《财政研究》楼继伟：坚持现代财政制度主线 完善中央地方财政关系（全文）
坚持现代财政制度主线
完善中央地方财政关系
楼继伟
论文框架概览
本文根据作者2019年12月18日在第四届财政与国家治理论坛的讲话整理
2019年10月末，中共十九届四中全会通过了《关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），进一步以制度为主线，完善和推进国家治理现代化。11月26日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十一次会议上强调，“党的十九届四中全会和党的十八届三中全会历史逻辑一脉相承、理论逻辑相互支撑、实践逻辑环环相扣，目标指向一以贯之，重大部署接续递进”。财政是国家治理的基础和重要支柱，这是十八届三中全会提出的重大命题，也是十九届四中全会需要接续递进的重大部署。
通过学习十九届四中全会相关论述，理清事权、财权、财力、支出责任之间的关系（以下简称“四者关系”）。事权、财权、财力、支出责任是财政的专业用语，它们之间的关系可以从以下四个方面来阐述。
一、事权与财权相匹配的观点存在理论和逻辑上的不足
学界近年来对“四者关系”在不同层面有多种表述，很多都成为财政界、学术界的热点，有些表述也被党和政府高层级文件采用。但是在表述上存在过度简化的情况，这实际上无法表达复杂的协同关系，降低了科学性，如“事权与财权相匹配”这种表述最不符合财政学的基本原理。事权就是各级政府在各类公共服务中的职责（Function或Responsibility），我国用“事权”代替“职责”，有我国的文化传统。例如“父母官”的意识大于“人民公仆”的意识，这样将“职责”表述为“事权”就属于顺理成章的事情。当前这种意识正在转化过程中，出于习惯，我们可以继续用“事权”来表述，但必须清楚“事权”在财政学上的意义就是各级政府的职责。
确定中央和地方事权划分的原则，在财政学上有明确的阐述。中央事权一般应包括经济宏观调控、国家安全、统一市场、跨区域事务。十九届四中全会《决定》对中央事权提出了应遵循的原则，“加强中央宏观事务管理，维护国家法制统一、政令统一、市场统一”。同时就需要加强的重点事项做了列举：“适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权”。中央和地方的共同事权比较复杂，需要根据不同的国情而定。例如义务教育是基本性的、普惠性的，在城市型国家这类的小型经济体往往划定为中央事权，由国家按照公平性、一致性的原则提供直接的公共服务；但在大型经济体，由于地区间情况多样，个人信息的复杂性高，保障服务的监督难度大，义务教育往往列为共同事权。在大型经济体中，一般是中央（联邦）定标准、保接续，进行监督并给予资金补助支持，具体的职责划给市县，由其保障具体服务提供，我国就是这样一种体制。地方事权的范围较共同事权的划分要简单一些，如市政建设运营等政府责任，主要着力于改善当地营商居住环境，且相关事务的项目数量众多、信息复杂性更高、监管难度更大，公共服务属性具有典型的区域性，适合于作为地方事权。
以上对事权进行了简洁的阐述，接下来谈一下财权。财政意义上的财权是指各级政府征集某类财政收入的权力，而财权划分则强调各类财政收入有其自身的属性，与事权并不一一对应。进出口环节的税收，包括关税、进口增值税和进口消费税，以及增值税出口退税，有关全国统一大市场形成，不能列为地方财权；国内增值税在生产、流通、消费全链条按增加值征收，实际税负由最终消费者来承担，原则上应列为中央税；消费税在生产环节征收，按属性也应该作为中央税；房地产税体现当地的公共服务价值，各国无一例外都作为市县税。而在行政性收费层面，对特定居民的专项服务，由相对人受益，不应由其他纳税人负担，服务的成本应当由收费解决，这类收费一般在地方政府比较多，应列为地方财权。当然也有例外，如护照由中央部门统一制作，收取的工本费应作为中央收入。
上述情况表明，事权划分的原则和财权划分的原则有一致性的特点，但不一致之处更多。财权和事权相统一是做不到的，事权和财权相匹配更做不到，因为在相统一的基础之上还要求相应形成的财力与事权的匹配。
