988年，《宪法》做出修改，规定土地使用权可以在一定年限内出让、转让。1990年国务院颁布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，以行政法规形式确立了有偿使用制度并开始在全国推广。

与此同时，居民住房制度改革也逐步推开。1982年4月，常州、郑州、沙市、四平等四个城市进行住房制度改革试点。1988年国务院颁布《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》，开放房地产金融和房地产业，开启了住房商品化进程。住房制度改革有利于改善广大居民的住房条件，但也加快了土地财政兴起的进程。

1989年5月，国务院出台《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》规定，土地出让金40%上缴中央财政，60%留归地方财政。两个月后，中央提取比例降至32%。财政部《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》又提出先留下20%作为城市土地开发建设费用，其余部分再由中央地方分配，中央拿40%。1992年财政部出台《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》，将上缴中央比例下调5%。1994年后，将土地出让金作为地方财政的固定收入全部划归地方所有。土地出让收入逐步成为地方政府最重要的预算外收入来源，成为地方政府推动经济发展的重要手段，地方政府对土地财政的依赖程度也在逐步加深。

4.中央财政职能弱化

一系列放权让利改革，直至范围广泛的包干制，使得财政收入占国民收入的比重逐年下降，中央财政收入占全国财政收入的比重逐年下降，中央财政甚至需要向地方借款才能维持基本支出，极大弱化了中央财政职能。

承包制自身的一些因素也在弱化中央财政职能，如一对一谈判缺乏公开性和控制监督，使中央政府缺少促进横向公平的财力。承包制内含顺周期的机制，造成在通货膨胀时财政收入比重快速下降加剧通货膨胀、而通货紧缩时财政收入比重快速上升加剧通货紧缩的不利局面。在总体上看，全范围的大包干，特别是银行信贷包干、央行再贷款包干，导致货币调节松弛，必然会引发通货膨胀。

5.分税制的早期探索

为消除财政包干制的缺陷，分税制被理论界提出，并在实践层面进行了一些尝试。1987年，党的十三大报告提出，“在合理划分中央和地方财政收支范围的前提下实行分税制”。1990年中央“八五”计划建议提出有计划地实施分税制。财政部经过缜密研究和测算，于1990年设计了分税制财政体制试点改革初步方案，形成了“分税包干”体制改革方案。1992年财政部颁布《关于实行“分税制”财政体制试点办法》，选择天津、辽宁、沈阳、大连、浙江、武汉、重庆、青岛、新疆等9个地方进行分税制试点。这次改革也被称为“分税包干制”，由于没有在税制改革基础上进行，并不是真正意义上的分税制。这些尝试为1994年税制与分税制改革彻底取代包干制提供了有益的实践经验。

（四）矫正包干制，酝酿价税财联动改革

酝酿价税财联动改革是矫正包干制的一次努力，起到了为市场化改革探路的作用。两次通货膨胀的治理，引发深化改革的反思，改革方向在艰难中探索。

1.从价格“双轨制”到“价格闯关”

改革开放后，原来由国家计划规定的物价逐步放开，超计划生产的部分产品可按市场供求决定价格，形成了“价格双轨制”。由于同一产品“市场价”高于“计划价”很多，产生了“谋利”空间，引发腐败现象。价格闯关就是要变“双轨制”为“单轨制”，“让价格回到交换中去形成”，“用市场定价体制代替行政定价体制”。

1984年后，在推动企业改革的同时，中央决定推“价格闯关”。邓小平提出要“趁我们老同志还在，勇敢闯过这一关”。1988年8月，中共中央审议通过《关于价格、工资改革的初步方案》。会议公报发表后，引发全国性抢购风潮和银行挤提存款风潮，“价格闯关”计划搁浅。当时，“大包干”引致总需求管理政策全面松弛，价格已不稳定，通胀预期已经产生，“闯关”不过是扣了最后扳机。在累积货币发行过多的情况下进行价格闯关，是有很大风险的，把“隐形通胀”转化为“显性通胀”。最后，政府不得不动用行政手段，抽银根、压投资、管物价，虽然稳定住了局势，但也带来了经济增长减速的不利局面。

2.价税财联动改革的设想

1985年8月，国家体改委草拟综合配套改革方案，指出价格双轨制八大弊端，提出以价格为中心，财政、税收、工资等配套联动，一举实行体制突破。当时国务院领导批示“有点道理，没有把握，支持探索推进”。

1986年3月，国务院办公厅调研室提出价格、税收、财政、外贸、银行配套联动改革的建议，被当时国务院领导同志采纳，决定成立经济改革方案研究领导小组，用一年时间准备，次年推出以价税财联动为重点的综合配套改革。1986年4月，国务院成立经济改革方案研究领导小组，由时任副总理的田纪云担任组长，做了大量的理论性和操作性准备。但当年夏天国务院领导担心价税财联动改革出问题，提出了全面承包的思路，因此这一方案被搁置。

王丙乾同志在《中国财政60年回顾与思考》对此回顾说，“由于‘价、税、财联动改革’配套改革方案，触动了部门和地方利益，方案测算时就陷入矛盾的漩涡中，财政很难平衡各方利益。此外，与宏观层次配套改革相呼应的企业改革路子尚不明确，一些专家们对‘一次到位’的‘位’在何处争论不休，因而不得不一而再、再而三地修改和缩小方案，最后不得不放弃”。此后，大包干全面推开并走向泛滥，职工工资总额、利润、税收、信贷、外汇、再贷款、财政收入全面实行包干制，改革面临的问题依然存在。

3.市场化改革取向的艰难探索

改革向何处去，虽然邓小平同志早在1979年底就已经提出社会主义也可以搞市场经济的命题，但整体目标并不清晰。经历了十余年的改革探索，虽然开始注重市场的作用，但始终没有冲破计划的束缚。在计划经济时代，财政、信贷、外汇、物资努力实现各自平衡和相互间平衡。但是，包干制破坏了计划经济“四大平衡”的基础。市场经济是“微观”由市场通过价格配置资源，“宏观”通过财政、货币政策调节总需求、国际收支平衡和收入再分配。大包干把市场经济的宏观和微观都包干了，财政政策包干了，贷款包干了，于是计划经济的“四大平衡”没了，准备建立的市场经济宏观、微观的分工和调节更没有可能了。

1985年9月初，诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯•托宾在巴山轮会议上提出，中国面临发生严重通货膨胀的危险，并建议采取“三紧政策”，即紧的财政政策、货币政策和收入政策。在随后的几年里，我国出现两次严重的通货膨胀，政府不得不出手干预，进行“治理整顿”，通过行政手段实现了紧缩，1990年CPI降到了3.1%，当然经济也降到了3.8%，高通胀、高增长被强压下来，代价沉重。但多轨价格绝大多数并轨了，并到了市场调节价格。

两次通货膨胀的治理，引发了深化改革的反思。大包干既不是计划经济，也不含市场经济因素，内含引发通货膨胀的顺周期机制，破除大包干，用基本的市场化体制替代才是治本之道，否则还会回归计划经济的老套。1990年，邓小平公开提出“社会主义也有市场经济”。1992年1月，邓小平在“南方谈话”中指出：“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场，计划和市场都是经济手段。”至此，我国经济体制改革的市场取向终于明晰，但大范围承包机制犹存，通胀再起，怎么办？1992年经济增长率已达14.2%，CPI回升到6.4%，又出现了过热的迹象，难道再过一年重归“治理整顿”？当时已出现根本改革的必要条件，主要是价格已经绝大多数放开由市场定价，以校正价格扭曲为主要目标的产品税已无必要，极为复杂的各种所得税、调节基金亟需简化，地方财政包干的弊端已充分显现，“两包一挂”（即地方财政包干、企业承包经营责任制和工资总额同经济效益挂钩）已走到了尽头，需要由一套全新的税制和财政体制所取代，我国经济体制仍然需要根本性的大变革。我们确实抓住了这次机会，经过1993年约半年时间的全力准备，在1994年推出了价格、税收、财政、金融、外汇、外贸、国企，涉及广泛的综合配套改革，其中税制改革和分税制是配套改革的中心环节。 

   二、税制和分税制财税体制改革为社会主义市场经济体制奠定基础

1992年10月，党的十四大正式确立了社会主义市场经济体制的目标模式。1993年江泽民同志主持起草的十四届三中全会文件，确立了社会主义市场经济的基本框架，我国进入市场经济整体性改革的新阶段，税制和分税制财税体制改革成为经济体制整体性改革的中心环节，为构建社会主义市场经济体制奠定基础。

