《财政研究》楼继伟：面向2035的财政改革与发展（全文）
面向2035的财政改革与发展
楼继伟
* 本文为第十三届全国政协常委、外事委员会主任、中国财政学会会长楼继伟同志2020年12月22日在第五届财政与国家治理论坛（2020）暨《财政研究》创刊40 周年研讨会上的讲话。
首先向《财政研究》创刊40周年表示热烈祝贺！40年来，《财政研究》成果斐然，成为推动财政理论创新、服务改革实践的重要思想阵地，为繁荣财政理论、推动我国财政改革做出了突出贡献。尤其是近些年来，《财政研究》推动了一系列的改革和创新举措，进入了快速发展的轨道，其学术引领力和社会影响力不断提升。我希望《财政研究》今后继续坚持正确的办刊方向，站在我国发展新的历史方位，推动中国社会主义财政学的深入发展，为财税改革谋全局、出实招，在已有成绩的基础上，取得更大的成绩，助力我国“十四五”时期及2035年发展目标的实现。
当前，全国上下都在深入学习和贯彻党的十九届五中全会精神。财政是国家治理的基础和重要支柱，如何准确把握中央精神，如何正确认识财政在助推发展目标实现中的作用及方式，并进一步增强财政理论研究的针对性，是财政理论工作者面临的一个重大课题。为此，我讲几点意见：
党的十九届五中全会是具有全局性、历史性意义的重要会议。1987年党的十三大提出了国家经济建设“三步走”的战略部署。1997年党的十五大首次提出了“两个一百年”奋斗目标。在第二步目标达成后，2002年党的十六大把21世纪头20年作为第三步战略目标的承上启下阶段，强调这20年是“一个必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期”，提出到2020年“全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会”，国内生产总值比2000年翻两番。2017年党的十九大提出“从现在到二〇二〇年，是全面建成小康社会决胜期”，从十九大到二十大，是“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期。
在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，我国将开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军。在这一历史条件下，党的十九届五中全会针对国内、国际形势发生的新变化，着眼于国家长远发展和长治久安，对“十四五”时期与到2035年的经济社会发展作出全面、系统的部署，具有重大而深远的意义。全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》），明确了“十四五”时期经济社会发展指导思想、必须遵循的原则和主要目标，以及到2035年基本实现社会主义现代化远景目标。科学认识我国“十四五”时期及到2035年的发展目标，需要把握以下两点：
一是两个目标的层次性和衔接性。“十四五”时期经济社会发展主要目标是明确、具体的，例如，在“经济发展取得新成效”方面，提出“国内市场更加强大，经济结构更加优化，创新能力显著提升，产业基础高级化、产业链现代化水平明显提高，农业基础更加稳固，城乡区域发展协调性明显增强，现代化经济体系建设取得重大进展”。到2035年远景目标比“十四五”目标相对抽象，是围绕“基本实现社会主义现代化”阐述的。这两个目标是衔接的，体现了不同发展层次的要求，并且“十四五”目标是锚定2035年远景目标制定的。例如，对于基本公共服务均等化的具体要求，“十四五”时期和到2035年远景目标并不一样，这不仅体现在均等化程度上的不同，也体现在均等化水平上的不同。这就要求财政在制定相关政策时，需立足于发展水平，考虑到这些目标的不同，有针对性地做出安排。