一个非常有说服力的事例，表明了税收必须按其属性确定收入分级。2019年10月，国务院出台的“实施更大规模减税降费后调整中央地方收入划分改革推进方案”（以下简称“推进方案”）提出，消费税征收环节后移，并稳步下放地方。消费税并不是一个普遍实施的税种，而是仅把部分高耗能、高污染产品和高档消费品纳入征收范围，并通过增加税负的形式，影响消费者的消费行为和消费决策。为使得税收征管简单有效，现行国内消费税基本安排在生产环节征收，并确定为中央税——如果生产环节的消费税税权划归为地方，会鼓励各地大上炼油厂、酒厂、卷烟厂及奢侈品生产，导致消费税政策目标的扭曲或落空。而根据改革方案，征收环节后移，如移到消费环节后并稳步下放地方，则可以有效克服上述弊端。当然，后移之后征管的复杂性大幅度提高，如成品油消费税，目前是在炼油厂征收，简单、规范、易行、高效，但是后移到流通环节，在加油站售油环节征收，征管的难度明显提高。
“推进方案”中一个无奈的选择是维持了增值税的“五五分享”，按照税收原理，增值税应作为中央税，保持“五五分享”主要是因为可划分给地方的税种太少，相关配套改革推进速度太慢，如房地产税立法进程过慢。“五五分享”带来一系列复杂问题，比如期末留抵退税就很难按照“五五”进行分担——五五分享收入易，五五分担退税难，导致该项政策事实上无法长期持续。“推进方案”规定，在留抵退税中，中央分享的50%的部分当然就对应分担50%的退税，另外50%属于地方分享的部分。但难点就在地方这50%的退税安排，目前的方案是，属地先就地分担15%的退税，其余35%先在属地退税，再按各地分享收入占全部地方分享收入的比重，逐月分担到各地，年底再做汇算，这种管理模式操作起来难度不小。
如果按照“事权和财权相统一”，则会形成如下的操作：一是对消费税，不需要把征收环节后移，而是直接把现行的消费税划分给地方；二是对增值税，在确立了“五五分享”的同时，也按照“五五”的比例就地分担留抵退税。这种简单化的操作，不仅不会解决问题，而且会导致矛盾更加复杂，问题也更加突出。国务院的“推进方案”应是在做了很多的比较后，才做出现在的方案选择，比按“事权和财权相统一”的逻辑，不顾税种属性乱分一气强得多。“事权与财权相统一”从来就没有进入中央的正式文件，但令人惊讶的是，却流传很广，好像天经地义，其实这是一个完全错误的观点和逻辑。
二、“四者关系”是一个与时俱进、发展扬弃的过程
这一点可以从中央全会和文件中找到清晰的脉落。我分四个关键节点进行梳理：第一，1994年的分税制改革是起点。本次改革所遵循的原则集中体现在1993年的十四届三中全会的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》之中，特别是集中体现在“关于积极推进财税体制改革”的章节。此章节提出“把现行地方财政包干制改为在合理划分中央和地方事权基础上的分税制，建立中央税收和地方税收体系”，明确了以下原则：将“维护国家权益和实施宏观调控所必须的税种列为中央税；同经济发展直接相关的主要税种列为共享税；充实地方税种，增加地方税收入”。
除了上述税收制度改革的内容外，十四届三中全会的《决定》还提出了提高财政收入在国民生产总值中的比重，合理确定中央财政收入和地方财政收入的比例，实行中央财政对地方的返还和转移支付制度等目标要求，以调节收入分配和平衡地区差距，特别是支持不发达地区发展。
上述要求对税收制度和税种属性的划分，作出了明确的规定。即哪一种税可以作为主体税种，哪一种税由中央所独享，哪一种税可以作为地方税，规定明确、标准清晰。此外，提出了实行中央财政对地方的税收返还和转移支付制度，指出了在当时体制下做到事权与财力相匹配的实现途径。文件中没有明确合理划分中央和地方事权应遵循的原则，但是第一次把划分事权提出来。
当时的改革任务是用分税制取代分级包干制，以及大力推进改革，按税种的属性明确收入级次，并第一次提出合理划分事权，这成为逐步规范“四者关系”的起点。当然，十四届三中全会的《决定》还提出理顺国家和国有企业的利润分配关系，改进和规范复式预算制度，中央赤字不再向银行透支而靠发行长短期国债解决，统一管理政府的国内外债务等一系列近期改革任务。说是“近期”，实际上相当程度上确定了中长期改革的方向。但这些跟“四者关系”关联性不大，就不多赘述了。