（一）工商税制改革为市场机制发挥作用创造条件

税制改革是分税制财税体制改革的基础。1994年工商税制改革初步构建了适合社会主义市场经济体制需要的税收制度框架，否定了承包制的做法，是对两步“利改税”的肯定与重大改进，为正确处理国家与企业、中央与地方的关系创造科学、规范的环境条件，为建立社会主义市场经济体制开辟了道路。

1.税制替代承包制

这次税制改革之前，从财政包干到税收包干，加上按企业隶属关系划分企业所得税，按属地征收原则划分流转税，把工商企业税收同地方政府财政收入密切相连，助长了地方政府的本位主义和利益保护行为，割裂了全国统一市场，企业作为政府附属物的联系更为密切，冲击了税制的严肃性和权威性。而这次税改则是对两步“利改税”的肯定与重大改进，消除了承包制的弊端。

虽然市场经济的目标模式已经确定，但整个经济体制尚处在计划经济与市场经济并存、交叉运行的特定时期。因此，税制改革的首要任务就是建立有利于统一市场形成和市场经济成长的总体框架。之前，无论流转税还是所得税，均表现出明显的“所有制”特征，外商投资企业、集体企业和国有企业分别适应不同的税收制度。对个人征收的所得税也是如此，存在个人所得税、个人收入调节税和城乡个体工商业户所得税等税种，既繁琐，又不利于公平，而且各类收入都与当地政府财政紧密相联。凡此种种，都与统一全国市场，维护公平竞争的社会主义市场经济体制改革目标相违背。

为此，这次改革集中解决基础性和主干性问题，放弃了局部的一些细节问题。将两套流转税制改为统一的流转税制，以增值税替代产品税，并在此基础上开征消费税，建立以增值税为核心、辅之以消费税和营业税的新流转税制，其主旨在于在搭建统一流转税制基础上，利用消费税对部分产品和行业进行调节，主要体现环境政策和收入分配政策，实现总体上税负公平和有重点地调节的有机结合，为市场微观主体的生产经营搭建制度环境；将过去对国营企业、集体企业和私营企业分别征收的多种所得税合并为统一的内资企业所得税；合并内外两套个人所得征税制度，将过去对外国人征收的个人所得税、对中国人征收的个人收入调节税和个体工商业户所得税合并为统一的个人所得税；调整、撤并和开征其他一些税种，如改革资源税、开征土地增值税等。税种设置由原来的32个减为25个，初步实现了税制的简化、规范和高效的统一。与税制改革相配合，1993年财政部发布了《关于制止和纠正擅自征收各种基金的通知》，要求地方停止越权征收并清退各种基金。

1994年税制改革，是新中国成立以来规模最大、范围最广泛、内容最深刻的一次税制改革，初步构建了社会主义市场经济的税制总体框架。此后，根据形势的发展，这一框架不断完善，保证了经济体制的平稳转型和社会主义市场经济的快速发展。

2.税制改革“一石三鸟”

客观讲，这次税制改革坚持“统一税制，公平税负”的基本原则，收到“一石三鸟”的功效：

一是为市场公平竞争创造税制条件。初步统一税法，实现公平税负，有利于市场主体的公平竞争和统一市场的形成，有力促进了市场经济的发展。统一内外资企业的流转税，确立以增值税为主的流转税体制，在每一生产环节对产品的增值部分征收增值税，实现了税制中性，消除原产品税和工商统一税重复征税、不利于专业化分工和社会化大生产发展的弊端，促进企业生产的专业化发展，以及效率和竞争力的提升；统一内资企业的所得税，改变过去按企业所有制性质设置所得税的做法，体现公平税负的原则；清理过渡性税收优惠政策，规范政策性减免税，取消困难性、临时性减免税，扭转了此前临时减免税呈逐渐扩大的趋势，过多、过乱的随意性减免税、越权减免税的现象得到有效遏制，有利于市场公平竞争。

二是为中央与地方分税提供前提，并规范地方竞争，实现经济发展与税收增长双赢。税制改革是分税制的前提和基础。正是由于流转税、所得税等税制体系的重建，才为改变大包干中“包税”的做法打下基础，使按税种划分中央与地方收入有了可能。这次税制改革大幅弱化了由企业所有制归属决定税收的弊端，引导地方政府改变不良竞争方式，使其着眼于搞好经济发展规划，加快基础设施建设，改善公共服务，支持企业加快发展。同时，在总体上没有增加纳税人负担的情况下，实现税收收入的持续快速增长，扭转了税收占国内生产总值比重逐年下降的局面。

三是为宏观经济调控提供间接的经济手段。这次税制改革搭建了适应社会主义市场经济体制的宏观调控的框架，结束了之前因包干制带来的顺周期调节经济运行不稳定机制，不仅增强了中央政府实施宏观调控的财力基础，提升其宏观调控能力，而且通过税制建设，完善间接调控手段，税收调控作用得到较好发挥，为四大平衡转向宏观调控创造了条件。

3.为控制投资过热实行生产型增值税

增值税制改革是这次税制改革的重点之一。现在看来，实施这项改革的决策是非常正确的，但在当时存有一些争议、担忧和顾虑。由于增值税较为复杂，并在征收技术水平上要求较高，一些同志认为分税制和税制等多项财税重大改革同时出台，不确定因素太多，担心影响税收收入，提出增值税改革风险较大，建议延缓实施一两年。综合考虑之后，中央认为风险可控，决定实施增值税改革。

这次税制改革实行了生产型增值税，没有推行消费型增值税。从理论上讲，生产型增值税具有一些负面效应，如进项税额抵扣不彻底、存在重复征税等问题。在讨论改革方案时，也曾考虑实行消费型增值税。最后决策时之所以采取生产型增值税，一个考虑是尽可能简化，确保改革成功，另外的考虑与我国宏观经济形势有关，是抑制投资过热和通货膨胀的需要。

对此，刘仲藜同志回顾说：“1993年前后，中国经济处于投资失控、膨胀状态，而消费型增值税恰恰对投资具有一定的刺激效应，与当时实行的紧缩政策不一致。”20世纪90年代初，我国基本建设投资项目上得过猛，摊子铺得过大。1992年我国新办开发区是前4年总和的15倍，达到1951个，“开发区热”、“房地产热”导致固定资产投资超高速增长。1991和1992年国内生产总值（GDP）分别增长9.2%和14.2%，1993年1季度GDP增长14.3%，6月份工业总产值增幅达30.2%。由于投资需求过度扩张，生产资料价格迅速攀升，经济运行出现严重的过热态势和通货膨胀。在这种情况下，实行生产型增值税，投资不进抵扣项，既可以建立初步适应社会主义市场经济需要的现代税制，又可以抑制投资需求过度扩张和通货膨胀，为改革和发展提供稳定的环境。

事实证明，实施生产型增值税是正确的。1995、1996和1997年全社会固定资产投资增速分别是17.5%、14.8%和8.8%，比1993年下降44.3、47和53个百分点；GDP的增速由1993年的14%降至1996年的10%和1997年的9.3%；全国居民消费价格指数涨幅由1994年的24.1%逐年下降到1996年的8.3%和1997年的2.8%。国民经济运行成功实现“软着陆”，这也是建国以来第一次避免了“大起大落”，这是综合配套改革的总体成果，其中生产型增值税功不可没。

（二）分税制改革是建立社会主义市场经济体制的必然要求

社会主义市场经济体制改革起步后，客观上要求财政为整体性改革提供支持和保障，消除原有财政体制不适应构建社会主义市场经济需要的内容，科学规范国家与企业、中央与地方、国家与个人之间的分配关系。

1.分税制改革是经济体制整体性改革的中心环节

1993年11月，十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，搭建了社会主义市场经济体制的基本框架，提出在财税、金融、投资和计划体制的改革方面迈出重大步伐，并部署了多领域整体性改革任务。

