《财政研究》詹新宇等：地方财政压力的经济发展质量效应——来自中国282个地级市面板数据的经验证据
地方财政压力的经济发展质量效应
——来自中国282个地级市面板数据的经验证据
詹新宇 苗真子
内容提要
在加快高质量发展的新时代，财政压力对经济发展质量的影响受到广泛关注。本文对中国282个地级市的财政压力和经济发展质量进行测度，并建立双向固定效应模型对地方财政压力与辖区经济发展质量之间的关系进行了实证分析。研究结果显示，二者呈现显著的倒U型关系，即一定程度的地方财政压力，有助于辖区经济发展质量的改善，但当地方财政压力过大时，反而将恶化辖区经济发展质量。进一步的异质性分析发现，这种倒U型关系在东部和中部地区尚处于地方财政压力改善辖区经济发展质量的阶段，而西部地区则截然相反；分位数回归结果表明，地方财政压力对经济发展质量的影响系数，也呈现先升后降的变化趋势。论文据此还提出了相应的对策建议。
关键词：地方财政压力 经济发展质量 全要素生产率 财政纵向失衡
改革开放40余年来，中国经济突飞猛进的总量式增长创造了“增长奇迹”，但是经济增长数量与质量呈现出明显的不一致性，经济增长质量较为低下仍是一个不争的事实，比如资源利用率低下、产能过剩难题长期存在、收入分配差距扩大的势头尚未得到有效扭转，这种以高成本换取高增长的发展模式已难以为继。为此，党的十九大报告提出，中国经济须由高速增长转向高质量发展阶段，推动高质量发展是当前和今后相当长时期谋划发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本遵循。理解中国经济快速增长的一个重要视角即地方财政压力，因为随着中国式财政分权改革不断推进，财权与事权的不匹配给地方政府造成了越来越大的财政压力，中国式经济增长也演绎为地方财政压力驱动下的增长（谢贞发等，2017）。目前，关于财政压力下地方政府行为及其经济增长效应的研究已比较充分：
一是财政压力一定程度上扭曲了地方政府行为。为了追求经济发展速度，地方政府在收紧的预算约束的激励与重压之下，青睐于扶持能够带来地方独享税源的企业。Han等（2015）发现所得税分享比例降低造成的财政压力，使地方政府的发展重心转变为与土地有关的房地产业和建筑业。地方政府还可能针对高税行业出台一系列财税扶持政策从而减轻企业税负，如加大财政补贴、扩大税收优惠的力度与覆盖面等，同时又能够增强自身吸引生产要素的竞争力（Xu，2011；龙小宁等，2014）。陈思霞等（2017）的研究发现，诸如房地产业、交通运输业等营业税支撑产业的增加值在所得税改革后大幅上升。Chen（2017）基于农业税改革的准自然实验，发现受到改革冲击较大的辖区地方政府会显著加大对制造业增值税的征管力度。
二是财政压力不利于国民经济持续健康发展。压力型财政激励可能导致地方政府过度依赖土地财政，进而着力发展房地产行业，这种单一的传导式经济增长模式并不具有可持续性（Du等，2015）。席鹏辉等（2017）从增值税税权上移的视角出发，在财政压力引起的财政激励机制下，地方政府会主动放宽环境规制吸引污染密集型的工业型企业入驻辖区，从而加重了中国工业污染。姚东旻等（2013）测度了中国未来30年财政缺口，数据分析结果表明中国存在严重的财政缺口，不利于中国经济的可持续发展。谢贞发和范子英（2015）认为，欠发达地区为了满足财政支出需要，吸引资本，促进当地工商业发展、缓解财政压力的应对策略，实际上会比发达地区有更强的动机放松税收征管，给予其他财政优惠或牺牲环境质量来获取经济增长，增加财政收入。
三是财政压力使得部分领域资源配置效率低下。在经济增长目标需求与财政收支错配的大背景下，地方自我保护程度实际上呈上升趋势，由此引发的地方保护博弈将令中国陷入囚徒困境，从而对辖区经济增长产生负向冲击（张宇，2018）。在财政压力下，地方政府竞相开展重复建设、招商引资中的过度优惠、大搞形象工程建设等不理智策略展开恶性竞争，导致辖区内产业结构失衡，资源配置效率低下等（吕丽娜，2007）。曹春方等（2014）从财政压力的视角出发，认为地方政府基于政绩和群体利益会积极干预地方国企过度投资。徐业坤和李维安（2016）发现，财政压力和政绩压力越大时，辖区内民营企业过度投资和产能过剩的情况就越严重。
