《财政研究》陈龙：国家治理“3+1”架构下的财政能力集（全文）
“重构财政学理论体系研究”专题：
国家治理“3+1”架构下的财政能力集
——基于公共风险视角的分析
陈 龙
内容提要
财政能力是国家能力的基础和核心。从财政汲取能力和公共产品供给能力研究财政能力，并以财政收入的量和财政支出的效率作为衡量标准，不能充分揭示财政能力的内在特质，并限制了其在国家治理中的作用。本文分析了财政能力的基本问题，并提出“需要”的满足过程亦即风险的形成过程，“三种需要”的矛盾运动是公共风险产生的根源，防范和化解公共风险是财政能力的逻辑起点和最终体现。从公共风险视角，基于国家治理的“3+1”架构，提出了政府治理、市场治理和社会治理中的财政能力集，以及财政在伦理道德中的规范和引导能力，并提出风险分配的公平与正义是财政的基本伦理。本文还提出这些财政能力并非平行的，而是具有层次性。财政能力的延展，呈现出不均衡向均衡动态发展、协调性日趋增强等趋势。
关键词：国家治理 公共风险 财政能力
自从人类社会形成，公共风险就结伴而来。“公共风险作为一种独立的风险形态，不是凭空产生的，而是由私人风险转化而来，或者说是私人风险异化的结果。”进入现代社会以来，公共风险的产生和性质发生了很大变化。这与人类行为和社会发展密切相关，“公共风险的扩大则是由社会分工的发展所带来的。”除了人类无法控制的地震、洪涝、干旱、瘟疫等自然灾害带来的风险外，其他类型的公共风险都是由人类的行为和选择引发，即便一些自然风险，也与人类行为密切相关。社会越是发展，人类行为、社会制度及相关社会关系就会越复杂，分工和技术所引致的经济和社会内部运行的不确定就会加大，公共风险的累积速度、传染性和破坏程度也就越大。因此，现代社会越是向前发展，对防范和化解公共风险能力的要求也就越高。
国家治理现代化，要求公共风险的最小化，提升财政能力也必然是其题中之义。长期以来，许多学者从经济学的视角，将主要的财政能力归结为财政汲取能力和公共产品供给能力。虽然财政是配置公共经济资源的基本手段，具有经济属性，但它同时又具有政治、社会以及伦理道德等属性，并在稳定政治秩序和社会秩序以及伦理道德秩序中发挥着重要作用。显然，仅从经济视角研究和分析财政能力，不利于全面理解和发挥财政在国家治理中的作用，无法适应国家治理现代化的需要。因此，从国家治理角度出发，以防范和化解公共风险为基点，研究财政能力具有重要而紧迫的理论和现实意义。
（一）当前理论界对财政能力界定的局限性
国内外学者普遍认为，财政能力属于政府能力的一部分。对财政能力的界定，大都是从经济视角出发，着眼于为政府提供公共产品和实现其职能提供财力或工具。
从国外来看，西方主流财政学家基本上都将财政能力归结为收入汲取能力和公共产品供给能力。例如，马斯格雷夫在1959年出版的《财政学原理》一书中，提出财政的配置职能、分配职能和稳定职能三大职能，实际上都是在收入汲取能力和公共产品供给能力基础之上提出的。当前西方财政理论，主要是以公共产品供给的效率与公平为核心展开的。虽然财政政治学、财政社会学等对财政在政治、社会等领域的能力进行了分析，但这一分析通常是间接的，主要是在分析财政与政治制度和程序、社会之间的相互影响和作用时涉及，在这些领域并没有形成明确的财政能力理论。
