《财政研究》张斌：减税降费的理论维度、政策框架与现实选择
减税降费的理论维度、政策框架与现实选择
张 斌
内容提要
2008年金融危机爆发以来，“减税降费”始终是积极的财政政策的重要组成部分。而随着我国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，供给侧结构性改革提出后，减税降费经历了从“结构性减税”、“定向减税和普遍性降费”到“普惠性减税与结构性减税并举”的演变过程。
理解减税降费政策有两个既有区别又相互联系的基本理论维度：一是从财政政策的角度分析减税降费对需求和供给的作用机制及其政策效应。二是从总量与结构的角度分析减税降费对政府与市场资源配置格局与经济运行机制的影响。中国经济正由高速增长阶段转向高质量发展阶段，以“供给侧结构性改革为主线”是包括减税降费政策在内的各项经济政策的基本理论依据。
减税政策通常只能通过降低特定税种法定税负的方式实现。法定税负的下调能在多大程度上转化为市场主体实际税负的下降主要取决于两个因素：一是税收征管决定的实际税负；二是市场机制在不同市场主体之间对实际税负的调节作用。减税政策在制订时要充分考虑特定市场结构和竞争状况对不同市场主体减税利益分配的影响，但要通过政策直接干预这种影响是非常困难的。
根据减税降费的作用方式，可以将其分为选择性（结构性）与普惠性两种。减税降费政策在制订时要充分考虑在特定市场环境下的政策作用机制及其直接和间接的经济效应，慎重选择减税的税种和减税方式才能更好地实现政策目标。减税降费政策要通过引导和影响市场主体的决策才能发挥作用，而对未来经济发展前景的预期会对市场主体当期的决策，尤其是企业投资决策有重大影响。因此，减税降费政策不仅要关注政策本身对纳税人当期实际税负的影响，还要重视政策出台方式对市场主体预期的综合效应。
中国当前减税降费政策框架中最核心的长期问题是对财政可持续性的评估及其应对措施，这需要在充分总结西方国家减税政策实践的基础上，结合经济社会的数字化转型、人工智能等新技术应用以及人口老龄化等中国现阶段的具体国情，注意处理好长期税制优化与短期减税降费政策的关系。
从市场主体税费负担的实际分布来看，我们还要关注总体税费负担，地方政府在招商引资过程中通过降低土地成本、“税收返还”、产业投资基金等方式给予特定大企业的财政补贴，企业税收遵从度的差异对不同规模企业实际税负的影响。
近年来，随着减税降费规模的不断扩大，部分债务负担较重的地方政府出现了不同程度的财政可持续性问题。实施更大规模的减税降费要充分考虑地方财政的承受能力。在扩大地方专项债券发行规模、优化财政支出结构、开源节流的同时，中央应通过转移支付等措施有针对性地缓解地方财政支出压力，这不仅有利于控制地方政府债务风险，更是避免地方政府在财政压力下巧立名目增加非税收入和对税务机关施加压力征收“过头税”的机制保障。
张 斌，中国社会科学院财经战略研究院税收研究室主任，研究员
基金项目：
中国社会科学院财经战略研究院创新工程A类项目“加快建立现代财政制度研究”（2018CJY01-A002）。
（本文内容由作者提供，仅代表作者个人观点）
全文刊发《财政研究》2019年第5期
策划：邢 丽 何利辉
采编： 于婧华 刘柯彤（实习）
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