从1993年下半年开始，我国根据建设社会主义市场经济的目标和任务，深入开展了财税体制、投融资体制、金融体制、外汇体制、外贸体制等领域的改革。由于分税制改革涉及政府职能的调整以及国家（政府）与企业、中央与地方两大基本经济关系，关系复杂、难度最大，国家领导同志倾注的心血也最多。正如朱镕基同志曾指出：“这一次实行的分税制改革，或者叫以分税制为中心的财税体制改革，是这次财税、金融、投资、外贸、企业五大改革的中心环节。为什么呢？因为这五大改革真正触及地方利益的就是财税体制改革，它一改过去几十年实行的制度。……这个改革触及地方的切身利益，但是要是不搞这个改革，就像一台发动机没有动力，经济就没法搞下去。所以去年以来，特别是近两个月以来，我花的时间最多、下的功夫最大的就是财税体制改革。”财税改革不仅是建设社会主义市场经济体制的一项重要改革，而且给其他领域的改革提供了支撑和保障，因而成为整体性改革的中心环节。

2.原有的财税体制不适应构建社会主义市场经济的需要

原有财政体制采取多种形式的包干办法，明显不能适应社会主义市场经济的要求。在中央与地方关系方面，财政包干体制种类繁多，分配不规范、不稳定、不科学，计算复杂，收入年年谈判承包，人为因素影响大，容易造成各地区间的苦乐不均，不利于地方经济的均衡发展，与社会主义市场经济所需的统一、稳定的体制环境不相符合。

在税制方面，按不同所有制、不同地区设置税种税率，企业公平税负、公平竞争无从谈起，反而造成地方保护与市场分割，阻碍统一市场的形成，市场主体的培育与活力不足。包干制依企业隶属关系而定，助长地区封锁和盲目建设，不利于贯彻国家的产业政策和调整产品结构，妨碍国家统一市场的形成。

在宏观调控方面，包干制本身缺乏建立间接调控机制的基本条件，很难建立有效的政府对企业和中央对地方的协调机制，政府对企业仍按照行政隶属关系实施控制和组织财政收入；中央财政调控手段单一，对上解地区基本上只是控制一个上解比例；对收不抵支的地区基本上只是运用无条件的补助形式。

3.中央财政“站在悬崖边上”，危及国家长治久安

政府给企业、中央对地方的放权让利改革，加上企业承包制的负面作用，导致“两个比重”下降，到1993年财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重分别下降至12.6%、22%。在包干制下，中央财政从地方增加的收入中分得较少，地方财政留得多，中央政府日子过不下去，不得不向地方借钱，大大削弱了财政保障、收入再分配以及提供公共服务的能力，危及国家长治久安。

（三）分税制财税体制建立了中央与地方稳定规范的财政分配关系

分税制从根本上消除了财政体制不稳定的弊端，结束了政府间按照企业隶属关系划分收入的历史，在国家与企业、中央与地方之间建立起稳定规范的分配关系，形成了合理预期，调动了地方的积极性。

1.收入按企业隶属关系划分改为按税种划分

分税制最大的特征就是“分税”定收入，这次税改没有条件建立如房地产税等标准的地方税种，采取了实事求是的办法，按照税种性质划分为中央财政收入和地方财政收入。将维护国家权益、市场统一所必需的主要税种划为中央税，例如关税和消费税；将同经济发展直接相关、对统一市场伤害不严重的税种划分为中央占大比例的共享税；将适合地方征管的税种划为地方税。事权划分是国家治理的重大事项，当时没有条件启动这一重大工程，采取事权基本不变，留待长远解决的办法。当然，综合配套改革自然打破了原来行政性分权的事权划分，将部分宏观调控事权收归中央，如两个税务局分设，加强中央管控。再如，金融资源的配置与管理权力上移，相应的货币政策权集中于中央等等。

分税制方案的设计是一个复杂的工程。设计一个既确保增加中央财力，又不损害地方既得利益，并能调动地方积极性的“共赢”方案，并非易事。税种如何划分，支出和事权范围如何界定，基数和税收返还如何确定等，都是极其复杂的技术问题。经过科学测算和反复衡量，制作上万份的数据表格，才确定最终方案。由于增值税是税制改革后最大和最稳定的税种，占整个税收比重的43.7%，占流转税的75%，综合各方考虑，决定将其作为中央和地方共享税。但增值税共享的比例，又有“高、中、低”三个方案，经中央政治局最终拍板确定分成比例为75：25。对于其他税种，依据其性质，也作了明确划分。其中，消费税、关税、海关代征的消费税和增值税、中央企业所得税等8个税种作为中央税；营业税、地方企业所得税、个人所得税等18个税种作为地方税；增值税、证券交易税等作为中央与地方共享税。

分税制替代财政大包干，收入按企业隶属关系划分改为按税种划分，大大减少地方政府在财政收入利益驱动下对企业有“远近亲疏”之分。财政大包干体制下实行“两包一挂”。“一挂”，即国企工资总额同经济效益挂钩，成为造成通胀的机制之一。税制改革则完全打破了原来的所谓“税利”结构，同时与之配套的国企改革也使企业有了初步约束。为市场主体的自主经营、公平竞争搭建制度基础，使包干制下出现的地方保护主义、经济封锁、市场分割等现象受到遏制和纠正，走出了“一放就乱、一乱就收、一收就死”的体制怪圈。

2.把地方政府藏于预算外的财政资金引入“分税制基数”

税收返还制度是实行分税制得以顺利实施的重要一步，是保证地方利益及获取地方支持的重要举措。这一制度设计的关键点在于确定分税制基数。一般而言，以实际发生数为基数是比较合理，但在确定分税制基数时，却是以1993年的收入作为税收返还基数，很容易产生地方政府人为抬高基数、弄虚作假的现象。因此，当时很多人对这一做法不太理解。现在回头看，这样做确有高明之处。这不仅减小了改革的地方阻力，保证改革顺利进行，而且调动了地方增加财政收入的积极性，尤其是把地方政府藏于预算外的财政资金“引入”基数，加快了预算外资金回归预算内的进程。此外，这一措施，产生了经济紧缩效应。当时我国正面临投资过热和通货膨胀，这一做法客观上适应了抑制通货膨胀的需要。

当时，朱镕基同志就想解决预算外资金问题。考虑到如果一并解决预算外资金问题，就要同时处理中央与地方、国家与企业、财政与各部门的关系，可能会树敌太多，矛盾太尖锐，反而影响分税制改革的推进，于是决定抓住主要矛盾，集中解决基础性和主干性问题，避免“四处出击”，暂时放弃了预算外资金管理等局部和细节问题。

适应分税制体制的需要而建立的税收返还制度，采用“增量返还”的方法来调动地方的积极性，即“增值税和消费税比上年增长的部分，以1：0.3的系数给地方返回”，兼顾了中央与地方两方面的利益，成为一个两全其美的方案。

3.建立转移支付制度调节地区财力差距

建立转移支付制度是确保分税制改革成功的重要保障措施。我国是一个发展很不平衡的大国，由于自然、历史、基础条件等原因，导致区域经济发展不平衡。中央通过分税制集中的财力，加大对落后地区的转移支付，推进基本公共服务能力均等化，能够缓解区域经济社会发展的不均衡，是实现国家长治久安的重要基础。

经国务院批准，1995年开始实施旨在均衡地区间财力差异的过渡期转移支付，中央财政从收入增量中拿出一部分资金，按照“标准收入”低于“标准支出”的差距作为确定转移支付的基础，同时适当考虑各地的收入努力程度，逐步调整地区利益分配格局。除了对各地区按统一因素、统一公式计算转移支付外，还针对民族地区的财力状况，建立对民族地区的政策性转移支付，资金分配以因素法为主，并与各地上划增值税增量适度挂钩，以解决民族地区面临的矛盾和问题。

此后，转移支付制度又作了进一步改进，减少了财政资源分配的随意性，使之向规范、公平、有效和透明的方向前进了一大步。这项制度对于调节地区差异、推进基本公共服务能力均等化、保障地方政府运转财力，发挥了极为重要的作用。

（四）分税制改革“怎么评价都不过分”

分税制改革是我国改革开放进程中具有里程碑意义的一项重大改革，又是一项“牵一发而动全身”的系统性改革，保证了社会主义市场经济的快速健康发展。刘仲藜同志曾回顾说：“2003年，我参加党的十六届三中全会文件起草工作。有一次，温家宝总理到会上部署工作。他谈道：中央政治局常委认为，10年实践证明，财税改革是成功的。10年时间，作出这样的判断，是很不容易的。”当然，由于种种原因，分税制财税体制还存在这样那样的问题，都有待于在未来的改革中继续完善。