从我国来看，当前学术界对于财政能力的研究，也大致沿袭西方财政理论的分析方法。虽然提法上有所区别，但基本上都是围绕财政的汲取能力和公共产品供给能力进行分析。例如：陈志楣（1997）认为，所谓国家财政能力是指国家汲取财政的能力,即国家动员汲取全社会经济资源的能力；刘汉屏（2002）认为一个地区的财政能力应包括财政自给能力、公共支出的基本保障能力和财政政策能力，并将经济发展、资金供求、职能绩效和制度安排的影响纳入了分析框架；李文星和蒋瑛（2002）、马恩涛（2007）把地方政府的财政能力界定为地方政府以公共权力为基础而筹集财力、提供公共品或服务以满足区域内公民的公共需要、稳定地方公共经济、合理进行再分配的能力的总和。
总体来看，国内外对于财政能力的分析和研究，尽管分析的角度和问题有所差别，但基本上都是围绕财政汲取能力和公共产品供给能力进行的，并以财政收入的量（包括绝对量和相对量）和财政支出的效率作为衡量标准。这种分析，是与将财政置于经济视角的传统财政理念相应的。虽然近些年有将能力范围扩宽的趋势，但也只不过是加上了管理和制度的因素，仍未脱离传统的经济分析框架。仅从经济视角，不仅很难令人信服地阐释“财政是国家治理的基础和重要支柱”，而且也不能揭示财政及其能力的内在特质，限制了财政能力和作用的发挥。
（二）财政能力的内涵和分类
对于“能力”的解释，学界给出不同的解释。例如，《社会科学大辞典》认为，能力具有两层意义，一层是指个人到现在为止，实际所能做到的或会做的事情；另一层是指可造就性或潜力，即指将来如经学习或训练可能达到某种程度。能力是比收入、财富更宽泛的概念。再如阿马蒂亚·森把能力解释为一个人可以实现的可选择的功能的组合，藉此他或者她能够挑选一个集合（Sen,1995）。我们认为，能力具有实际能力和潜在能力、广义能力和狭义能力、一般能力和特殊能力之分。
财政能力属于国家能力的一部分，并且成为国家能力的基础和核心，是财政基于国家统治、治理等目的，维持一个国家或地区存续和发展的能力，而维持一个国家或地区存续和发展，就是要降低不确定性、防范和化解公共风险、维持其内在的秩序。财政是防范和化解公共风险的基本机制。“财政作为防范公共风险的一种手段，与其他制度一样，对防范公共风险起着不可或缺的作用。但财政在整个制度结构中具有特殊的地位，这表现在以下几个方面：一是财政承担制度成本。二是财政承担最终风险。”
从国家治理的角度而言，我们认为财政能力可划分为两类：一类是依据财政能力涉及的范围和领域来划分，另一类是按照财政能力的状况和发挥程度来划分。依据财政能力涉及的范围和领域，财政能力有广义和狭义之分。狭义的财政能力，主要是指经济视角和领域中的财政能力，包括财政的收入汲取能力、公共产品供给能力、收入分配调节能力以及市场稳定能力等。而广义的财政能力，不仅包括经济领域的财政能力，而且包括财政对政治、社会、文化、生态等按领域的支撑和建构能力。
按照财政能力的状况和发挥程度，可以将其划分为实际的财政能力和潜在的财政能力。实际的财政能力主要是指在现有的经济社会水平和财政制度下，财政所表现出来的维系和支撑经济社会发展的能力。而潜在的财政能力，则是指财政内在的但需要改变或创造一些条件，才能将其激发出来的能力，这包括财政可改进、扩大或提升的能力。因此，潜在的财政能力具有相对性，是相对于实际的财政能力或其实现条件而言的，它决定了现实财政能力可拓展和提升的空间。实现国家治理现代化，需要促进潜在财政能力向现实财政能力的转化，以更好地发挥财政作用。
（三）财政能力与其他基本财政范畴的关系
财政本质是对各种财政现象一般或共同特征的抽象。通过现象探求事物的本质是马克思主义的重要特征，也是我们认识财政规律、发展社会主义财政学的基本前提。财政的职能和作用，是财政本质的外化，它是财政本质与国家运行规律在财政活动中的外在体现。财政职能是财政本身所具有的固有属性，职能并不完全等同于作用，作用则是一种表现出来的功能。可以说，财政职能是对财政事物自身而言的，是内在于财政之中的，而作用则是对财政自身以外的对象而言的，是职能的表现。