另一个是，注重定性的表述，更加突出增长的质量和效益。全会对“十四五”和到2035年经济发展目标采取了以定性表述为主、蕴含定量的方式，对今后15年的工作具有深刻的指导意义。《建议》对2035年远景目标，只提出人均GDP到2035年达到中等发达国家水平一个数量指标。用人均GDP衡量，对于高收入国家，世界银行是有界定的，而对于中等发达国家的数量界定，一般是说两万美元到三万美元，到三万美元以上通常认为是发达国家，也就是如果达到中等发达国家低限，需达到两万美元。在习近平总书记的相关说明中讲到，“一些地方和部门建议，明确提出‘十四五’经济增长速度目标，明确提出到2035年实现经济总量或人均收入翻一番目标。文件起草组经过认真研究和测算，认为从经济发展能力和条件看，我国经济有希望、有潜力保持长期平稳发展，到‘十四五’末达到现行的高收入国家标准、到2035年实现经济总量或人均收入翻一番，是完全有可能的”。同时也告诫全党：“引导各方面把工作重点放在提高发展质量和效益上”。明显有淡化数量指标的含义。我理解，原来是不设数量指标的，符合市场经济的一般做法。目前设定的目标也是可实现的，2019年我国人均GDP已达到1万美元，按照到2035年，16年再翻一番，达到中等发达国家的底线，年均增长约为4.5% ，如果以2020年为基期，15年翻一番，年均增长约为4.7%，也是完全可能的。未来中国的潜在经济增速会从目前的6%逐步下滑至4%左右，打破目前城乡隔离的二元体制，将会提升潜在经济增速1个百分点。总之，要放到提高质量和效益上来。我认为，这次注重定性的表述，不设过多数量指标，是符合发展逻辑的。以前习惯性设指标，也带来了几个负面问题。第一个问题是扭曲了宏观政策行为。上一个翻两番，2000年翻的时候开始比较容易，到2006年开始困难了，当时我国的贸易依存度最高达到67%，贸易顺差占GDP比重为10%。从这一年开始，刘易斯拐点出现，农村转移劳动力开始减少，2007年全球的金融危机开始出现端倪，2008年就爆发，2009年通过“四万亿”强拉上去。这种定指标的方式，很容易出现扭曲行为，采取强力的投资拉动。第二个问题就是设数量指标导致地方层层加码。底下自己加码，上面往下加码，然后把数量指标分解，投资率是多少，出口增长率多少，吸引外资多少。目标就会出现泛化，结果导致全社会，特别是地方政府杠杆率高企，增长质量差，造成大量的投资浪费。所以，注重定性的表述，引导各方面把工作重点放到质量和效益上。
总之，我们要从上述两点，科学认识我国“十四五”时期及到2035年的发展目标。这些目标涉及经济社会发展的方方面面，也都与财政有关。总体而言，我认为同财政关系比较大的主要有以下五点：
一是强调发展质量和效益。以推动高质量发展为主题，引导各方面把工作重点放在提高发展质量和效益上。相应地，财政也要提高支出的质量和效益，优化财政收入结构，提升社会整体经济效益。这需要认识财政支出效益最大化的边界。例如，要正确理解“健全社会主义市场经济条件下的新型举国体制”，不能全靠公共资金。基础科研、基础应用科研等公共资金更为适宜的领域要增加财政集中投入力度，一般应用科研更多的要靠企业联合院校去发展，国家在税收政策上加以支持。至于投入大量公共资金发展高科技企业则往往会失败。把握这个方面的难度十分大。
二是突出消费的基础性作用。坚持扩大内需这个战略基点，以扩大消费市场为重点，使国内市场成为最终需求的主要来源。一方面，财政如何适配于消费趋势和方向的调整，促进社会消费；另一方面，不能再走依靠投资“大项目”和房地产拉动增长的老路，优化投资结构，除推进强基础、增功能、利长远的一些重大项目建设外，重点是市政、基础教育、养老设施等一般公益性项目。