1.分税制改革是制度建设的里程碑，奠定了国家长治久安的基础

站在中华民族伟大复兴的历史高度，回顾改革开放以来我国四十年发展的历程，分税制改革非常成功，是社会主义市场经济制度建设的里程碑，就像朱镕基同志曾经指出的，对财税体制改革取得的成功，怎么评价都不过分。“这次改革取得了很大成功，初步规范了国家、企业、个人以及中央与地方的分配关系，调动了中央和地方两个积极性，建立了财政收入稳定增长的机制。”实行分税制后，规范了国家与企业之间的收入分配关系，并纳入社会主义市场经济法制化的轨道，使企业不分经济性质与规模大小，不论行政级别，依法纳税，公平竞争。在政府与市场关系上，一方面，突出了市场在资源配置中的功能，为各种所有制企业共同发展奠定了制度基础；另一方面，促进了政府职能的转变，清晰界定了政府作为出资人和社会公共管理者两种不同的身份，尤其是对政府介入市场进行了规范，明确了政府的职责，对规范其他各种经济关系奠定了基础。

分税制为规范中央与地方的分配关系开拓了新路径，开创了新中国财政发展史上的新纪元。分税制改革之前，财政体制模仿国有企业大包干而实行的财税大包干，并没有解决中央与地方的利益均衡问题，也没有为处理中央与地方的分配关系提供一个规范、科学的制度，试图建立中央统一调控下，地方追求利益公平竞争的制度，反而带来效率低下，造成地区间的市场分割。分税制吸取了以往制度的优点，规避了其缺陷，明确了中央与地方的利益界限，中央与地方都有自己的税收范围，调动了两个积极性，从而促使各级政府的理财思路从短期的博弈谈判转向长期的增收节支，建立起符合社会主义市场经济要求的政府间财政关系框架，不仅促进了财政收入与经济的同步增长，解决了两个比重过低的问题，而且推动了经济社会的快速发展。

2.分税制改革：在历史约束条件下做出了最大努力

分税制改革肩负着历史的重任，难以“毕其功于一役”，不可能一次性解决我国财税体制中存在的全部问题。现在来看，这一改革在历史约束条件下做出了最大努力，已是基于当初形势下的最优选择。

历史不能假设。我们需要回归历史本源，在改革发展全局中认识分税制改革，以及当前财政改革中出现的一些问题。有观点认为是分税制逼出土地财政。实际上，土地财政与分税制没有多少关系。早在1982年，我国住房制度改革起步，土地的市场化改革正式拉开帷幕。1987年9月8日，深圳市以协商议标形式出让有偿使用的第一块国有土地，揭开了我国国有土地有偿使用制度改革的序幕。可见，土地财政的源头不在于分税制，而且土地出让收入的快速增长也是在2000年之后的事情。

分税制改革并不是一蹴而就，而是属于一项长期的历史任务。当时抓住了主要矛盾，也遗留了一些问题，如地方税种缺乏、事权和支出责任划分、公有制条件下大量国有资源财产如何在中央与地方之间进行划分、省以下财政体制等问题。因此，分税制改革仍处于“进行时”之中，需要随着经济社会形势的发展不断深化。

  三、公共财政:基于市场化的财政改革目标模式

随着分税制财税体制改革的逐步推进，财政改革重点由收入划分转向预算支出管理。1998年，时任国务院副总理李岚清在全国财政工作会议上明确提出“积极创造条件，逐步建立公共财政基本框架”。此后，公共财政成为基于市场化的预算改革目标模式。

（一）建立公共财政解决政府越位和缺位问题

同建立社会主义市场经济要求相比，传统的财政体制还存在诸多不适应的地方，政府“越位”和“缺位”现象并存，建立公共财政就是要解决此类问题。

1.市场化改革要求转变财政大包大揽的模式

传统财政供给范围过大，包揽过多，几乎覆盖社会再生产的各个领域，特别是向竞争性领域的过多延伸，远远超出了政府职能范围。在建立社会主义市场经济体制过程中，如果继续延续政府过多干预竞争性领域的老路，必然导致投资决策失误、投资效果低下等问题，造成资源的浪费。因此，要按照市场化改革的要求，逐步发挥市场在资源配置中的基础性作用，在一般竞争性领域通过市场而非政府来配置资源，财政不能再大包大揽，以有效解决财政职能“越位”问题。国企改革也要解决政府“越位”的问题，实行政企分开，财政不再直接干预国企的生产经营，以重塑社会主义市场经济体制的微观基础。

2.日益增长的社会公共需要要求财政支出结构调整与优化

满足社会公共需要是公共财政最基本的功能，在市场化改革过程中，许多关乎社会公平和民生的问题凸现出来，公共服务和基础设施供给不足、收入分配差距扩大、弱势群体保障薄弱等成为民生领域“短板”。政府在通过退出竞争性领域解决“越位”的同时，也要通过加大对科技、教育、文化、卫生、环保、社会保障、扶贫等领域的扶持力度来解决财政职能“缺位”问题。

（二）预算制度成为财政改革的重点

1994年税制与分税制改革建立了财政收入稳定增长机制，但支出管理领域的问题仍然突出：财政支出分配方法落后，管理不严，监督不力，资金使用分散，效益不高，甚至滋生腐败。为增强预算管理的规范性和透明度，也是为了配合中纪委反腐倡廉的需要，财政改革重点转向支出管理，预算制度成为财政改革的重点。

1.首部《预算法》的出台

在推进分税制改革的同时，国家也在推进预算制度改革。1994年3月，八届人大二次会议颁布《预算法》，针对预算管理职权、预算收支范围、具体编制方法、执行审查和决算监督以及各级政府的责任都做了法律层面的规定。首部《预算法》是在税制分税制财税体制改革的背景下出台的，虽然没有体现预算与国家治理、预算绩效等内容，但初步形成了公共财政的基本框架。

2.从一本预算到四本预算

1995年《预算法实施条例》将复式预算分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算，为预算制度改革指明了方向。国务院《关于加强预算外资金管理的决定》（国发〔1996〕29号）要求从1996年起，将养路费、车辆购置附加费等13项数额较大的政府性基金（收费）纳入预算管理，政府账本变为两个。2000年前后，国家从建立部门预算开始，推行国库集中收付、政府釆购、收支两条线等一系列改革，预算制度改革向纵深推进。随着国有企业利润规模的增大和国有资产管理向国有资本管理的转变，国务院于2007年9月发布《关于试行国有资本经营预算的意见》，正式建立国有资本经营预算制度，预算报告开始拥有了第三个账本。2010年，国务院发布《关于试行社会保险基金预算的意见》，开始编制社保基金预算。2013年，财政部首次正式编制了全国社会保险基金预算，包含社会保险法已明确的各项基金。2014年《预算法》（修正案）第五条规定:“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。”这样，我国预算正式由“一本”变为了“四本”。由此可以看出，从一本预算到四本预算是基于当时的历史条件下所做出最大的努力，针对当时资金管理的问题，为各类不同性质的资金打造不同类型的“笼子”。四本预算是各方相互妥协的产物，表明我国这一时期的预算改革具有明显的过渡痕迹。

3.从预算角度看宏观税负和土地收入

我国公共财政是在分税制财政体制改革背景下建立起来的，在此过程中，逐步形成了从一本预算到四本预算的过渡。在四本预算之间有交叉重复的部分，主要体现在社保预算和政府性基金预算：例如，2017年各有5万多亿元，其中社保预算中由各级财政，主要是中央财政补助的有1.2万亿元，这一项不应在社保预算和一般公共预算中重复计算；而政府性基金预算绝大部分是土地出让收入，按照IMF（国际货币基金组织）的数据口径，宏观税负要扣除生地拆迁变熟的成本（目前约占80%）后，用土地出让净收入计算；此外还有一些交叉项也应按可比口径做出调整。因此，按照IMF的口径，2015年我国宏观税负为29%，世界平均水平为36.8%。2016年我国宏观税负是28.2%，2017年是27.2%，连续两年下降。分税制改革以来，我国宏观税负并不高，而且近年来呈下降态势，这一结论非常重要，对于理解我国分税制改革和宏观税负有很重要的意义，也可以正本清源，防止社会上以“死亡税率”为名的民粹主义势力的抬头。

4.预算外资金的终结

源于放权让利、承包制为基础的改革，产生了越来越多预算外资金，一度相当于甚至超过预算内收入，号称“第二财政”。从历史上看，在计划体制下，预算外资金对于调动各方面积极性、缓解财政资金紧张状况、保证重点专项资金需要等发挥了积极作用，但由于预算外资金游离于人大和公众监管之外，极大地影响了政府收支的透明度和资金使用效率，特别是“乱摊派、乱罚款、乱收费”加重企业和农民负担，也滋生了腐败现象。

