刘超 郑忱阳：国内引资竞争视角下中央政府调控效应分析——基于FDI竞争理论框架

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国内引资竞争视角下中央政府调控效应分析——基于FDI竞争理论框架

刘超  郑忱阳

　　一、问题提出　　2019年3月15日，十三届全国人大二次会议通过了《中华人民共和国外商投资法》，自2020年1月1日起施行。这是我国外商投资管理体制改革进程中的一个里程碑，表明我国将建设高水平的公平竞争体系，并将推动我国高水平对外开放。　　纵观全球，外商直接投资（FDI）能够创造就业岗位，带动经济增长，具有技术溢出和进口替代等效应，这是地方政府愿意向跨国公司落户所在辖区提供“一揽子”选址激励的主要原因。但是，地方政府在争取FDI的过程中，不可避免地面临其他地方政府的竞争（王小龙和方金金，2015）。在对经济增长做出重要贡献的同时，地方引资竞争也面临一定质疑，例如：地方政府间的FDI竞争是否会降低FDI的积极作用（张晏，2007）；是否会使辖区吸收FDI溢出效应的能力下降，降低FDI对地方增长的贡献（李永友和沈坤荣，2008）；是否会出现个别开发区的建设不够审慎，降低要素配置效率（邓慧慧等，2019）等。　　在全球范围内，地方政府在竞争过程中，为了吸引更多外资，放松相应准入标准和增加补贴力度的“逐底竞争”（racing to the bottom）并不罕见，有学者将其视为区域经济竞争机制带来经济总量持续增长的代价。但是从长期看，区域经济竞争机制受其生命时效有限性的限制，不可能持续地支持经济增长。因此，为了提供持续增长的内在动力，引导地方政府间的良性竞争，需要探索新的制度设计，改善资源配置的方式。　　国内外相关文献中，中央对地方政府税收竞争的纠正手段可按照对象分为纠正横向税收外部性和纠正纵向税收外部性。在纠正横向税收外部性方面，国外研究主要关注通过“税收协调”（tax harmonization）解决问题，例如Peters（2002）给出了税收协调的两种类型：税务机构之间的协调交流和税率趋同，而税率和税基趋同则可以通过政府间税收管理实践的统一和标准化来实现（Velayos et al.，2008）。国内已有研究立足我国国情给出了相应的制度框架设计，例如提出为了解决有可能发生的横向税收外部性问题，一方面要规范和明确各级政府的事权、财权，推进地区间基本公共服务均等化制度，创造公平开放的竞争环境（雷艳红和王宝恒，2014）；另一方面需要隔断政绩与经济数量型增长间的单一联系（沈坤荣和付文林，2006）。　　在纠正纵向税收外部性方面，无论是在数量领导模型（Stackelberg model）还是在纳什均衡分析框架中，国外学者均指出，联邦或中央政府都可以通过实施恰当的支出政策、税收政策和转移支付政策来矫正州或地方政府征税所产生的扭曲行为（Lucas，2004）；但Keen & Kotsogiannis（2002）在经典税收竞争模型（ZWM model）中引入纵向税收后发现，如果总税基对地方税率弹性充分大，会出现均衡税率过高、中央政府调控行为失灵的情况。就解决我国各地区间有可能发生的纵向税收外部性而言，需要建立具有针对性的转移支付制度和税收协调机制。汤玉刚和苑程浩（2010）指出，中央政府的分税制安排能够抑制地方政府间有可能发生的恶性竞争，并且增加纵向竞争有效性；胡洪曙和郭传义（2014）提出，可以用调整中央政府和地方政府间财力与事权的划分、加强地方主体税种建设、优化转移支付制度来减轻地方政府财政压力等方法，推动税收收入持续增长。　　也有国内外学者探讨了转移支付制度纠正税收外部性的有效性问题。例如Köthenbürger（2002）认为，以税基均等化为主要内容的转移支付能够激励地方政府采取弱化竞争的课税行为；李永友（2015）指出，转移支付机制提高了我国中央政府对地方政府的影响力；贾俊雪等（2010）认为，专项转移支付能够显著弱化地方支出竞争；官永彬（2019）证实，转移支付不仅可以缩小地方政府间的财政能力差距，而且可以规范地方政府的竞争行为。　　传统的关于税收竞争的文献中，主要以流动性税基为研究对象。但是由于FDI较多以生产性企业而非流动性资本的形式进入东道国，因此，针对FDI的税收竞争研究侧重于使用“企业竞拍战”（bidding for firms）的分析框架。作为此类文献的奠基者，Haufler & Wooton（1999）考虑了一个包含市场规模差异和贸易成本的局部均衡模型（H-W model），认为在市场规模差异足够明显的情况下，FDI政策竞争会弱化“逐底竞争”，竞争均衡具备配置效率。