三是缩小收入分配的差距。城乡区域发展和收入分配差距较大，尚有大量低收入人群，不利于扩大内需市场，特别是扩大消费面。因此，《建议》提出要促进共同富裕，使居民收入增长和经济增长基本同步，分配结构明显改善。其中，重点是提高低收入群体收入，扩大中等收入群体，促进国内大市场的发展。
四是应对人口老龄化战略。《建议》明确提出：实施积极应对人口老龄化国家战略。第一次把老龄化问题提高到战略高度。我国人口增长的峰值可能在2030年前到来，在此之后，老龄化还会持续。问题是严重的，需要及早布局应对战略。应对老龄化战略的两个发力点：一方面是扶老。推动养老事业和养老产业协同发展，健全基本养老服务体系，并且实施渐进式延迟法定退休年龄，改革社会保险体制，增加可持续性。另一方面是抚幼。增强生育政策包容性，发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本。
五是基本公共服务均等化。《建议》提出，“十四五”期间，基本公共服务均等化水平明显提高；到2035年，基本公共服务要实现均等化。高收入国家、中等发达国家基本公共服务应当达到什么水平，很难定义，但肯定比现有水平要高。
上述目标的实现，需要财政发挥关键作用，但财政发挥关键作用是有条件的、有策略的，我们需要正确认识财政在助推上述目标实现中的作用及方式。
其一，财政的作用是谋定中长期稳定。财政政策和货币政策都是调节经济运行的重要工具，但二者侧重点不同。货币政策主要是着眼于短期调整，而财政政策则是要着眼于中长期。因此，助推“十四五”时期及到2035年发展目标的实现，财政主要应着眼于中长期发展。同时，考虑到财政政策具有一定的滞后性和惯性，需要提前行动，进行部署和安排。例如，应对老龄化的财政政策，需要10到15年才能起作用，现在就要积极谋划、提前应对。
其二，财政要保持战略定力，适时预调、微调。财政属于什么问题，应该扮演什么角色，应该有什么样的对策，在这些问题上，要及早研究。财政政策属于中长期政策，应着力于中长期结构调整，并且财政政策“易放难收”，必须保持战略定力，不宜随经济和市场的波动过度频繁调整。但是，也需要根据经济社会形势的发展变化，适时预调、微调，讲究策略。总之，要立足社会主义初级阶段的基本国情，保持战略定力，办好自己的事。
其三，财政要有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用。“使市场在资源配置中起决定性作用”，是党的十八届三中全会在理论上的重大突破和实践上的重大创新，也是我国改革开放以来取得历史性成就的一条重要经验。实现“十四五”时期及到2035年发展目标，提升发展质量和效益，必须坚持使市场在资源配置中起决定性作用。能不能有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，能不能有利于提升发展质量和效益，则是判断财政政策有效性的根本标准。我们的财政工作要服从于这一判断标准。财政不仅要避免过度干预市场，而且要为市场发挥资源配置作用创造良好的财税环境。
其四，要在宏观治理的框架中增强政策协同，提升财政政策效率。针对“宏观调控”泛化的现象，党的十九届五中全会从国家治理的角度，提出了“宏观治理”的概念和框架。一个有效的宏观治理体系，在很大程度上取决于财政政策与金融货币政策的协同情况。随着社会发展与全面深化改革的逐步深入，各系统的关联性不断增强，要求协调推进的压力也越来越大。当前，财税、金融“你中有我，我中有你”，单独考虑财政或者金融体制改革在现阶段存在很大局限性，需要防范“决策孤岛”，促进财税、金融领域改革效率的提升，形成财政政策和货币政策有效配合的宏观治理体系，形成“1+1>2”的体制和政策协同效应。