为解决这些问题，国务院于1986年印发《关于加强预算外资金管理的通知》指出，在“所有权不变、使用权不变、收支渠道不变”的前提下，实行同级财政专户储存、计划管理、财政审批、银行监督。我国1993年以前的预算外资金包括国有企业及其主管部门集中的各种专项基金与地方中央主管部门管理的预算外资金。1993年以后，对预算外收入的范围进行了调整，将拥有法人财产权的企业及其主管部门集中的资金不再列作预算外收入，1993-1995年预算外资金收入项目只包括行政事业性收费和地方财政收入两项。从1996年开始，电力建设基金、铁路建设基金等中央政府性基金（收费）纳入预算管理，加入乡镇自筹、统筹资金。同年，国务院颁发《关于加强预算外资金管理的决定》，提出“预算外资金是国家财政性资金,不是单位和部门自有资金,必须纳入财政管理”。2001年，我国以“收支两条线”改革为契机，打破了部门和单位“自收自支、收支一体”的利益链条，预算外资金成为清理的对象。财税和国有企业改革后，国有企业应缴利润自2007年统一纳入国有资本经营预算，国有企业预算外资金成为历史。到2010年，财政部印发《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》，要求从2011年开始将预算外资金管理的收入全部纳入预算管理，至此预算外资金时代正式终结。

（三）扩大社会性支出促进基本公共服务均等化

2006年党的十六届六中全会提出，要逐步实现基本公共服务均等化。为此，财政逐步扩大社会性支出，补齐民生短板，推动社会全面进步，促进城乡一体化和基本公共服务均等化，形成经济与社会良性循环新格局。

1.公共财政的阳光照耀农村

进入新世纪后，党中央先后提出“建设社会主义新农村”、“五个统筹”、落实“科学发展观”等目标，着力破解深层次的体制机制桎梏。加大“三农”投入，优化公共支出结构，促进农村基本公共服务均等化就是在此背景下实施的。

2003年政府将解决“三农”问题提升到统筹城乡发展的高度加以重视，财政部门提出“让公共财政的阳光照耀农村”的理念。2004年，中共中央国务院在《关于促进农民增加收入若干政策的意见》中提出坚持“多予、少取、放活”的方针，深化农村改革，增加农业投入，强化对农业支持保护，为公共财政支持“三农”指明了方向。2004年时任总理温家宝在政府工作报告中提出要采取更直接、更有力的政策措施，加强农业，支持农业，保护农业，努力增加农民收入。2004年国家改革粮食流通体制，对农民实行直接补贴。2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议决定自2006年1月1日起正式废止《农业税条例》，标志着我国延续2600年的农业税从此退出历史舞台。在国家与农民分配关系发生根本性变革的背后，是中央财政每年给予的超过千亿规模的财力性转移支付的有力支撑。

公共财政改革不仅惠及到农业生产，还包括教育、卫生、社会保障、基层治理等农村社会事业。2003年实施新型农村合作医疗制度，2005年农村义务教育“两免一补”改革，缓解县乡财政困难转移支付，2007年建立农村最低生活保障制度，2009年建立农村新型养老保险制度，2011年实施农村“一事一议”财政奖补政策等强农惠农政策相继出台，涉农基本公共服务保障有了质的提升。基于满足“三农”公共需要目标的涉农支出改革成为公共财政框架下财政支出结构优化进程中富有成效的改革。

2.“非典”后大幅增加公共卫生支出

2003年“非典”后，中央和地方政府开始认识到公共卫生支出的重要性，逐步采取措施增加投入着手补齐公共卫生体系短板，2003年全国卫生总费用6584.10亿元，其中政府、社会和个人卫生支出分别占17.0%、27.2%和55.9%。到2006年，全国卫生总费用达9843.34亿元，政府、社会和个人卫生支出分别占18.1%、32.6%和49.3%。2007年，中央财政医疗卫生支出达到631亿元，比2006年增长277%。

3.社会保障制度逐步覆盖城市和乡村

我国长期存在城乡二元结构，社保体系发展很不均衡。为此，我国于1998年正式成立劳动与社会保障部，社会保障制度逐步走向法制化、统一化。在公共财政的支撑下，社会保障制度逐步覆盖城市和乡村。

城市社会保障力度覆盖范围不断扩大，从覆盖国有企业员工发展到覆盖各类用人单位和灵活就业人员，全面建立企业职工基本养老保险省级统筹规划制度，建立并全面实施城镇基本医疗保险制度、完善职工基本医疗保险制度，着手探索建立以城市低保制度为主体，以优惠政策和临时救助制度为补充，以医疗救助、教育救助、住房救助等相配套的综合性社会救助体系。

农村社会保障制度逐步建立和完善，养老保险制度、新型农村合作医疗制度等推向全国。截至2007年国家用于社会保障社会保险的支出为7888亿元，占GDP的3.2%。到2008年，有8.15亿农民参加了新农合，1000多万被征地农民被纳入基本保障制度，6600多万居民享受城乡低保。至此，覆盖城乡居民的社会保障体系基本形成。

（四）公共财政参与和支撑关键领域市场化改革

随着我国社会主义市场经济体系逐步建立，一些关键领域的市场化改革趋势日益明显，国有银行商业化改革，国有企业“政企分开”改革，加入WTO后国际贸易体系改革等提上改革日程。公共财政参与并支撑了市场经济体系建立过程中一些关键领域的市场化改革。

1.支撑完成国有企业改革三年脱困，塑造成熟市场经济主体

在建立社会主义市场经济体制过程中，许多国有企业不适应市场规则变化，纷纷陷入经营困境，国有企业摊子大、职工多、经营状况差等问题十分突出。1998年，全国国有企业盈亏相抵后利润只有213.7亿元，集体企业盈亏相抵更是净亏损。朱镕基总理明确提出要利用三年时间完成国有企业改革脱困任务，将国有企业塑造为成熟市场经济主体。

1998年，国有企业改革脱困工作全面展开，而同期社会保障制度建设刚刚起步，远远不能满足下岗分流人员的社会保障需要。在非常困难的特殊时期，财政大幅增加社会保障和再就业方面的资金投入支持社保体系建立，与国有企业改革同步完善“三条保障线”。1998—2003年，国有企业下岗职工达到2700多万人，先后有1800多万人在财政的支持下通过多种渠道和方式实现了再就业。2002年中央财政用于“两个确保”和“低保”的资金就达到594亿元，是1998年的6.2倍，2003年中央财政支出700亿元，同比继续大幅增长19.9%，全国2235万城市居民得到最低生活保障。在财政“真金白银”有力支撑下，国有企业改革逐步走向成功。

2.财政支撑金融改革破局

东南亚金融危机爆发后，全面改革提升金融风险防范能力迫在眉睫，提高国有商业银行自身抵御风险能力就成为防范金融风险的重中之重。时任总理朱镕基在1997年中央经济工作会议上曾一针见血地指出：在东南亚金融危机中，问题普遍出在银行上，都是从银行开始垮的。商业银行本身资本金、准备金也不足，大量的投资形成不良贷款，最后一垮台就不得了。

为支撑国有商业银行市场化改革，1998年8月17日财政部发布《关于1998年特别国债的有关事宜公告》，发行总额2700亿元的记账式附息国债，面向四大国有商业银行定向发行，所筹资金专项用于拨补资本金，使四大行的资本充足率达到“巴塞尔协议”和国家商业银行法规定的8%的水平。1999年4月20日，经国务院批准，中国信达资产管理公司正式挂牌，处理中国建设银行高达2000亿的不良资产。此后长城、东方、华融相继成立，累计剥离四大国有商业银行1.4万亿不良资产。这为国有商业银行建立现代公司治理结构、引进战略投资者、进行股份制改革奠定了坚实基础。

2007年9月，为实现国家外汇资金多元化投资，通过财政发债购汇方式成立中国投资有限责任公司，同时理顺汇金管理关系，改进外汇管理方式，有效推动了财政政策和货币政策协调。

3.推动建立公平的市场竞争环境

党的十六届三中全会提出，完善社会主义市场经济体制要分步实施税收制度改革。财税部门按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，推动建立有利于各类市场主体公平竞争的税收环境，为推动经济发展方式转变提供了有力支撑和体制保障。