后续学者分别从市场结构、就业创造、技术溢出、产品差异化、要素价格、企业所有权性质、交通基础设施建设等方面进行了大量的拓展研究，但是关于竞争结果是否具有效率和能否提高东道国福利，依然没有得出统一的结论。　　综上所述，本文旨在以“企业竞拍战”为框架，评估一国地方政府引资竞争以及中央政府调控的福利效应，探究中央政府在引资竞争中的优化作用。本文提出的问题有：在规范方面，相比于地方政府间有可能发生的FDI“逐底竞争”带来的财政浪费和福利损失，引入中央政府是否有助于提高地方和国家福利？在地方FDI政策竞争中，转移支付能否在保证效率的同时，兼顾公平和地区均衡发展？对应上述两个问题，在实证方面，最优的中央税收政策是如何确定的？如果存在这样的转移支付制度，该如何设计它？本文将国际税收竞争理论中的H-W模型拓展为包含中央政府和转移支付系统的国内FDI税收竞争模型来回答上述问题，一方面将纵向政府结构纳入H-W模型，从中央和地方两级分析FDI选址的福利效应；另一方面，刻画了一个纵向转移支付机制，进一步剖析中央政府对地方政府间FDI政策竞争均衡的调控效应。需要说明的是，H-W模型虽然多被应用于分析两国间的FDI政策博弈，但模型高度抽象化，并没有对国家层面进行特定假设，仅假设了横向政府结构。笔者认为，H-W模型设定福利最大化政府的假设以及一次性总付税收或补贴（a lump-sum tax，a lump-sum subsidy）的形式，能够更好地刻画引资优惠政策，而非单纯关注比例税的形式，避免了比例税竞争产生的纵向税收外部性，且已经有使用相似框架研究一个国家内部引入中央政府后地方政府间FDI税收竞争的先例（张晏，2007；Davies，2005）。　　二、模型构建　　现有一家来自国外的跨国公司打算在本国投资生产商品以满足消费者需求，本国有两个行政地区被选为FDI的潜在投资地，由于进入成本十分高昂，因此跨国公司仅能选择在1个地区进行投资。　　假定两地居民具有相同的拟线性偏好，那么两地对跨国公司生产最终商品的需求函数可表示为：，，其中n表示代表性家庭数量。假定2地区仅有1个代表性家庭而1地区拥有n个，所以表示1地区的市场规模大于2地区。　　为排除生产成本差异对FDI区位选择的影响，本文假定跨国公司在两地建厂的固定成本相同且标准化为0，边际成本均为c。由于跨国公司仅能建立一家生产厂，所以需要以单位运输成本t向另一个地区运送商品以满足需求，由于运输成本t的存在会导致本地商品的价格低于外来商品的价格，即存在进口替代效应（import substitution effect）。　　本文假设地方政府是居民福利最大化政府，由于进口替代效应，两个地区政府均有动机向跨国公司提供一次性总付补贴，如果<0则代表两地政府对跨国公司征税。需要特别指出的是，本文构建模型中强调的税收或补贴包括税收优惠政策、财政补贴、土地优惠等广义上的引资优惠措施，并不单指公司所得税这一税种，仅是遵从学术惯例抽象化处理为“税收政策”。　　在形式上，本文选用了一次性总付税而非从量税的形式。一方面，现有此类研究均遵从了一次性总付形式假定（Bjorvatn & Eckel，2006；马捷等，2012），且更换成比例税的形式仅使计算过程和均衡结果更为复杂，并不影响模型结论（Haufler & Wooton，1999）。另一方面，在现实中，中央政府不可能为吸引某一特定FDI就改变国家法定的公司所得税税率，而地方政府也基本没有这个权利，但是中央或者地方政府可以通过一系列个性化的优惠政策安排（所得税优惠、土地使用优惠、用工补贴等形式）以及优化当地营商环境来吸引FDI，而这些优惠政策和措施通常可以视为一次性总付的形式。如果体现在地方差异上，中央政府可以通过行政命令给予某一地方建立开发区的优惠政策，比如我国上海、海南等自贸区的设立，那么相对于其他地方，这种政策就可以视为“非对称的税收政策”；地方政府也可以出台引资措施来提高对外资的吸引力，比如我国广东省在2017年颁布的“外资十条”。　　本文在FDI税收竞争模型中引入中央和地方两级纵向政府结构。除了地方政府有动机制定引资政策外，中央政府也有动机对地方引资竞争进行调控，以达到国家福利最大的目标。中央政府分别在两地对FDI制定对称的一次性总付税收政策（＝）或者非对称的税收政策（≠）,以最大化国家福利。　　本文假设中央政府的征税和再分配行为存在效率损失θ∈（0,1），导致中央政府实现的实际税收为T(1-θ)。当θ→0时，表示中央政府行为完全具有效率，不会造成任何损失；当θ→1时，表示中央政府行为完全没有效率，使得所有税收在行动过程中被浪费。　　本文博弈过程是一个完全信息下的非合作动态博弈，其行动时序为：第一阶段，中央政府宣布税收政策、；第二阶段，地方政府同时且非合作地宣布补贴政策、；第三阶段，观测到上述T和S后，跨国公司做出选址决策并进行生产，博弈参与方报酬得以实现。本文采用逆向归纳法求解均衡。