财政能力也是财政本质的外化，是财政本质在一定条件下的表现。财政能力状况决定职能和作用的实现情况。财政职能和作用的发挥，依赖于财政能力状况。实际上，发挥财政作用的过程，就是财政能力的实现过程，或者是潜在财政能力转化为现实财政能力的过程。
风险和需要是财政活动逻辑起点的“硬币两面”，两者密切相连。人类与生俱来的第一需要，就是防风险。无论“需要”采取何种表现形式，但最终的落脚点在于“风险”。防风险的能力，决定了人类社会的存续与发展的状况。
（一）防风险：“需要”产生的目的和落脚点
人类社会自产生以来，就面临种种不确定性和风险。人类基于生存、发展而产生的各种物质、精神需要，其根源在于应对不确定性、防范和化解风险。无论“需要”采取何种表现形式，其最终的落脚点在于“风险”。防风险的能力，决定了人类社会的存续与发展的状况。依据不同的标准，可将风险划分为以下几类：
1.人与自然（物）关系基础上的风险和人与人关系基础上的风险
这是依据风险产生的根源而划分的。人与自然（物）关系基础上的风险，是指自然界给人类带来的风险，既包括由于自然环境的变化，如洪水、地震、干旱等带来的风险，也包括人类行为不当，对自然造成了破坏，结果导致大自然的“报复”，给人类生产发展带来风险，如环境恶化给人类生存和健康带来的危害和风险。因此，人与自然（物）关系基础上的风险，既有大自然自身运动所导致的无法抗拒因素，也有人与自然的关系不和谐而带来的因素。在现代社会下，这两个方面相互交织，共同作用，给人类生存和发展带来不确定和风险。
人与人关系基础上的风险，是指人类社会活动中因人与人关系处理不当而带来的风险，利益分配关系不合理而形成的公共风险则是这种风险的集中表现。这类风险，是基于人的社会性或以人的社会化形式而产生的。随着社会的发展，人类社会结构变得日益复杂，人们的需求和利益关系也日益复杂，导致公共风险趋于复杂、隐蔽，其传染性和危害性也随之扩大。
2.私人风险和公共风险
这是按照风险的属性及其化解、防范的方式而划分的。私人风险（个体风险）是指产生“私人”影响，由个人和企业承担的风险。“私人风险的分散、转移及化解和防范是通过分散的市场机制来实现的。如保险市场为家庭提供财产、医疗、意外伤害等方面的保险。企业则通过科学决策、加强管理、改善服务来减少和防范风险。”公共风险是指产生“群体（或社会）”影响，个人和企业无法承担的风险，也就是只能由社会来承担的风险。公共风险与私人风险产生的逻辑并不相同，但二者密切相关。公共风险是私人风险的异化，是由私人风险转化而来，或者说是私人风险转化的结果。公共风险具有关联性、不可分割性和隐蔽性等特征（刘尚希，2010）。
随着社会的发展，私人风险与公共风险的关系也在不断发生变化，这不仅表现为私人风险向公共风险的转化机理和形式日益复杂，也表现为私人风险受公共风险的影响变大，私人风险更多的是以公共风险的形式表现出来。
（二）需要的满足过程亦即风险的形成过程，“三种需要”的矛盾运动是公共风险产生的根源
无论是私人风险和公共风险，还是人与自然（物）关系和人与人关系基础上的风险，其最终都归结于“三种需要”的矛盾运动。人类的物质生产和精神文化生产，其最终目的就是为了满足人们的各种需要。正如马克思所说的：“任何人如果不同时为了自己的某种需要和为了这种需要的器官而做事，他就什么也不能做。”人们追求和实现需要的过程，也是风险形成的过程。