1994年税制改革后，内资企业和外资企业分别实行两套不同的企业所得税制：内资企业税率33%，外资企业税率为15%。2001年11月我国加入WTO之后，两套所得税制体系带来的外资企业“超国民待遇”引起了社会的普遍关注。2002年起改革按隶属关系分享企业所得税体制，2003年起实行中央与地方统一按照6：4比例分享，解决了1994年分税制遗留问题。2007年，在经过充分论证后，国家启动了企业所得税修法进程。2008年1月1日修订后的《中华人民共和国企业所得税法》颁布施行，实现了“四统一”，即内资、外资企业使用统一的企业所得税法；统一企业所得税税率；统一和规范税前扣除办法和标准；统一税收优惠政策。实践证明，打破税制改革中的利益割据问题，有利于我国市场经济体制下全国统一市场体系建设，有利于营造公平的市场竞争环境。

出口退税财政负担机制也进行了改革与完善。在2003年以前，出口退税由中央财政全额负担。从2004年开始，对超基数部分的应退税额由中央和地方财政按照75∶25的比例共同负担，2005年起负担比例改为92.5∶7.5。2015年之后，在不改变政府对企业的出口退税政策的基础上，出口退税全部由中央财政负担。出口退税负担机制多次调整后，回归中央财政全额负担，不仅有利于出口退税及时、足额进行，也解决了地区间出口退税负担不匹配，对于理顺中央与地方的关系，建设公平统一的市场竞争环境具有重要意义。

（五）首次实施积极财政政策

在市场经济体制下，利用财政政策进行宏观管理，是基于市场经济要求，与计划经济体制下的“四大平衡”具有本质性差别。1998年实施的积极财政政策，充分显示出财政政策的积极作用。

1.启动积极财政政策，应对东南亚金融危机

1997年7月，泰国首先爆发的金融危机迅速波及到东南亚国家和中国香港，我国也受到这场危机的冲击。1998年初，宏观经济下行压力引发了对财政政策取向的讨论。1998年8月29日九届全国人大第四次常委会审议通过了国务院提交的《关于增发1998年国债和调整中央财政预算方案》，同意财政部增发1000亿元国债用于加快基础设施建设。按照1995年颁布实施的《预算法》第二十八条规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。由于预算法对地方政府发债的限制，当时采取了适应性变通举措，1000亿元统一计入中央财政增发国债，其中500亿元由中央财政转贷给地方使用，通过在预算平衡表下列示的办法顺应《预算法》的监管要求。以增发国债为标志，我国正式启动了积极财政政策。

从内容上看，积极财政政策主要包括三个方面。首先，国家财政向国有商业银行增发1000亿元长期建设国债，同时配套增加1000亿元银行贷款，全部用于高速公路、铁路、机场、粮库、农村电网、水利设施等基础设施建设；其次，向四大原国有独资商业银行发行30年期的2700亿元特别国债，用于充实四大国有商业银行资本金，以达到“巴塞尔协议”对商业银行8%的资本金比率要求；第三，提高部分商品出口退税率，使出口商品综合退税率达到15%以上。

从1998年到2003年实施的积极财政政策，是我国为应对经济下行压力首次主动采取的逆周期调节。截至2003年，累计发行6600亿元长期建设国债，带动银行贷款和其他社会资金形成3.28万亿的投资规模。扣除价格变动因素，五年间全国水利建设投资3562亿元，相当于1950年到1997年全国水利建设投资的总和；五年间全国公路建设投资12343亿元，环境保护和生态建设投入5800亿元，都达到1950年到1997年全国公路建设投资总和、环境保护和生态建设投入总和的1.7倍；五年间高速公路由4771公里增加到2.52万公里，从居世界第三十九位跃升到第二位。青藏铁路、西气东输、西电东送等重大国计民生建设项目相继开工建设。

2.从积极到稳健、再到积极，积极财政政策退出受阻

进入新世纪，我国经济基本摆脱通货紧缩、有效需求不足的困扰，经济发展方式粗放、结构性问题、体制性问题等日益突显。鉴于此，财政政策取向调整被提上日程。事实上，在2001年编制2002年预算时就准备压缩赤字规模，积极财政政策计划逐步退出。2003年全国财政工作会议提出既要治“冷”，又要治“热”，向社会传递调整财政政策取向的信号。

2004年5月27日，时任财政部部长金人庆在上海全球扶贫大会上提出中国将采取中性的财政政策，由此展开关于财政政策由“积极”转向“中性”的讨论。2005年，时任总理温家宝在政府工作报告中提出，加强和改善宏观调控，实施稳健的财政政策。这标志着对财政政策做出新的调整，从此进入为期三年的稳健财政政策实施阶段。

稳健的财政政策并非是对原有积极财政政策彻底转向，而是保留原有政策惯性基础上适当减少财政赤字，适度控制长期建设国债发行规模。中央财政赤字从2004年积极财政政策时的3192亿元减少到2005年稳健财政政策的3000亿元，并没有做大幅度削减。主要还是担心国债投资项目投资立即停下来，会对经济增长造成负面冲击。其结果积极财政政策本应加大力度退出，但退出力度不够，导致2006年宏观经济出现过热苗头。

过热持续时间不长，2007年下半年我国经济逐渐出现不稳迹象，2008年国际金融危机爆发拖累全球经济增长，中国也未能独善其身。原本要退出的积极财政政策不得不转向更加积极。2008年11月5日，时任总理温家宝公布了扩大内需、加快基建投资等十项政策举措，并提出到2010年前将实施4万亿政府公共投资计划。由此开启了新一轮更为积极的财政政策周期，财政赤字率从2008年的0.11%逐步提升到2017年的3%。

我国基于市场经济的财政政策实践，先后经历了从被动转向主动，从直接转向间接，从单一方式转向多种方式综合施策，从调控国内到国际与国内联动等多维度转变。这些转变一方面反映出市场经济下宏观经济运行环境日益复杂多变，对财政政策施策提出了更高的要求，另一方面也反映出财政政策作为宏观调控的重要组成部分，只有在市场经济基础上正确理解政府与市场的边界，才能够在实施财政政策中做到政府“到位”，不“缺位”、不“越位”。1998年首次实施积极财政政策为2008年后实施力度更大、时间更长的积极财政政策积累了丰富的实践经验。

  四、新时代财税改革推动国家治理的现代化

党的十八大之后，我国进入全面深化改革的新时代。过去，财税改革围绕市场解决“缺位”和“越位”问题，任务较为单纯；现在，则需要综合考虑各方面，统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党，财税改革面临的形势更复杂，任务更艰巨。

（一）财税改革成为全面深化改革的重点

党的十八届三中全会要求，到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟、更加定型。财税改革成为全面深化改革的重点和开创新时代的突破口。

1.国家治理的现代化要求财政发挥基础性和支柱性作用

改革开放以来，我国坚持以经济建设为中心，经过数十年努力，“四个现代化”的目标已经实现。生产力层面的现代化，客观上要求提升经济、政治、文化、社会、生态文明、国防军队和党的建设等各个领域的治理能力。党的十八届三中全会提出实现国家治理体系与治理能力现代化的总目标，并以前所未有的高度对财政进行新定位，赋予财政“国家治理的基础和重要支柱”的地位和作用。

国家治理现代化必然要求和决定着财政现代化，财税改革也随之从经济体制的组成部分跃升到国家治理体系的组成部分，要求财政在国家治理中有效发挥基础性和支柱性作用。“财政制度安排体现政府与市场、政府与社会、中央与地方关系，涉及政治、经济、社会、文化和生态文明等各个方面。”财政收入筹措、支出拨付及政策实施，是最具综合性的基本政府职能，是实现国家治理的重要物质基础。各项政府职能得以顺利履行、国家治理相关活动得以顺畅运行，依赖于清晰界定、科学划分与妥当配置事权、支出责任及财力。以财税体制改革作为突破口，加快转变政府职能，遇到的阻力和难度相对较小。通过政府预算，可以形成对政府支出规模和国家治理活动成本的有效控制。税制、预算及财政体制构成了国家治理体系的重要支柱。

2.市场在资源配置中起决定性作用要求财政主动改革和更好发挥政府作用

改革开放以来，从承认和引入市场作用，到“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，到“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”，到“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”，再到“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”，政府职能的越位、缺位问题逐步得到解决。基于此，党的十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用”。