　　三、地区间不存在FDI竞争的情况

　　先考虑一个基准模型（＝＝0），因此博弈简化为两阶段博弈。地区成功吸引FDI需要同时满足两个条件：

　　激励约束。其中表示跨国公司在地进行FDI时获得的税前利润。

　　参与约束。

　　在最后一阶段，给定中央政府税收和，如果FDI发生在1地区，则可以写出当跨国公司选择在地区进行FDI时地区的消费者剩余、商品价格、商品销售量的参数表达式。类似地，若跨国公司选择2地区投资，也可以计算出相应结果。

　　本文引入如下假设，以此保证跨国公司总能同时满足两个地区的市场需求：

　　假设1：。

　　如果给定中央政府在两地实行对称的税收政策，那么跨国公司选择1地区总能够得到比选择2地区更高的利润，原因是1地区拥有更大的市场规模，跨国公司在1地区进行FDI能够节约更多的运输成本，即市场规模效应（market size effect）。为了方便后文表达，本文给出如下定义。　　定义1：FDI在1地区的投资溢价为。　　投资溢价I指的是跨国公司在1地区进行FDI能够比选择2地区多得到的收益，因此当＝时，有，表示1地区恒定的相对区位引资优势，于是下文将1地区称之为在吸引FDI上具有优势的地区，2地区为劣势地区。通过两个约束条件和定义1可知，中央政府的税收政策会影响FDI的区位选择。因此，接下来本文将依据不同的税收政策类型对跨国公司的选址决策进行分情况讨论。　　（一）考虑中央政府采取对称政策　　该情况伴随着中央政府具有很强的公平动机出现。在第三阶段，此时，市场规模效应使跨国公司在1地区投资总能够得到更高的利润，因此FDI总会选择1地区。　　在第一阶段，给定对称税收政策和1地区得到FDI，中央政府会选择T=使均衡时的国家福利达到最大：　　其中，表示FDI在地时国家福利的最优值。易知是在本文设定下能够取得的最大国家福利，此时该国既得到了FDI带来的居民福利提升，又将跨国公司的利润全部转为本国税收。　　（二）考虑中央政府采取非对称政策　　当中央政府希望发挥某地区在引资方面具有的比较优势时，会给予一定程度的政策优待，<模拟了这一情况。相比于对称政策，跨国公司在1地区投资，除了能够获得更高的利润以外，还能够享受更加优惠的税收减免，因此FDI还是会选择1地区。　　当中央政府更加关注地区间的协调发展或者劣势地区的福利时，通常会给予劣势地区较大力度的优惠政策，即<。可知此时投资溢价不再恒为正，即FDI可能发生在2地区。结合以上中央政府不同的地区政策偏好，本文有以下命题成立：　　命题1：给定＝＝0且＞0，均衡时中央政府最优的税收政策组合为对称政策（）或非对称政策（），跨国公司会选择市场规模较大的优势地区1进行FDI；跨国公司受中央政府税收政策的影响，也存在选择劣势地区2进行FDI的可能，但会以牺牲国家福利为代价。　　命题1背后的经济学含义是，地方政府不存在FDI税收竞争时，中央政府的理想政策是，在不改变FDI自发选择的前提下，尽可能获取跨国公司利润。此时差别化的税收政策不必然优于“一刀切”的同质税收政策，中央政府在优势地区配置特定优惠政策或设立开发区，并不会显著提升国家福利，反而会因为可能存在其他成本支出，降低国家和地区福利；但是制定偏向劣势地区的FDI税收政策，会导致国家福利的降低，即此时的外资配置是没有效率的。　　四、地方政府参与FDI政策竞争的情况　　现在考虑两地政府可以通过对跨国公司补贴以吸引FDI的情况。在第二阶段，两地为得到FDI愿意支付的最大补贴等于FDI对当地居民福利带来的净改进：　　地区成功赢得FDI竞争需要同时满足两个条件：　　激励约束；参与约束。　　由上可知，地区只需要实际支付补贴