1.需要的性质和特征
人的需要是人的本质的一种体现，即：“需要即他们的本性”。人们社会实践活动的目的是根据其需要设定的，其一切活动最终都同自身的需要有关，其最终目的也是为了使其不断增长的各种需要得到更高程度的满足。正是这种通过社会实践活动实现一种需要的满足后，又不断产生出新的需要，新的需要又会反过来引起新的社会实践活动。如此循环往复，既推动了人自身的发展，也推动了经济和社会的发展。
马克思认为：“需要是人对物质生活资料和精神生活条件依赖关系的自觉反映。”人的需要不仅具有客观物质性和主观能动性，而且具有社会历史性。它是社会发展状况的一种体现，并随着社会实践的发展和生产力水平的提高而不断发展。马克思指出：“人以其需要的无限性和广泛性区别于其它一切动物。”社会生活是丰富多彩的，人的个性也是千差万别的，因而人的需要具有广泛性和多样性，是个能动发展的过程。
按照需要主体的集合性特征，可以把需要划分为个体需要、群体需要和社会公共需要（或称之为社会共同需要）三个基本的层次。个体需要是人的需要中最基本、最普遍的形式。群体需要是组织内部的共同需要。社会不仅是个人和群体的集合，而且也是一个客观存在的真实实体。社会公共需要是将社会作为一个整体或以整个社会为单位而提出的需要，它是在一定时期内基于经济发展水平，在个体和群体需要基础上形成的，但它并非是个体主观需求的简单加总，它属于社会再生产的客观范畴，并由社会生产和社会存续所决定。社会公共需要具有非排他性和不可分割性。社会公共需要的内容和要求具有共同性，但并不意味着它的内容和要求是固定不变的。相反，社会公共需要又是一个历史性和特殊性的范畴，在不同的社会形态和发展阶段，它的内容和要求会呈现出不同的变化。个体需要、群体需要和社会公共需要之间的矛盾包括统一性和对立性两个方面。在不同的历史时期，由于物质财富状况、需要的多样化以及层次发展不同，它们之间的统一性和对立性表现也并不相同，并且处于不断变化之中。
2.人类社会的主要风险最终来自于“三种需要”及其矛盾
无论是人与自然（物）关系基础上的风险，还是人与人关系基础上的风险，除了来自纯粹自然的因素之外，都最终归结为“三种需要”的矛盾。人与自然（物）关系基础上产生的风险，即人与自然的关系不和谐而产生的风险，是人类为了满足“三种需要”，而对自然的过度索取或破坏。不加节制的人类需要，或超过资源环境承载能力的需要，都将给人类带来风险和灾难。人与人关系基础上的风险，无论表现为私人风险，还是表现为公共风险，都是来自“三种需要”之间及其内部的矛盾。“三种需要”及其矛盾，存在于人类一切行为和活动之中，并决定了人类行为和活动的方向与方式。人类社会中的各种关系，也将通过“三种需要”及其矛盾体现出来。显然，人与人关系基础上的风险，即人类社会关系延伸出来的种种风险，也最终来自于“三种需要”及其矛盾（傅志华和陈龙，2018）。
（三）财政是防范和化解公共风险的基本机制，并在其矛盾运动中得以发展
“三种需要”之间的矛盾是以资源的汲取与使用为条件和基础，而财政是公共经济资源的汲取和使用机制，因而财政可以成为协调个体需要、群体需要和社会公共需要之间矛盾的基本机制。为了满足公共需要，须通过财政，汲取并使用公共经济资源。在既定总量的经济资源前提下，用于公共需要的部分与用于个人和群体的部分，必然呈现此消彼长的关系。财政从个人和企业汲取经济资源的方式、来源、数量和结构，将影响这“三种需要”的变化。在不同的社会形态和发展阶段，公共需要的内容和层次呈现出不同的变化，财政汲取和使用公共经济资源必然要求与之相应变化。一个好的财政制度，就是能够较好地协调三者之间的关系，恰当、合理地汲取并使用公共经济资源。无论是过度汲取，还是汲取不足，都将影响公共需要的满足程度、经济社会的稳定，以及人的发展状况。