第二个重要节点是十六届五中全会。这次中央全会审议通过了第十一个五年规划的“建议”，提出了“建立健全与事权相匹配的财税体制”的要求，在1994年分税制之后，进一步把事权划分突出表达出来，抓住了“牛鼻子”，提出了进一步深化财税改革须坚持的重点。
第三个重要节点是党的十七大报告。十七大报告在十六届五中全会基础上，进一步明确提出“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”的要求，表达科学，包容性强。但在实际工作中，“四者关系”被表述为“财力与事权相匹配”，则过于简化，许多重要的原则未及表述。履行事权必须有对应的财力匹配，而财力则可以由税费征收形成，也可由转移支付形成，甚至可以由债务形成。也就是说，在现行的分税制体制下，不仅仅是税费收入，均衡性转移支付、专项转移支付，以及中央和地方列支赤字，取得发债收入都可以成为财力的来源。但是，只谈财力与事权，有点像起点与结果，对于属于“过程”的事权、财权、财力、支出责任之间的匹配关系没有细化。
第四个重要节点就是十八届三中全会的《决定》。十八届三中全会《决定》对财税体制给予高度的定位，指出“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置，维护市场统一，促进社会公平，实现国家长治久安的制度保障”。全会确立的改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。围绕这一总目标，对财税体制首次提出建立事权与支出责任相适应的制度。并对事权划分加以列举，对事权划分原则和方式做出明确的规定。
这四个主要节点，从十四届三中全会到十八届三中全会，都是把国家统一、经济宏观调控、跨区事务等等这些原则性的事项进行原则性的表达，然后再列举，提出中央和地方按照事权划分，相应承担和分担支出责任。中央可以通过安排转移支付将部分事权、支出责任委托地方来承担，对于跨区域，且对其他地区影响较大的公共事务，中央通过转移支付承担一部分地方支出的责任。
上述四个阶段“四者关系”的发展历程有四个方面的重要作用：第一，明确了事权与支出责任之间的关系，特别是明确了不同的事权划分之下，支出责任分担如何行使。第二，通过上述规定补上了以往简化表述成“健全中央与地方财力与事权相匹配的体制”所带来的操作规则不清晰的短板。十八届三中全会《决定》对支出责任和事权之间关系的基本结构，对如何能够使得支出责任适应事权，采用怎样的方法，如何配置合理的财力，都给出了具体要求。第三，适应了国情，并为进一步深化改革留下广阔的空间。通常在财政学上事权属于哪级政府就由其承担支出责任，至于共同事权，就由各级政府共同承担支出责任。目前，我国事权划分不清，共同事权和委托事权太多，相应的支出责任划分就比较复杂。十八届三中全会对中央对地方委托事权的支出责任划分，对跨区域事务中地方基于效率和信息优势而替中央承担的支出责任该如何补偿和分担，都提出了目标要求和基本原则。同时，十八届三中全会提出了“逐步理顺事权关系”的要求，这说明我国的事权划分准确性不高、法制性不强、稳定性不好，甚至有的事权划分存在根本性的不足，对事权的划分、确立和发展要进一步持续深化改革。第四，十八届三中全会还有一个重要的提法，就是“保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分”。这一重要部署，提出了进一步推进分税制改革应遵循的原则，同时也明确了不顾税种属性，片面强调事权与财权相统一或相匹配是不正确的。十八届三中全会的《决定》是第一次强调须在考虑税种属性的基础上，进一步理顺中央和地方收入划分的中央重要文件。
三、对十九届四中全会就“四者关系”表述的进一步思考
