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《财政研究》张牧扬等：地方财政能够承受起PPP项目财政支出责任吗？
地方财政能够承受起PPP项目财政支出责任吗？
——基于2010-2018年PPP项目的分析
张牧扬 卢小琴 汪 峰
内容简介
为了控制地方政府债务的迅速扩张，中央政府在公共服务和公共基础设施建设领域大力推广政府与社会资本合作（PPP）模式。在中央政策的支持下，地方政府以PPP模式发起的城市建设项目数量和投资规模都在迅速扩张。截至2018年第三季度结束时，财政部PPP管理库入库项目的投资总额已达17.3万亿元，与截至2013年6月底的地方政府性债务余额的规模已相差无几。伴随着PPP投资规模的扩张，由地方财政承担支出责任的PPP投资规模也在迅速增加。早在2015年4月，财政部就印发了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）， 明确要求各级地方政府每一年度全部PPP项目在一般公共预算中安排的支出责任占该地区一般公共预算支出的比例不得超过10%。然而，根据财政部发布的预测数据可以看出，在乐观估计的情况下，2018年PPP支出责任占财政预算比重超过限额的市县数量为23个，2019年更是增加到66个。更为谨慎的估计显示，2020年底超限额的市县数量将达到186个。这似乎预示着我国部分地区的预算财政将难以承受地区PPP项目支出责任。那么，我国未来到底有多少地方政府承担的PPP支出责任会超限额呢？这些可能超限额的地方政府更有可能集中于哪些地区呢？超限额的事件又会集中爆发于哪些年份呢？为了回答上述问题，本文使用了2010-2018年财政部PPP项目管理库中所有已发起PPP项目的数据，根据项目公开的财政承受能力论证报告文本信息，归纳了2019年之后每一年每个地级市全市所需承担的支出责任。然后，我们分别以4%、6%和8%的增长率来估算各地级市自2019年起每一年的公共预算支出规模。最后，我们计算出全国各地级市PPP项目所需承担的支出规模占其预计公共预算支出的比重，尤其关注那些超过10%限额的城市。按上述方法研究后，本文发现，由PPP财政支出责任带来的地方政府财政支出压力总体是可控的：分别以4%、6%和8%的增长率来估算一般公共预算支出规模时，我们统计发现，超10%“红线”的城市数量分别为20、13和11个，这些城市在超出10%“红线”的幅度和超过10%“红线”的时间跨度上都存在明显差异，并且这些城市基本上都位于中西部地区，现有已入库项目的财政压力高峰主要集中于2023年以前。因此，只要政府与社会资本方的权责安排合理，项目管理得当，大多数城市仍然有新发起PPP项目的财政承受能力空间。对于那些超10%“红线”的城市，其中的大多数城市在2023年以后也会重新获得新发起PPP项目的财政承受能力空间。基于上述发现，本文提出如下政策建议：首先，完善财政承受能力论证制度；其次，要合理安排PPP项目的财政支出责任；最后，加大违规PPP项目的监管力度。论文框架概览
作者简介：
张牧扬，上海财经大学中国公共财政研究院院长助理、副教授、博士生导师
卢小琴，上海财经大学公共经济与管理学院硕士研究生
汪 峰（通讯作者），同济大学经济与管理学院博士研究生
基金项目：
作者感谢国家自然科学基金“新常态下的地方官员治理模式改革与经济可持续发展”（71603156）、中组部“万人计划”青年拔尖人才计划项目“国企改革、进入退出和我国企业负债率的变化”和中央高校基本科研业务费“地方政府隐性债务的扩张路径、原因及影响研究”对本研究的资助。
（本文内容由作者提供，仅代表作者个人观点）
全文刊发《财政研究》2019年第8期
策划：邢 丽 何利辉
采编：于婧华 周广帅（实习）
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