财政的产生和发展，是基于防范公共风险、维持共同体存续的需要，并且由于财政具有独特的优势，而成为防范公共风险的基本机制。财政不仅是分配公共风险，以及应对公共风险的制度工具和物质抓手，承担公共风险的“防火墙”和“托底”责任，而且成为不确定性和公共风险的“信息聚集源”，可以及时发现公共风险可能爆发的点，并及早做好预案。
“三种需要”之间矛盾运动，以及相应的公共风险的变化，又推动了财政形态和制度的演进。随着需要的变化以及“三种需要”的矛盾运动，公共风险将呈现动态的变化，并带有显著的时代特征。进入现代社会以来，“三种需要”之间矛盾运动，主要是围绕财富的社会化生产和分配进行的。“在发达现代性中，财富的社会化生产与风险的社会化生产系统相伴。相应地，稀缺社会的分配问题和分配冲突，也同科技引发的风险在生产、界定及分配中产生的问题和冲突叠合在一起。”与之相适应，作为防范公共风险、协调“三种需要”矛盾的机制，财政汲取和配置公共经济资源的方式、内容和结构，以及由此而产生的各种财政制度、财政政策，也必然随着“三种需要”之间矛盾运动呈现出动态变化，从而使财政形态和制度随着经济社会的发展而不断演进。
四、现代国家治理下防范和化解公共风险的财政能力集
防范和化解公共风险是财政的基本能力，这一基本能力在国家治理的“3+1”架构下，表现为一个“能力集”。
（一）国家治理的“3+1”架构下防范公共风险的四个层面
现代国家治理体系是政府、市场、社会等相互合作、相互制衡并使之运转的一个制度运行系统和复合体系。它又具体可分为政府治理、市场治理和社会治理三个子体系。政府治理目的在于规范和约束政府行为，特别是对政府权力的制约与制衡，防止其对市场和社会系统的过度干预，并提升政府治理效能。政府治理又可分为政府系统内的横向治理和纵向治理。市场治理强调在公平正义的原则下，市场主体通过市场规则，实现自愿性交易，这一治理体系以市场主体的进入、退出及其他行为规则为基础。社会治理则强调政府、社会组织、企事业单位及个人等主体在社会领域通过平等的合作型伙伴关系，对社会事务和社会生活进行规范和管理。通过这三个子系统，国家治理体系涵盖了几乎所有公共领域及市场交易、社会合作等部分私人领域。
此外，伦理道德虽不能成为一个独立的子系统，但可以发挥国家治理“血液”的作用，因而形成了“3+1”治理架构。伦理道德作为一种意识形态，是社会存续的基本条件，是国家治理的“血液”，体现在国家治理的各个方面。财政不仅体现和践行一个社会体内的基本伦理道德观，而且财政的伦理道德对于整个社会层面的伦理道德具有规范和引导能力。提升财政的伦理道德的规范能力，对于促进公平正义、消除现代性内在矛盾、促进国家治理创新，具有非常重要的意义。
同时，我们应将财政视为国家治理以及经济社会发展大系统中的一个重要因素，需要跳出财政看财政。无论是国家治理，还是经济社会发展，实际上都是作为一个系统而发生作用和联系。任何系统都是一个有机的整体，它不是各个部分、要素的机械组合或简单相加。对于财政能力的认识，应置于国家治理和经济社会发展的系统中，只有跳出财政看财政，才能更好地发挥其作用。