如前所述，理顺“四者关系”的改革探索可以追溯到党的十四大，特别是建立中国特色社会主义市场经济基础框架为目标的十四届三中全会，以及按照全会精神在1994年推出的全面配套改革。在此之后，历次党的代表大会和全会都做出了相关的表述，虽然都是强调了“四者关系”的某一方面，但都是针对当时及近期急迫解决的问题提出来的，都是正确的，还为下一步发展留下了拓展的空间。这些会议精神和要求都是目标导向和问题导向的有效结合，体现了追求真理、实事求是的思想方法和工作方式，但真正系统全面的阐述是十九届四中全会对“四者关系”做出的全面表述。这个全面表述强调“优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度”。当然，十九届四中全会《决定》的形成是对我国改革开放以来重大经济社会实践和改革经验的总结，对这段话的表述理解也要结合历次中央文件表述来贯通性地继承创新。如优化政府间事权和财权划分，要结合十八届三中全会对事权划分所做出的规定，遵循的原则来展开；保持中央和地方财力格局总体稳定，要结合税制改革，考虑税种属性，根据社会主义市场经济体制的发展，根据进一步理顺中央和地方收入划分的财权分配原则去理解；对财力协调、区域均衡等要求要结合历次全会及十八届三中全会的事权与财力相匹配，事权与支出责任相适应的规定去理解，如此等等。我对十九届四中全会的《决定》对“四者关系”的重大战略部署和重点表述进行总结如下。
第一，《决定》明确要理顺中央和地方的权责关系。这项内容在十八届三中全会相关任务规定的基础上进一步发展，原则更加明确，进一步用列举的方式来规范事权划分。《决定》又增加了一些列举，更加符合国家治理现代化的要求和理论上的逻辑。如适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面的事权，全球主要经济体中，社会基本养老保险几乎没有按属地原则缴纳和管理的。我国当前正在从省级统筹的基础上向中央统筹过渡，推进进程相对加快。基本养老保险是一个典型的中央事权，牵涉到劳动力市场的统一，牵涉到公平正义。知识产权保护显然应该是全国统一大市场的核心工作主题，既要保证知识产权保护的有效性和经济性，又不能各自为政、分割市场，必须由中央统一承担、统一管理。
《决定》提出，要“减少并规范中央和地方共同事权”。原来的中央文件都是要求“规范”共同事权，而《决定》明确为“减少”，就是明确指出目前的共同事权种类、数量都太多了，与之相适应的支出责任要求也太大了。这一条针砭时弊，就是共同事权过头，大量公共事务由中央下发指导文件，地方各级层层转发，并出台有关文件贯彻落实具体文件，也即以文件来落实文件，形成了执行上的形式主义。在形式主义之外，还会导致公共事务提供的质量不高、规模不足、包容性差。如有些跨区域事务，本应属于中央事权，而错划成共同事权，地方贯彻时往往走样，因为利益不相关甚至利益相悖；有些本应属于地区事务，结果错划成共同事权后，中央直接指导和干预过多，地方也会抱怨上级的文件不合实际。减少共同事权，明确中央和地方事权，这一点对“四者关系”来说是基础性的，非常重要。解决共同事权过多，首先要做的是把该上收中央的要上收中央，该下放地方的就坚决下放地方（如“厕所革命”），这样，把共同事权的范围和领域制度性地、规范性地减少。其次，把共同事权的要求和职责划分说清楚，规范和提升共同事权的执行效率。如义务教育作为共同事权，地方要把信息掌握全，把基本公共服务质和量提供到位，把资金按要求保障到位；中央财政根据教育事业的发展、新型城镇化的发展和区域平衡发展的要求予以支持和保障一部分财力，并强调教育覆盖农民工随迁子女、外地迁入人口子女，“费随人走”，确保高质量的教育公平成为我们国家治理现代化的基础和标志。再次，把专项转移支付管好用好，以此来保证共同事权得到长期稳定的资金保障，并体现中央支出责任的规范性和持续性。2015年《预算法》规定，国务院可以按特定事务设立专项转移支付。这里面的关键是特定事务，要按照十八届三中全会、十九届四中全会的精神，限定什么事务国务院无需设立“特定”，什么事务必须设立“特定”，使事权和支出责任相适应。