经济社会发展所面临的问题，不都是财政能够解决的，但或多或少都与财政有关联。财税改革主动带头，有助于加快要素市场改革，让市场机制在土地、资源、能源等要素市场上真正发挥决定性作用；有助于加快转变政府职能，减少政府对企业投资活动的行政性干预，落实企业投资的自主权；有助于让政府肩负起市场经济体制下应有的职责和更好发挥自身作用，即保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，弥补市场失灵。

3.新常态背景下我国经济转向高质量发展要求财政全面推进供给侧结构性改革

在成为世界第二大经济体之后，我国消费结构升级向行业产业结构转型升级提出新要求，经济发展的条件和环境发生诸多重大转变。2014年5月，习近平总书记在河南考察工作时首次提出经济新常态。为适应新常态，2015年中央提出推进供给侧结构性改革。

“财税改革的实施离不开中国经济和社会的大环境，不同阶段的财税改革重点有着明显的时代烙印。”在新常态背景下，经济从高速增长转向中高速增长，要求保持财税体系运转稳定，提高财税政策对经济社会的调控能力；经济发展从粗放型转向高效型模式，要求建立健全促进增长方式转变和产业结构升级的财税制度和政策；经济发展动力从传统增长点转向新模式、新业态、新动力，要求深化财税制度改革，推动实施创新驱动发展战略。财政妥善应对收支压力增长等现实困难，通过减税和增加财政支出，更多采取改革的办法推进供给侧结构性改革。

（二）建立现代财政制度，打造国家治理现代化的基础和重要支柱

2014年6月，中共中央政治局审议通过《深化财税体制改革总体方案》，为新一轮财税体制改革确立了时间表和路线图。党的十九大进一步提出加快建立现代财政制度，重点推进三大重点改革，打造国家治理现代化的基础和重要支柱。

1.以“营改增”为重点完善税收制度

“营改增”是此轮税制改革的重点。为消除增值税重复征税等问题，从2004至2009年逐步推进生产型增值税向消费型转变的改革试点。2004年7月1日，先从东北3省的装备制造业等6个行业和军品、高新技术产品开始扩大进项税额抵扣范围。到2009年，全国普遍推行增值税转型改革。

为实现增值税全覆盖、抵扣链条完整及减轻税负，从2012年1月1日起开始推行“营改增”，先是在上海市交通运输业和部分现代服务业领域开展试点，2013年8月后扩大到全国。2016年5月1日，营业税走下历史舞台。“营改增”进一步减轻企业税负，促进服务业尤其是科技等高端服务业的发展，促进产业和消费升级、培育新动能、深化供给侧结构性改革，是我国税制走向完善的关键一步。

消费税方面，调整征收范围、环节、税率，将高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。个人所得税方面，第十三届全国人大第五次会议表决通过了关于对个人所得税法修改的决定，朝着综合与分类相结合的改革方向迈出关键一步。资源税方面，由从量征收改为从价征收，定额征收改为比例征收，进一步扩大征收范围和改革税收收入归属。环保税方面，已于2018年1月1日起开始征收。地方税方面，调整税制结构，培育地方税源，加强地方税权，理顺税费关系。税收征管方面，出台《深化国税、地税征管体制改革方案》，提出6大类31项具体举措，以期到2020年建成与国家治理现代化相匹配的现代税收征管体制。

2.修订《预算法》现代预算制度起步

预算始终是财政收支管理的核心。我国首部《预算法》于1994年3月22日在八届全国人大二次会议上通过，1995年1月1日正式实施。尽管在加强预算制度建设方面取得长足进展，但离现代预算制度还有一定差距。在实施两年后，1997年全国人大即动议修改。但直到2004年修法才正式启动。2006年，全国人大预算工委牵头起草预算法修正案第一稿。2012年6月，迎来二审。2013年8月，原定三审的预算法修正案草案“缺席”十二届全国人大常委会第四次会议。党的十八届三中全会后，四审稿于2014年8月经十二届全国人大常委会第十次会议顺利审议并表决通过。历经三届人大、四易其稿、征求30余万条意见后，跨越十年的修法终于尘埃落定。

新《预算法》为我国现代预算制度改革开始起步奠定了法律基础。新《预算法》将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算均纳入预算范畴，完善了政府预算体系。同时扩大预算公开的内容，除涉及国防安全的事项外，所有政府预算都要向社会公开。建立跨年度预算平衡机制，厘清了对赤字的性质和规模的认识。推行三年财政规划，收入实施预期管理，规范结转结余资金管理，允许地方政府发行政府债务，建立起跨年度弥补超预算赤字的机制，确保财政的可持续性，促进经济和社会的健康持续发展。

建立科学、规范的地方政府债务管理体系，是现代预算制度改革的一项重要内容。2014年10月，国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》，在解决了“怎么借”“怎么管”“怎么还”问题的同时，明确提出妥善处理存量债务的一系列举措，加强地方债务管理，清理规范融资平台，逐步建立规范的举债制度和置换债制度。

实施预算绩效管理是现代预算制度改革的根本目标。在过去十多年开展财政资金绩效评价的基础上，各级财政部门加快建立健全预算绩效管理机制，全面推进预算绩效管理工作，强化支出责任和绩效意识，加强绩效评价结果应用，将评价结果作为编制年度预算草案、调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。2018年9月，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》颁布，预算绩效管理改革进入新的更高的发展阶段。

3.启动事权与支出责任划分改革

事权与支出责任划分改革早在1993年已被提出，但受当时条件限制，最终未能推行。对于事权与支出责任划分改革的思考，却并没有停止，从“事权和财权相一致”，到“事权和财力相一致”，再到“事权和支出责任相匹配”，事权与支出责任划分改革正式启动。

财政事权实际反映中央、地方政府职能，具有高阶属性，不是纯粹的财政问题，而是复杂的政治问题。2016年，国务院发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，提出划分中央与地方事权和支出责任的原则和主要内容。2018年，国务院发布《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，对基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革进行了部署，中央财政事权由中央承担支出责任，地方财政事权由地方承担支出责任，中央与地方共同财政事权分情况划分支出责任。这项改革是一项基础性系统性工程，涉及各个部门、领域，有大量的具体事务需要协调处理，未来仍需要进一步攻坚克难，以实体化、法制化、高阶化为重点着力推进改革。

（三）保障和改善民生，满足人民美好生活需要

改革开放以来，随着我国经济高速增长，民生也开始逐步改善和发展，人民的需求逐渐从对物质文化的需要转向对民主、法治、公平正义、安全等美好生活的需要。财政配合民生领域改革，致力于花钱买机制，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展。

1.初步实现全民医保

在医疗保障方面，全国基本医疗保险已覆盖13亿多人，基本实现全民医保。从2012年到2017年，城乡居民基本医保财政补贴标准从每人每年240元增加到450元，职工医保和城乡居民医保政策范围内报销比例分别达到80%以上和75%左右。城乡居民大病保险参保人员实现全覆盖。对城乡参保居民因患大病发生的经基本医疗保险补偿后需个人负担的合规高额医疗费用给予不低于50%的进一步补偿，患者的医药费用实际报销比例在基本医保报销比例的基础上再提高10—15个百分点。

在医疗服务方面，推行公立医院综合改革，破除运行60多年的“以药补医”机制。支持医联体建设和家庭医生签约服务，推动医疗卫生工作重心下移、医疗卫生资源下沉，支持基层医疗卫生机构和村卫生室实施基本药物制度，推动各地加快基本药物采购配送、使用监管等方面改革。

在公共卫生服务体系建设方面，基本公共卫生服务年人均财政补助标准从2012年的25元提高到2017年的50元，服务项目扩大到12类，均等化水平进一步提高。

2.完善社会保障和就业

在养老保障方面，企业退休人员月人均基本养老金从2012年的1721元增加到2016年的2400元左右，城乡居民基础养老金最低标准从2012年的每人每月55元提高到2018年1月1日的88元。 

在促进就业创业方面，出台求职创业补贴、高校毕业生灵活就业社会保险补贴、就业创业服务补助等扶持政策，探索开展新型学徒制、一次性创业补贴等试点，允许有条件的地方通过财政出资引导社会资本投入设立高校毕业生就业创业基金。实施支持和促进重点群体就业创业的税收政策，企业安置残疾人员就业实际支付的工资，可按100%在税前加计扣除。出台失业保险稳定岗位补贴政策和失业保险职业技能提升补贴政策。 