。

　　（一）考虑中央政府采取对称政策

　　显而易见，当＝＝T时，在中央政府实行合理的税收政策下，有恒成立，1地区赢得FDI竞争，但是地方政府为吸引FDI支付的补贴需要视中央政府税收政策才能确定。

　　若，则无法被满足，因此，跨国公司只有选择1地区的动机，且只需要根据支付补贴。易知均衡补贴为：

　　若，此时优势地区会面临来自劣势地区的竞争压力。此时均衡补贴依旧是，但不同的是，此时独立于中央税收政策。　　以上分析表明，在地方政府竞争中，优势地方政府实际支出补贴是根据中央政府税收政策进行相机抉择的结果，但均衡补贴都等于，且拥有不同含义：当不存在劣势地区的竞争压力时，中央政府的最优选择是，给予优势地方政府较大程度的自主财政权，由于存在效率损失，中央政府会自发地选择可行区间内最低税收，以同时最小化地方补贴支出和无谓损失；当优势地区面临来自劣势地区的竞争压力时，由于在对称税收政策下1地区的补贴支出独立于中央政策，所以中央政府会尽可能提高税收，以提升国家福利，但较大规模的中央征税行为意味着更多的无谓损失，导致国家福利有所降低。　　（二）考虑制定有利于优势地区的政策　　考虑中央政府执行合理的税收政策以及＜，根据均衡选址条件，1地区总是能够赢得FDI，但各方福利取决于不同的中央政府税收制度安排。遵从上文分析逻辑，按照劣势地区是否具有竞争地位进行分类讨论后，可得到以下全局最优性命题：　　命题2：给定，政策组合（，）是全局最优的中央政府税收政策组合，使国家福利在均衡时达到。　　命题2背后的经济学含义：第一，从局部视角看，最优政策组合能够使优势地区的社会福利达到全局最大，意味着中央政府行为可以帕累托弱改进均衡结果；第二，从国家视角看，最优政策组合避免了中央政府存在低效率问题的困扰，使国家既享受了FDI的收益，又消除了由地方政府竞争造成的对跨国公司的转移支付。此外，该命题也显示，在地方税收竞争普遍存在的可能下，中央政府有在优势地区设立开发区的动机。　　（三）考虑支持劣势地区的政策　　如果中央政府更关注地区间平衡发展，具有较强的“补短板”动机，那么可能实行＞的税收政策，会导致跨国公司的选址决策发生改变。　　在中央政府制定偏向劣势地区的FDI政策时，优势地区依然有可能得到FDI。该情况可发生于1地区的相对引资优势非常大，能够克服中央政策对均衡选址结果的干扰时，但该地区必须支付更高的补贴，以在与劣势地区的竞争中胜出，因此该地区的社会福利有所下降。此时中央政府没有达到预期的政策目标，反而出现相悖的选址结果，导致国家福利进一步降低。　　跨国公司选择2地区的充要条件是：　　结合命题2和该充要条件，可以推出关于2地区的最优性结果。　　推论1：给定，政策组合（≥）是中央政府为支持2地区能够做出的最优选择，国家福利和劣势地区福利均达到2地区赢得FDI时的全局最优点。