财政的基本功能是防范和化解公共风险。在国家治理的“3+1”架构下，防范和化解公共风险，又可具体从四个方面考虑：其一，防范政治领域的公共风险，形成稳定的政治秩序，保持国家系统的正常运转；其二，防范经济领域的公共风险，形成稳定的市场秩序，促进市场的稳定性、公平性和有效性；其三，防范社会领域的公共风险，形成稳定的社会秩序，推动政府与社会的良性互动，维护人民的权利，促进人的发展；其四，防范普遍的、全局性的道德风险，这一风险，又具体表现在上述三个领域之中。当然，由于风险的传递性，各个领域的公共风险不是截然分开的，因此，无论是分析公共风险，还是考察财政能力，都不能孤立地只看到单个领域、层面、点，需要树立系统性和全局性的思维。
（二）国家治理的“3+1”架构下的财政能力集
在政府治理、市场治理和社会治理，以及社会伦理道德秩序中，财政体现出一系列的能力，从而形成能力集。主要表现在：
1.政府治理中的财政能力
政府治理中的财政能力，即：防控政治领域的公共风险，形成稳定的政治秩序，保持国家系统正常运转的能力。这一财政能力主要体现在三个方面：
（1）汲取公共经济资源能力
汲取公共经济资源能力是保障政权运转的基本能力。本文所指的汲取公共经济资源能力，不同于传统意义上的财政汲取能力。后者通常是指汲取财政收入的能力。本文的财政是个大财政概念。虽然财政收支是财政的主要方面，但并不是全部，还有对国有经济资源的获取能力，有的是以财政收入的形式体现，有的则是以其他形式存在，如国有企业、国有自然资源等。因此，汲取公共经济资源能力，可分为财政收入汲取能力和其他国有经济资源动员及获取能力。这一能力，实际上体现了政府处理国家、企业和个人以及中央和地方政府之间诸多关系的能力基础。
（2）政府系统横向控制能力
政府系统横向控制能力决定政府运行的质量和效率。通过财政制度，可以增强政府对其系统内部的行为控制，提升行政和管理效率，防止其对正常市场秩序的侵蚀，或种种低效率、腐败行为，乃至政治危机。政府系统横向控制能力，实际上是财权与财力在同级政府层面配置的问题。通过财政权力在各部门之间的分配，形成横向的财政分配关系，对政府系统进行横向控制。从我国制度体系而言，这不仅要包括党委、政府和人大间的预算权力关系，也包括财政部门与其他准预算机构及各个支出部门之间的权力关系。
（3）政府系统纵向控制能力
政府系统纵向控制能力是决定一个国家向心或离心的关键因素。无论是单一制国家，还是联邦制国家，都极为重视这一能力。政府系统纵向控制能力，体现的是财权与财力在中央与地方层面的配置问题。通过中央与地方以及地方各级财政关系，实行纵向控制。以财权、事权和支出责任的划分，确定政府间关系，形成纵向制约关系。
2.市场治理中的财政能力
一个良好的财政制度，有利于防止政府对市场的不合理介入和过度干扰，从而构建一个合理的经济秩序。市场中的财政能力，主要体现在维护市场的秩序性、稳定性、公平性和有效性等方面。具体而言：
（1）制度规范能力
制度规范能力，亦即维护市场的秩序性、支撑市场有序运转能力。通过财政制度和政策，可强化政府在市场体系建构、维护产权与契约等方面的职责，实现公权与私权的有效衔接，进而提升市场治理能力。
（2）调控稳定能力
调控稳定能力，亦即维护市场的稳定性、调控和稳定经济运行能力。通过财政政策减弱经济波动，为公平竞争创造良好的外部环境。较大的经济波动和社会不稳定，通常会产生不公平竞争的环境，诱发公共风险。通过财政的自动稳定器功能和相机抉择的财政政策，调节经济运行状况，但其经济稳定能力发挥的具体情况，取决于能否根据经济形势的变化，及时、准确地选择政策内容与方式。
（3）矫正市场不公平竞争能力
矫正市场不公平竞争能力，主要是通过财政制度和政策，促进市场公平竞争、优化社会资源配置的能力。其一，通过税费政策，治理环境污染等企业成本外部化问题。其二，通过税收减免和支出政策，支持特定产业和企业，增强其竞争能力，进而实现社会资源优化配置。