在社会救助和优抚安置方面，构建起以最低生活保障、特困人员救助供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助等制度为主体，社会力量参与为补充的“8+1”社会救助制度体系框架。完善救灾补助政策，提高中央财政补助标准。建立优抚对象等抚恤和生活补助标准正常调整机制，保障抚恤优待对象生活不低于当地平均生活水平。

3.推进劳动力自由流动

在鼓励人口、劳动力自由流动方面，政府预算将中央财政的义务教育资源和农民进城流动相挂钩，以鼓励农民进城就业。从2012年到2017年，我国常住人口城镇化率从52.6%提高到58.52%，8000多万农业转移人口成为城镇居民。

在城镇化建设方面，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。

在支持农业转移人口市民化方面，将农业转移人口及其他常住人口随迁子女义务教育纳入公共财政保障范围，落实中等职业教育免学杂费和普惠性学前教育的政策；加快落实医疗保险关系转移接续办法和异地就医结算办法；加快实施统一规范的城乡社会保障制度；支持进城落户农业转移人口中的失业人员进行失业登记，并享受职业指导、介绍、培训及技能鉴定等公共就业服务和扶持政策；在根据户籍人口测算分配均衡性转移支付的基础上，充分考虑向持有居住证人口提供基本公共服务的支出需求；县级基本财力保障机制考虑持有居住证人口因素；加大对农业转移人口市民化的财政支持力度并建立动态调整机制。

4.加强基本住房保障

自住房市场化改革以来，我国居民住房条件得到了很大改善，但房价也开始节节攀升，出现“住房难”等问题。在保障人民基本住房需求方面，建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理。党的十九大进一步提出“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”

在推进城镇保障性安居工程建设方面，相应财政支出从2012年的4319.49亿元增加到2017年的7841.88亿元。将城市和国有工矿棚户区改造的税收优惠范围扩大到国有林区、垦区棚户区改造，将廉租住房统一纳入公共租赁住房管理，将300多万户城镇住房困难家庭纳入租赁补贴享受范围。通过棚户区改造安置住房、公共租赁住房等多种方式，帮助近3000万户城镇住房困难家庭圆了安居梦。

在支持农村危房改造方面，2013—2016年中央财政支持完成危房改造任务1278万户，2017年完成4类重点对象危房改造任务190.6万户。单独安排国家确定的集中连片特殊困难地区县和国家扶贫开发工作重点县等贫困地区危房改造任务，对每户增加1000元补助。支持地震设防地区结合危房改造统筹实施农房抗震改造，研究制定贷款贴息等支持政策。

5.支持生态环境建设

改革开放以来，我国经济增长取得举世瞩目的成就，但是粗放的经济发展方式对生态环境造成很大破坏。党的十八届五中全会将绿色发展上升到“五大发展理念”的高度，生态文明建设成为关系中华民族永续发展的根本大计。财政为支持生态环境建设做出了积极努力，取得了显著成效。

在生态保护及环境整治方面，持续加大国家重点生态功能区转移支付力度，逐步将限制开发区和禁止开发区全部纳入支持范围。设立大气、水、土壤污染防治专项资金，实施退耕还林还草、天然林保护全覆盖、草原生态保护补助奖励等政策。以产业低碳化、交通清洁化、建筑绿色化、现代服务业集约化、主要污染物减量化、可再生能源利用规模化等“六化”为目标，分3批选择30个城市深入推进节能减排财政政策综合示范。启动实施中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点，开展建立国家公园体制试点、山水林田湖生态保护修复工程试点，以及蓝色海湾整治行动。在制度建设方面，推动建立流域横向生态补偿机制。扩大跨省流域上下游横向生态保护补偿试点范围。推动建立排污权有偿使用和交易机制。

在倡导绿色生活方式方面，建立起覆盖新能源汽车消费、运营、基础设施建设研发等全方位的财政补贴体系。推动可再生能源发电政策改革，支持农村水电增效扩容改造，提高煤层气补助标准，以及落实页岩气、燃料乙醇补贴政策。制定发布节能、环保产品政府采购清单，对清单内产品实施优先釆购和强制采购。

（四）建立现代财政制度任重道远

建立现代财政制度是一项长期任务，既要应对当前国际“百年未遇之变局”，又要妥善解决国内经济下行带来的现实难题，防控重大财政风险，实现财政可持续发展，维护好改革、发展、稳定之间的良性循环关系。

1.防控重大财政风险

国际上，欧美民粹主义抬头，逆全球化浪潮兴起，局部冲突和动荡频发，而经济复苏乏力，全球性问题加剧。从国内看，“我们现在所处的，是一个船到中流浪更急、人到半山路更陡的时候，是一个愈进愈难、愈进愈险而又不进则退、非进不可的时候。”在财政领域，面临的重大风险有：政府的功能过度，大量产业补贴，效率不高，浪费严重；过分超前的基础设施建设，长期难以收回成本；社会保险效率低，没有精算，不可持续。

为防控重大财政风险，一是坚定不移地全面深化改革，以改革促进发展和化解风险；二是发挥好减税降费、调整支出结构等政策的作用，维持国内经济增速，稳住就业；三是支持民生改革，加大民生支出，运用再分配手段缩小收入差距，缓解社会矛盾；四是强化预算约束作用，防止和纠正地方脱离实际出台支出政策；五是推动社会保险基金精算平衡，提升社会保险基金和财政的可持续性。

2.夯实国家治理的基础

党的十八届三中全会以来，现代财政的基本理念得到确立，预算制度改革、税收制度改革、事权与支出责任划分改革都在有序推行，但尚未取得根本性、彻底性的成功，国家治理体系与治理能力的财税基础仍然需要加强和巩固。

为夯实国家治理的基础，一是完善税收体系，比如加快地方主体税种建设，推进个人所得税改革，尽快出台相关法律法规妥善解决增值税“留抵”问题，按照税收中性的原则改革完善增值税制度等；二是规范预算管理，实施好跨年度预算平衡和中期财政规划管理，推进预算绩效管理，硬化预算约束作用；三是总结事权与支出责任划分改革的经验与教训，尽快出台高阶法律法规文件，以实体化、法制化、高阶化为重点着力推进改革，同时要配套相应的转移支付制度。

3.推动实现“四个全面”

党的十八大之后，我国改革进入攻坚期和深水区，扩展到经济以外的全部领域，“四个全面”战略布局就是在这一背景下提出的。财政与“四个全面”的各个领域都密切相关，需要肩负的任务繁重，责任重大。

为推动实现“四个全面”，一是运用财政政策促进经济增长，使经济增速保持在合理区间，提高经济发展质量，全面建成小康社会；二是加快建立现代财政制度，推动国家治理体系与治理能力现代化，实现全面深化改革的总体目标；三是加快财税法治化进程，推动其他领域的法治化，全面实现依法治国；四是通过财税法制化、预算公开和透明化、加强预算审查和监督，促进反腐制度建设，为全面从严治党筑牢财税制度屏障。

4.协调改革、发展和稳定之间的关系

改革开放以来，正确处理改革、发展和稳定之间的关系，一直是党和国家工作的主旋律。改革是发展的动力，是实现长期稳定的基础；发展是改革的目的，是稳定最可靠的保证；稳定则是改革、发展的前提条件，也是发展的必然要求，而财政则是巩固、稳定三者关系的粘合剂、联结剂，须臾不可缺少。习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会上的讲话指出，“必须坚持辩证唯物主义和历史唯物主义世界观和方法论，正确处理改革发展稳定关系。”党的十八大以来，国内改革剩下的都是难啃的硬骨头，改革、发展、稳定三者之间的关系发生了新变化。

为适应新形势下协调改革、发展、稳定之间的关系，一是坚持深化改革，把顶层设计和基层探索紧密结合起来，注重改革的系统性、整体性、协同性；二是加快建立现代财政制度，优化要素配置和调整产业结构，提高供给体系质量和效率，激发市场活力，促进协调发展；三是通过税收、转移支付等再分配政策工具，保障和改善民生，缩小贫富差距，维护社会稳定；四是树立大国财政战略意识，积极参与塑造国际政治经济新秩序，推动建立人类命运共同体。

作者简介：

楼继伟，全国社会保障基金理事会理事长，中国财政学会会长。 

本文刊发《财政研究》2019年第2期

策划：邢    丽   何利辉              

采编： 于婧华  王鑫胜（实习）