由此可见，由于经济增长速度与经济发展质量的不一致性，使得财政压力在助推“增长奇迹”的同时，势必对经济发展质量也产生重要影响。事实上，已有学者关注到财政政策的经济增长质量效应：林春（2017）采用SYS-GMM分析发现，中国财政分权体制对经济增长质量具有显著性的促进作用；魏婕等（2016）从微观层面分析了地方政府官员行为影响经济增长质量的内生机制；孙英杰和林春（2018）利用省际面板数据研究了税制结构变迁对中国经济增长质量的影响；苏洪等（2015）认为应通过协调政府间财政支出关系来实现央地权利与义务的划分，从而实现中国经济增长质量的提升。
综上，现有文献关于财政压力对中国经济社会发展的影响研究，大多集中在经济增长速度和路径选择领域，尽管有学者关注到了财政政策的经济增长质量效应，但尚无文献将财政压力和经济发展质量置于同一研究视域。为此本文通过构建指标，对中国282个地级市的财政压力和经济发展质量进行测度，并从推动中国经济高质量发展的新视角，研究地方财政压力的经济发展质量效应。“加力提效”是当前中国财政政策的总基调，随着在积极财政政策方面的逐步“加力”，地方财政收支将面临着更为趋紧的压力考验；所谓“提效”，则是旨在进一步提高财政资金的使用效率和效益，着力推动经济转型升级，提升经济发展质量。由此可见，本文对财政压力与经济发展质量的关系展开研究，厘清财政压力对经济发展质量的影响方向及其影响程度，有着重要的现实意义。
在加快高质量发展的新时代，地方财政压力与辖区经济发展质量的关系问题受到广泛关注，一种观点认为地方财政压力对辖区经济发展质量存在正向影响，另一些观点则与之相反。为此，本文对中国282个地级市的财政压力和经济发展质量进行测度，并建立双向固定效应模型对地方财政压力与辖区经济发展质量之间的关系进行了实证分析。研究结果显示，二者呈现显著的倒U型关系，即一定程度的地方财政压力，有助于辖区经济发展质量的改善，但当地方财政压力过大时，反而将恶化辖区经济发展质量。进一步的异质性分析发现，这种倒U型关系在东部和中部地区尚处于地方财政压力改善辖区经济发展质量的阶段，而西部地区则截然相反；分位数回归结果表明，地方财政压力对经济发展质量的影响系数，也呈现先升后降的趋势。本文的研究启示是，应从有利于提升辖区经济发展质量的视角，有序推进财税体制改革，助力现代财政制度构建。具体而言：
首先，地方财政压力应维持在合理区间内。本文的研究表明，地方财政压力对辖区经济发展质量的影响呈倒U型关系，因而应将地方财政压力控制在拐点以左的区间，当地方政府面临的财政压力比较适度时，就会努力提高财政支出绩效，提升公共服务供给效率，从而对提升辖区经济发展质量大有裨益。相反，如果地方政府面临的财政压力过大，这将会倒逼地方政府以弥补财政收支缺口为中心任务，采取放松环境管制、逐底竞争、产业同质化竞争等短视行为，这些扭曲的地方政府行为将会累及乃至恶化辖区经济发展质量。
其次，地方财政压力的调控应因地制宜。分地区回归发现，东部地区和中部地区财政压力的均值，尚在倒U型曲线拐点左方区域，可见这两大地区财政压力的承载能力还有一定富余空间，其主要改革方向是进一步调整和优化财政支出结构，使其有利于辖区经济发展质量的进一步提升。而西部地区财政压力的均值已经越过了倒U型曲线的拐点，可见西部地区财政压力已经超负荷运转，政府间转移支付应进一步聚焦西部薄弱地区，进一步提升其基本公共服务的供给能力，补不足、增动力，提升西部地区“木桶容量”，从而促进全国经济发展质量的协同提升。
最后，“加力提效”应注意基层财政的承受能力。近期经济社会发展面临的外部不确定性增加，主要国际机构连续下调世界经济增长预期，中国宏观经济下行压力也骤然增大，坚持实施积极的财政政策并“加力提效”，推动中国经济行稳致远，成为当前宏观财政政策的主基调。然而，随着积极财政政策的不断“加力”，越往基层，其财政收支压力不断加码，部分地方已经超越了其承受能力。因此，完善省以下的财政管理体制，积极稳妥地推进地方税体系建设，增强基层政府财政收入端的有效供给，确保地方财政收支的可持续性，已成为提升辖区经济发展质量的必然要求。
论文框架概览
作者简介：
詹新宇，中南财经政法大学财政税务学院教授，经济学博士，硕士生导师
苗真子，中南财经政法大学财政税务学院硕士研究生
基金项目：
国家自然科学基金青年项目（71603281）；中南财经政法大学中央高校基本科研业务费专项资金资助项目（2722019JCG018）。
全文刊发《财政研究》2019年第6期
策划：邢 丽 何利辉
采编：于婧华 周广帅（实习）
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