其五，优化支持方式，避免过度依赖赤字和债务。财政支持经济社会发展，要全盘统筹考虑，防止政策的“后遗症”。例如，阶段性降低社保缴费率，这个“缺口”怎么补？何况社保缴费正常化之后，社会保险的缺口仍需由一般预算弥补。而减税降费后，财政收入增长趋缓，如果一味的靠赤字、靠债务，根本不可能持续。尤其是在人口拐点和潜在经济增长率的拐点来临之后，我们必须优化财政支持方式，避免过度依赖赤字和债务，防止过度投资产生的负面效应。
党的十九届五中全会对我国发展的形势做出了判断，即“我国发展仍然处于重要战略机遇期，但机遇和挑战都有新的发展变化”。对于财政而言，面临的形势极为严峻，风险和挑战巨大。这既有经济增速放缓，财政收入自然增长率受到限制，而财政刚性支出不减、收支增速持续倒挂所产生的收支矛盾尖锐问题，也有人口老龄化、潜在养老缺口、地方政府债务，对财政可持续带来的严峻挑战。此外，还有全球疫情持续蔓延、经济下滑、全球风险加大等带来的巨大的不确定和外部冲击。
财政收支矛盾异常尖锐，财政压力不断加大。自2020年4月份以来，全国财政支出增速持续正增长并大幅度超过财政收入增速，地方财政压力不断加大，各个地区的财政赤字维持扩张趋势。从中长期来看，受疫情冲击、经济潜在增长率下降，以及全球经济下滑的影响，预计未来五年我国财政收入总额将呈低水平运行势态，而财政支出压力仍然较大。虽然财政支出结构优化可以释放部分财力，但财政支出扩张态势未变，政府一般性支出缩减的空间已经很小。可以说，财政困难不只是近期、短期的事情，中期也会非常困难。
从债务上看，政府债务问题越来越成为影响未来财政稳定和经济安全的重要因素。从2009年起至2020年，积极的财政政策已实行11年，财政赤字不断扩大，债务规模相应急剧扩张。债务付息支出占一般公共预算支出比重不断上升，增速远超支出总额增速。2017、2018和2019年分别超出当年支出总额增速16、10和4.5个百分点。2020年1—11月份，债务付息支出同比增长16.1%，超出支出总额增速15.4个百分点。2019年中央财政债务付息支出占中央本级支出比重为13%，预计2020年大约升至15%，在中央本级各项支出中排位第二。地方债务问题更是突出，地方政府债务存量一直在快速增加。虽然短期内增加债务可以缓解特殊时期财政紧缺的压力，但对未来地方财政可持续性提出了更大的挑战。“十四五”时期，多数省市的债务可持续性堪忧，粗略计算，大约四分之一的省级财政50%以上的财政收入将用于债务的还本付息。地方政府债务问题，不仅影响了地方政府公共服务供给能力，而且累积了财政金融风险。
老龄化也将对我国财政的可持续带来严峻挑战。有关统计数据显示，2019年我国60周岁及以上人口2.5388亿人，占总人口的18.1%，其中65周岁及以上人口1.7603亿人，占总人口的12.6%，老龄化社会加速到来。人口老龄化将会改变我国政府财政支出的规模与结构，并且加重财政的养老负担，增加了财政的压力。尤其在减税降费和经济下行的背景下，财政收入增幅下降较多，财政可持续面临严峻挑战。
同时，受全球经济下滑和全球风险的影响，财政改革与发展的外部不确定增大。疫情给世界经济发展带来沉重打击，中国2020年有可能成为全球唯一经济正增长的主要经济体。IMF在2020年6月发布的《世界经济展望》报告中预计，2020年全球GDP增速为-4.9%。2020年9月经合组织预计，2020年全球经济增速为-4.5%。为了应对疫情冲击，世界各国纷纷出台了对冲性的宏观政策，政府赤字和债务规模达到历史新高。依据IMF发布的数据，2020年发达经济体财政赤字占GDP的比重高达12.7%，而新兴市场和中等收入经济体等国家的财政赤字占GDP的比重也均达到10.7%；2020年发达经济体政府债务占GDP的比重将达到123.9%，超过“二战”末的历史最高点。美国甚至出现所谓“赤字货币化”现象。这并不是美国财政部直接向美联储发债用于弥补赤字，而是向市场大规模发行国债，美联储从市场购买国债和用其他方式释放流动性，导致股票等金融资产价格脱离经济表现快速上涨，投资者纷纷放弃持有国债转投股市，国债利率趋于零。从而发债弥补赤字的成本也趋于零。美国国债的大规模发行，美联储快速扩表，使得美国宏观政策的外溢性加大，一旦疫情得到控制，经济开始恢复，财政货币政策转向，将影响全球金融稳定、各国经济增长。实际上日本早就赤字货币化了，但它的全球外溢性小，未受重视。当前，受疫情冲击和主要国家宏观政策外溢影响，新兴市场国家面临经济与金融的双重打击，经济风险向财政风险、金融风险转化，陷入债务危机风险增加。