3.社会治理中的财政能力
财政是一种有效的现代治理工具，不仅可对政府和公众实施双向控制，提高公共资源配置效率和政府治理效能，而且能够培育公共理性、促进广泛的合作共识，在构建良序社会中发挥极为重要的作用。同时，通过财政制度和政策，调节收入分配，缓和社会矛盾，促进人的发展。
（1）保障公众权利的能力。通过财政支出，实施保障人的生存权和发展权的财政制度，提高公众的生存和发展能力。例如，解决基本民生问题，特别是着力解决就业、社会保障、公共卫生、住房等问题；提高人力资本投入，促进教育事业发展，大力增加科技、文化投入。在保证公众享有大致相同的发展机会—在“起跑线上的公平”的基础上，考虑先天条件的不平等，在比赛规则中体现对弱小者的照顾，实现“能力差异补偿上的公平”。
（2）防控社会危机能力。其一，调节收入分配，将收入和财产差距控制在社会可承受范围内，防止其对社会稳定秩序的冲击。其二，财政的信息功能，使政府更加了解公众的需求和社会状况，可起到预警作用。其三，适度有效的预算协商和参与制度，可以成为释放对社会不满情绪的合法冲突机制，防止矛盾积聚，使社会矛盾由刚性转为柔性。其四，促进价值和利益整合，消除共识阙如。财政对公共资源配置的方向和数量，以及相应的预算决策、管理机制，不仅反映了不同利益主体间的物质利益关系，也体现了社会的基本价值理念。一个良好的财政制度，不仅可以协调公共利益、群体利益和个体利益的关系，在物质利益层面进行整合，而且可以在公平与效率、平等与自由、公权与私权等诸多方面进行有机协调，实现价值层面的整合，进而在社会诸多领域消除分歧，形成社会共识和价值认同，为良序社会形成构筑坚实的基础。
（3）培育公共理性能力。现代公民意识和能力不仅是实现国家治理现代化的基础和前提，而且为国家和社会的有序运转提供伦理秩序、政治秩序和法制秩序基础。如果只具有参与的热情，而缺乏现代公民意识和能力，缺乏成熟的公民心态，则会陷入“非理性民粹主义陷阱”，冲击社会秩序。通过财政制度及相应的公开、社会参与和监督机制，能使公众在公共生活中得到有效锻炼，约束其自身狭隘的利己主义和物质主义倾向，促其以审慎、负责的态度参与公共生活，并提高其参与公共事务管理的能力，将普通公众打造为负责任的公民。
（4）推动政府与社会良性互动能力。财政在政府与社会之间，起到一种物质和信息中介作用。财政信息表达、协商及参与的过程，实质上就是一种开放、理性的公共意见和公共利益的形成过程，从而为国家治理现代化奠定思想和文化基础。“没有一个确定的公共世界，理性的（理念）就会成为空中楼阁。”只有通过公共理性形成一个确定的公共世界，及提供社会成员间公平合作的制度基础和基本框架，政府与社会的良性合作才能得以产生。同时，通过财政的公开、社会参与和监督机制，打造责任政府，提升政府服务公众、社会与市场的能力，有效约束政府非理性的或自私的利益取向与行为，防范“塔西佗陷阱”。
4.伦理道德的规范和引导能力：风险分配的公平与正义
财政的伦理道德，不仅体现和践行一个社会体内的基本伦理道德观，而且对于整个社会层面的伦理道德具有规范和引导能力。伦理道德带有鲜明的时代特色，对于其基本的价值取向的研究必须立足于具体的政治、经济和社会背景。在实践中，财政伦理道德一般是基于“分配应该怎样做才好？”的思考之上，并且建立在一种前提之下，即：财政的伦理道德不是虚幻的，不仅影响着财政活动的每个环节，而且可以通过有效的机制来进行完善。长期以来，人们以“物质财富”分配为基点，并延展至资源、机会、权利等层面多重分配观。以此为基础，财政中的公平与正义这一伦理道德经过演化，形成了以平等为基本理念的多种公平与正义观。