　　综上所述，在考虑地方政府之间存在FDI政策竞争时，如果中央政府不加干预，那么市场规模较大的1地区赢得FDI，与基准情况相比，当1地区的市场规模充分大时，1地区社会福利增加，2地区社会福利不变，国家福利有所增加，反之亦反是。如果中央政府采取对称政策，在最优政策下，上述结论得以重现，在其他可选择的中央政策下，国家福利相比基准情况有所降低。如果中央政府采取非对称税收政策，最优FDI政策可以表述为：在欲支持地区设置低税收，而在非支持地区设置高税收以消除其对FDI的吸引力，使支持地区不需要在地方引资竞争中额外花费竞拍成本。在最优政策下，如果支持地为市场规模较大的地区，那么该地区福利达到全局最大，并且FDI竞争的结果能够使国家福利达到全局最优，不存在任何效率损失；如果支持地为市场规模较小的地区，那么该地区福利也能够达到全局最大，并且国家福利要高于2地区得到FDI的其他几种情况，即福利损失是最小的。

　　五、纵向转移支付　　（一）环境设定　　显然，命题2中的最优政策有些“有失公平”，按照最优政策组合在2地区制定如此严苛的引资政策，难免会产生一些不利影响，那么本文将中央政府目标重新刻画为：

　　上式引入为公平系数且，越大，表明2地区社会福利在中央政府目标函数中的权重越大，并且中央政府想通过“纵向转移支付”取代高税收政策。

　　具体而言，中央政府在第一阶段取消针对2地区FDI的税收政策，替换为如下方案：如果2地区政府参与FDI竞争，则转移支付为0；如果其主动退出FDI竞争，则对其进行转移支付补偿（TR），补偿不低于，其中为配套乘数且，为2地区政府自发对跨国公司选择在本地区进行FDI制定的一次性总付税收，该转移支付完全来自中央政府向1地区征税后再分配给2地区，因此也存在效率损失θ。　　时序为：第一阶段，中央政府宣布该转移支付方案和拟支付数额；第二阶段，各地方政府宣布补贴政策；第三阶段，FDI选址并生产；第四阶段，根据地方政府的行为落实第一阶段承诺的转移支付。　　（二）均衡分析　　给定最后两阶段的结果，在第二阶段两地政府做出决策前，首先分析1地区政府的行为。对于1地区政府来说，最理想的情况是，2地区政府主动退出FDI竞争并消除了2地区的竞争地位；最不理想的情况是，中央政府为了支持劣势地区制定的政策使FDI最终选择2地区，易得1地区政府实际可接受的最大转移支付为：　　接下来考虑2地区的情况。无论2地区参与还是不参与竞争，都不可能赢得FDI。当2地区不参与竞争时，其社会福利为,因此2地区政府的占优策略是不参与竞争并且有动机自发地令,以使2地区得到最大转移支付。　　在第一阶段，通过简单分析，国家福利最大时FDI选择1地区，且1地区政府能够对跨国公司征税时，中央政府目标函数为：

　　引理1：令。在均衡中，当时，；当时，。

　　该引理表明，当劣势地区社会福利的权重在中央政府目标中较大时，中央政府可以通过纵向转移支付来提高国家福利，反之则该方法失效。又有，意味着随着配置资源的效率降低，中央政府通过转移支付提高国家福利的难度将增加。　　命题3：令。当时，各级政府的均衡政策组合为（）；当时，均衡政策组合为　　由于中央政府的激励政策，主动消除本地区对FDI的吸引力是2地区政府的占优策略；由于2地区的竞争威胁消失，所以在保有FDI的基础上最大化地方税收也是1地区政府的占优策略。当中央政府更关心优势地区福利时，会选择最低程度的转移支付，同时最大化国家福利和优势地区福利；当中央政府更关心劣势地区福利时，则会选择最高程度的转移支付，使国家福利和劣势地区福利达到最大。　　推论2：引入“纵向转移支付”能够帕累托严格改进无中央政府干预时的竞争均衡结果。

　　对于优势地区来说，该机制总能够减少由FDI竞争造成的福利损失，从而使优势地区的社会福利增加；对于劣势地区来说，虽然依旧无法得到FDI，但总能够得到来自中央政府非负的转移支付，以提高地方福利。