第二，《决定》提出按照权责一致的原则规范垂直管理体制和地方分级管理体制，这条任务聚焦于清晰合理划分的中央地方事权，并确保执行落地。这个要求比只要求划分难得多，因为一要求划分要清晰、明确、合理，二要求实际能规范、有效执行。如海域管理应是中央事权，我国同绝大多数国家一样，不划分海域的地方管理边界，海域管理关系国家的整体利益，由中央直接管理。但长期以来实际情况是九龙治海，中央部门涉及海防、缉私、交通、环境、渔业、灾害应对、水利等等，这些领域大都有地方相关部门参与，各有各的队伍，各有各的文件，管理冲突，低效率是常态，甚至有害国家安全的情况也有发生。历届国务院分管领导都想解决这一难题，由于相关的部门太多，找不到对口的领导负责，协调起来很麻烦。财政部是坚持主张海域管理是中央事权，有些具体事务也需要地方参与，提出由一家部门主导，大家配合。但由谁主导，同相关部门和沿海省市之间关系如何协调很复杂，分管领导几经换届，问题还没有解决。直到十八届三中全会后，党中央、国务院重新组建国家海洋局，统一指挥调度海警部队开展海上维权活动，才有了解决问题的基础，当然仍有大量复杂事务的处理协调需要不断突破。2018年将海警部队整体划归武警部队，成立中国海警局，统一履行海上维权执法职责，并同有关行政部门建立执法协作机制和指导地方海上执法工作，这一中央事权才算真正落地。“知易行难”，此事，我们足足经历了20年的时间。这项改革任务艰巨，意义重大，体现了以习近平总书记为核心的党中央的责任担当。这一事例说明建立科学合理的中央地方事权划分执行体制的重要性，也说明中央地方事权划分和执行体制绝不仅是一个财政问题，更是高阶政治问题。
第三，《决定》总结性地提出“构建中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系”。按照《决定》的原则要求，明确中央和地方事权划分，处理好“四者关系”和相应的行政体制，包括分级行政管理体制，最终实现充满活力的工作体系，是环环相扣的整体任务。财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置，维护市场统一，促进社会公平，实现长治久安的制度保证。
十八届三中全会全面部署了各项财税改革任务，十九届四中全会着重细化明确了发挥中央和地方两个积极性的相关内容。两个全会都以坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作为改革的总目标，所不同的是，十八届三中全会定位在全面深化改革，从而对财税体制各个方面做出全面的改革任务要求；十九届四中全会定位在国家治理体系和治理能力现代化，从而突出健全发挥中央和地方两个积极性的体制机制，对“四者关系”做出全面的论述。财政由于在国家治理中负有关键性使命，在实现总体目标中发挥基础性作用，财政部门推进落实相关任务，财政学会研究探索任务实现途径，均责任重大。
四、当前及今后一个时期需加强研究的几个关键问题
财政部副部长余蔚平代表财政部党组致辞中，对财政学会提出理论研究的重点领域和核心要求，这是财政学会下一步要研究的主要问题。当前和今后一个时期，财政学界应着力加强以下五个问题的研究工作：
第一，将十九届四中全会确定的中央和地方政府间财政关系与新中国财政70年的政府间财政关系的改革主线相衔接，并在制度演进上寻求规律，找到动力，形成权威观点和理论。
第二，从现代财政制度的建设和完善出发，将中央和地方政府间财政关系的研究纳入框架，也即政府间财政关系不仅仅是“划分”层面的改革，也是“相适应”层面的制度构成和保障。
第三，对事权与财权之间的关系按照社会主义市场经济体制的要求进行更加深入的分析，为“优化政府间事权和财权划分”，“形成稳定的各级政府事权”两项内容，在理论上和实践上的进一步突破准备基础。
第四，对支出责任与财力之间的关系进行梳理，以此来作为我国财力充裕度和合意度的重要判定标准，并成为政府与市场关系的调整基础和更好发挥政府作用的前提。
第五，对财力与财权之间的关系进行明确，坚持以广义的口径和规范化的标准来分析和对待财力，也坚持用符合市场经济要求的稳定性、机制化的制度来明确财权，使财力与财权在规模上、结构上和功能上相匹配，并争取建立起较为确定的指标关联。
作者简介：
楼继伟，中国财政学会会长
（本文内容由作者提供，仅代表作者个人观点）
全文刊发《财政研究》2020年第2期
·楼继伟:深化事权与支出责任改革推进国家治理体系和治理能力现代化（全文）
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策划：邢 丽
采编：于婧华 刘柯彤（实习）
（封面图片来源：https://www.fotor.com.cn）
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