总之，我们面临着百年未有之大变局，内外环境的大变化，不管是国内经济社会形势的变化，还是全球经济下行、政府债务高企、全球贸易摩擦，都将使我国财政可持续面临巨大的不确定性和严峻挑战。
我国发展仍然处于重要战略机遇期，意味着我们要保持战略定力，重点是办好自己的事；面临的机遇和挑战发生着深刻变化，意味着我们的战略需要适时预调、微调，同时要更加讲究策略。未来财政研究，要围绕着我国“十四五”时期及到2035年的发展目标，以建立现代财税制度和完善财政政策为研究重点，增强研究的前瞻性和针对性，提升服务全局的能力。尤其是建立现代财税制度是一场关系到我国现代化事业和国家治理现代化的深刻变革，尚需时日，今后仍有一些重大问题需要研究解决。为此，我提出以下几点研究意见：
其一，“完善现代税收制度，健全地方税、直接税体系，优化税制结构，适当提高直接税比重”。这是《建议》提出的要求。如何落实？在直接税中，企业所得税实行的是25%的比例税率，这一税率在全球是比较高的，应该适当降低，可能降到22%是适宜的。2018年10月我国启动了历史上第七次个税改革，也是历次改革力度最大的一次。今后，我们应进一步完善综合与分类相结合的个人所得税制度，合理扩大纳入综合征税的所得范围，完善专项附加扣除项目，调整税率结构。两个所得税并没有多少提高占比的空间，看来落实《建议》的要求，除消费税后移，作为地方税种外，房产税作为直接税和地方税，是今后税制改革的重点。十八届三中全会对房地产税的提法是加速立法，适时推出。现在立法还没过，未来推进的难度依然比较大。
其二，处理好资金直达机制常态化与事权和支出责任的关系，完善财政体制。按照改革的逻辑和推进的重点，1994年分税制改革重点在于财权改革，即“分税”，事权未做大的调整。十八届三中全会之后，事权与支出责任的调整，则成为改革的重点。2020年受疫情冲击，基层最困难，为应对这种情况，我们实行了财政资金直达机制。实行这一机制是有道理、有必要的，要求新增加的财政支出全部直达市县。今后这一机制要不要常态化，要不要全部新增资金全部直达，如何与事权和支出责任相结合，有无必要根据支出责任划分安排一些分级支出，等等。这涉及到提高效率及责任划分问题，是影响地方治理的一个大问题，我们必须好好研究。
其三，明确基本公共服务均等化的标准和范围，合理安排和调整财政支出。十九届五中全会提出，“十四五”时期基本公共服务均等化水平明显提高，到2035年基本公共服务实现均等化。什么是基本公共服务？在2035年要达到中等发达国家的水平，这一水平究竟是一个怎样的状态，这涉及到教育、就业、社会保障、医疗卫生、住房保障、文化体育、环境保护等诸多方面，必须结合我们的实际，好好研究。基本公共服务均等化的水平和范围要比现在有显著提高，未来政府财力要负担一些新的支出。这要求我们在“十四五”期间就要开始筹划，逐步提高标准、扩充范围。我们要兼顾需要和可能，在工作中积极稳妥的把握，推动合理的基本公共服务均等化。只有基本公共服务的目标合理了，财政才能在可持续的前提下更好地发挥作用。