在风险社会中，“稀缺社会的财富分配逻辑开始向发达现代性的风险分配逻辑转变”。财政虽然作为公共资源配置的基本机制，依然需要强调“物质财富”及其资源、机会、权利等分配的公平与正义，但更应关注风险分配中的公平与正义，并且后者应成为财政的伦理道德规范和引导能力的着力点。实际上，资源、机会、权利等分配的不公平，在一定条件下，都可能会形成公共风险。“风险处境的不平等，在某些方面同阶级或阶层处境的不平等没有什么不同；但其中起实际作用的是截然有别的分配逻辑：现代化风险迟早会冲击风险的制造者或受益者。”推进国家治理现代化，发挥财政在伦理道德的规范和引导能力，应转向风险分配中的公平与正义上来。
防范和化解公共风险是财政的基本能力，这一基本能力在国家治理的“3+1”架构下，表现为一个“能力集”。但这些能力并不是平行的，而是呈现出层次性和一定的发展规律。财政能力可分为现实的能力和潜在的能力。影响财政能力的因素较多，既有经济水平与结构、社会结构及力量对比、经济社会的主要矛盾等客观的因素，也有对财政及其能力理论的认知，以及由此而实行的财政政策和制度等主观性因素。随着经济社会结构和关系的日益复杂化，人们的需求层次和公共风险就会相应发生变化，财政的能力也必然要求随之改变。
财政能力的延展，呈现出不均衡向均衡动态发展、协调性日趋增强等趋势。每一个阶段，财政能力的重心是不一样的，并随着经济社会的发展和公共风险的演化不断转换。即使在每个层次的内部，也会发生重心转变，但财政能力重心的转换，是以此前财政能力的重心为基础和前提。例如，在政府治理领域，无论是政府的横向控制，还是纵向控制，都是以财政汲取能力和公共产品的供给能力为基础。财政能力的协调性日益增强，也是财政能力延展的一个趋势。从人类社会发展的趋势上看，人类社会的发展呈现经济、政治、社会和生态逐渐协调的趋势，要求财政能力与之相适应，必然也会呈现出协调性日益增强趋势。从风险产生及其复杂性来看，随着风险社会的形成，风险日益复杂化，特别是风险全球化，使各类风险交织、传递，加大了防风险的难度，为此，需要增强财政能力的协调性，以提升防风险的效果。
世界发展史表明，财政能力的突破通常带来国家治理的重大变革，进而决定国家的兴衰治乱。推动国家治理现代化，亦即实现公共风险的最小化。随着我国财政改革和财政制度建设深入推进，我国的财政能力在提升效率、增强政府行为控制和提升市场运行质量等方面发挥了重要作用，但离公共风险最小化目标还有一定的距离，各地的防风险能力差异也较大，迫切需要进一步加强财政能力建设。财政能力的建构和提升不仅要符合一定的条件及其内在的逻辑，结合能力作用的条件和环境，而且要与国家的其他改革、能力建设相协调。从我国现实看，需要通过财政改革和制度建设，尽快解决能力提升的技术性层面的问题，加快提升控制层面的财政能力，循序渐进地提升社会治理层面的财政能力。
作者简介：
陈 龙，中国财政科学研究院刊物编辑部负责人、研究员
全文刊发《财政研究》2020年第11期
·白彦锋等：全球财经治理体系变革下中国特色社会主义财政学的构建
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策划：陈 龙
采编：于婧华 韩 钰 王 明（实习）
（封面图片来源：https://www.fotor.com.cn）
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