　　本节分析发现，中央政府能够通过配套转移支付的手段，避免地方间引资竞争造成的福利损失；用转移支付取代非对称的税收政策，避免出现“不公平”问题，并且有利于缩小地区间的差距水平。必须指出的是，本节设定下能够达到的最大国家福利会小于命题2中最优福利，这是因为一项机制在设计和实行时必然存在实现成本，例如本文设定中央政府的效率损失θ，如果θ＝0，那么这两种不同设定下的最大国家福利也会相等。

　　六、结论和启示　　尽管一些研究从理论和经验分析中确认，地方政府引资竞争在发挥优化资源配置作用的同时，也可能会导致福利和效率损失；但关于中央政府在这一策略互动过程中的作用和影响的研究较少，特别是没有给出中央政府调控行为的实证刻画和分析。本文通过将H-W模型拓展为包含中央政府的国内引资竞争模型，讨论了中央政府实行不同类型税收政策以及设计“配套转移支付”机制对地方政府间FDI竞争均衡结果的影响；论证了中央政府能够通过合理的制度设计，消除地方政府可能陷入的“企业竞拍战”带来的福利损失，并且中央政府干预可以使FDI竞争发挥资源配置作用更加具有效率，主要的结论有：　　第一，当地方引资竞争不存在时，中央政府的均衡政策组合能够在保持地方福利不变的情况下，适当提高国家总福利，此时对称的政策和差别化的政策均可以达到相同的福利水平，但该均衡还存在帕累托改进空间。此外，因为非对称政策下的均衡结果并不必然占优于对称政策，所以中央政府没有在地方建立开发区的强烈动机。　　第二，当存在地方引资竞争时，如果中央政府不加调控，则只有当地区间吸引外资的相对优势差距非常明显时，FDI政策竞争才能以弱帕累托改进均衡结果，但由于劣势地区的竞争导致部分福利让渡给了跨国公司，所以此均衡状态依然有改进的余地；当相对优势差距不大时，地方政府有可能陷入“逐底竞争”，造成优势地区福利和国家福利双双降低。　　第三，当存在地方引资竞争时，中央政府选择进行调控时的最优政策组合是非对称政策。如果支持地为优势地区，那么均衡时地方政府间的FDI竞争能够使该地区和国家福利均达到最优水平，不存在任何效率损失和帕累托改进空间，即达到了帕累托最优；如果支持地为劣势地区，那么均衡时该地区福利能够达到最优水平，并且国家福利均高于其他劣势地区得到FDI时的均衡路径，即福利损失是最小的。因为采取非对称政策一定占优于对称政策，所以中央政府有强烈动机在引资方面具备相对优势的区域建立开发区。　　第四，对于上述区域偏向政策可能引发的“不公平”待遇问题，中央政府可以通过设计纵向配套转移支付机制来解决，同时也可以避免地方引资竞争造成的福利损失，而且能够严格帕累托改进无中央政府干预下的引资竞争均衡结果。用配套转移支付取代非对称政策可以避免出现公平问题，有利于实现区域间协调发展。　　笔者认为，在我国不断提高对外开放水平的背景下，上述结论对我国具有一定启发性：　　第一，各地区应有意识地重点培育和发挥当地可持续享有的、异质性的引资相对优势，充分对接最匹配当地综合禀赋的外资企业。中央综合考量各地的区位优势和引资成本，“因地施策”配置差异化的引资优惠措施，从而促进各地区充分发挥独有魅力，形成各自吸引高匹配度外资的多样化氛围。　　第二，创新设计中央转移支付制度体系，明确规定专项转移支付的使用范围和方向。中央可以通过设计转移支付的激励措施，引导落后地区酌情退出FDI竞争，后续加大对落后地区的财政转移支付力度。　　第三，创新政绩考核体系，将重点放在推进经济高质量发展上。杜绝单一的以经济增长为目标的考核，将更多反映环保、教育、医疗等民生福祉和绿色协调发展的指标纳入考核中。深化行政体制改革，建立高效的现代政府治理体系，优化财政级次，增强政策协调力。
作者单位：对外经济贸易大学国际经济贸易学院
（本文刊载于《国际税收》2020年第6期）

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