其四，积极应对老龄化战略，优化财政和社会保障制度。这几年我们降低社会保险缴费率，虽然降低了企业负担，但也增加了财政压力，尤其在老龄化加速的背景下，财政和社保的可持续面临严峻挑战。解决这一问题，需要加快相关制度的调整，比如延长退休、优化社会保障制度等。由于人口政策的滞后性，一些政策只有尽快调整，才能避免未来的被动状况。此外，我国当前的经济发展水平和财力发展状况难以承担起人口规模巨大、水平较高的社会保障。为了保障可持续性，我们要立足基本国情，建立与经济社会发展水平和财力相适应的社会保障制度，既要防止保障力度不足，也要防止高福利倾向，特别要区分社会保险和社会救助，着力增强社会保险制度自身的可持续性。同时，必须平衡人们自己责任和政府的责任，政府有兜底的责任，不是包的责任。
其五，坚持共同富裕，改善收入分配，推动双循环发展格局加快形成。在形成国际国内双循环相互促进的新发展格局上，十九届五中全会把扩大消费市场放到了更重要的高度。我们拥有一个14亿人的巨大消费市场，这个消费市场有效地发挥作用，对于双循环格局的形成具有重要意义。这不仅需要顺应消费升级趋势，提升传统消费，培育新型消费，适当增加公共消费，从而全面促进消费，而且要改善收入分配，提升中低收入者的消费能力。后面这一点，对扩大消费市场具有尤为重要的现实意义。2019年我国基尼系数超过0.46，收入分布十分不均，而中低收入人群的边际消费倾向是最大的。这就需要我们在坚持共同富裕的理念下，改善收入分配。实际上，坚持党的领导和实现共同富裕，是我们发展社会主义市场经济的根本要求。十九届五中全会也明确提出到2035年全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。因此，我们必须把改善收入分配、实现共同富裕作为一个重要问题来研究。
其六，优化债务结构，提高地方一般债占比，降低地方专项债占比。优化债务结构的目的，一方面要防范地方债务风险累积，另一方面，顺应促进消费、投资结构调整和群众美好生活的趋势。十九届五中全会明确提出，合理调整投资结构，加快补齐基础设施、市政工程、农业农村、公共安全、生态环保、公共卫生、物资储备、防灾减灾、民生保障等领域短板。这些领域实际上大部分都是与公益投资相关的，大多不属于专项债项目，部分投资可考虑通过地方一般债来满足。为此，需要我们在整体上调整债务结构，提高地方一般债占比，降低地方专项债占比。
其七，调整和优化财政补贴，促进国内循环，理顺国际循环。从国内循环的角度而言，企业公平竞争状况在一定程度上决定国内循环的质量。我国的产业补贴是一把“双刃剑”，固然能支持产业发展，但也可能会抑制社会创新动力和企业活力，产生阻碍产业升级的因素。我国企业创新动力和能力不足，高端产品和核心技术缺少重大突破，其中一个重要的原因就是企业对政府补贴政策产生了“依赖症”，缺乏十年磨一剑的韧性和创新精神。从国际循环来看，我国采取补贴的方式支持产业发展，受到的诟病较多，容易引发贸易争端。因此，加快形成双循环新发展格局，需要调整补贴政策,减少补贴，建立遴选机制和淘汰机制，倒逼企业加快向市场求发展。
当今世界正经历百年未有之大变局，完成“十四五”时期及到2035年的发展目标，需要坚持保持战略定力，着力办好自己的事情，一心一意谋发展，心无旁鹜促复兴。我们要增强财政研究的使命感和责任感，深入扎实研究，推动财政理论创新，开创财政科研工作新局面，服务国家社会经济发展大局，为全面建设社会主义现代化国家开好头、起好步，做出积极贡献。
作者简介：
楼继伟，第十三届全国政协常委、外事委员会主任、中国财政学会会长
（本文内容由作者提供，仅代表作者个人观点）
全文刊发《财政研究》2021年第1期
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策划：陈 龙
采编：王 明（实习）
（封面图片来源：https://818ps.com/browser）
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