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欧盟关于WTO现代化的提案(二)规则制定

国际贸易法评论 国际贸易法评论 今天

背景

欧洲理事会于2018年6月28日至29日授权欧盟委员会推进WTO现代化,旨在:(1)增强WTO对世界发展变化的相关性与适应性,(2)增强WTO的有效性。使WTO规则制定活动实现现代化则是这一过程的中流砥柱。

欧盟工作的背景和重点

WTO本身也具有便利规则制定的目标。但不幸的是,这一目标的实现程度极为有限。尽管WTO机构的设计初衷有助于推进讨论,但是WTO的谈判职能很大程度上受到阻碍,而且目前实际上已经瘫痪。这一情况是由多重原因造成的,特别是利益分歧、全部164个成员经协商一致作出决定极其困难以及目前发展问题的处理方式。在这一背景下,任何关于现代化的讨论需要同时涵盖谈判的实体和程序两个方面。

现代化总目标

目标是更新规则并为更新规则创造条件。在实际工作中此点意味着:

  • 实体方面:处理对全球贸易发展具有关键意义的议题

  • 程序方面:推动WTO发展形成如下谈判模式:即在WTO主持下,感兴趣的成员提出议题,经由部分或全体成员最终达成协议,协议成为WTO框架的组成部分。

未来建议

一、关于WTO未来规则制定活动的提议

欧盟应继续推进部分构成现行多哈授权的议题,同时也急需扩大谈判议程,目的在于制定下列规则:使该体制重获平衡和实现公平竞争;处理所有经济部门的市场准入、歧视和监管壁垒;以及增加贸易对全球可持续发展目标的贡献。上述目标的实现应以在布宜诺斯艾利斯提出的倡议为基础,这些倡议旨在降低贸易成本并更多体现发展问题。

A.制定使该体制重获平衡和实现公平竞争的规则

一些国家的经济活动主体正在越来越多地得益于有针对性且影响重大的扭曲市场的政府支持,而这些支持通常通过国有企业提供。尽管在某些情况下提供产业补贴属于合法政策工具,但是补贴使用也可能给全球贸易形成重大风险,因为它们会扰乱生产过程、影响经营行为并扭曲竞争环境。

《补贴与反补贴措施协定》(下称《补贴协定》)是约束产业补贴的主要工具。但是,这一协定在限制近年来出现的某些做法上仍不够有效。实际上,这一协定在实施过程中出现的若干缺失和含义不明急需加以处理。

在这一背景下,欧盟应推进下列旨在约束产业补贴使用和国有企业活动的建议。

1.改善透明度和补贴通报

现行体制的最大缺陷之一是缺乏各成员提供补贴的全面信息。尽管《补贴协定》已要求各成员通报补贴,但是目前遵守情况很差,且近年来进一步恶化,以至于截至2018年3月底超过半数成员(90个成员)没有作出任何通报[1]。然而,缺乏补贴方面的透明度,各成员无法审议彼此的行动,并在规则实施方面面临重大障碍。此点极大削弱了实体规则的价值。

该领域规则制定应聚焦于制定WTO成员充分履行其通报义务的激励措施。欧盟已经明确改善透明度和补贴通报的途径[2],例如设立一种总体上可予反驳的推定机制。根据这一机制,如果一项补贴未予通报或被反向通报,则可推定其为补贴,甚至推定为导致严重侵害的补贴。

2.更好地处理国有企业

国有企业在一些国家中是国家决定性地管理和影响经济的手段,经常产生市场扭曲作用。但是,近年来国有企业的成长和影响在现行规则体制下还未受到处理任何市场扭曲行为的相应纪律的约束。

给予国有企业的补贴已由《补贴协定》处理,与国家给予的任何其他补贴的处理方式相同。对于国有企业自身给予补贴的情况,《补贴协定》通过“公共机构”的概念加以处理。

但是此点的解释范围非常狭窄,从而使大量国有企业不受《补贴协定》适用范围的管辖。欧盟因此应建议澄清公共机构的构成,根据逐案分析以明确一国家拥有的企业或一国家控制的企业是否行使政府职能或推行政府政策,以及如何评判一成员是否对所涉企业行使实际控制权。

此外,欧盟应建议制定规则以处理国有企业提供的其他市场扭曲作用的支持,这种支持作为推行政府经济政策的工具而非专注于企业自身的经济表现,其中特别包括关于国有企业中国家控制的水平和程度方面的透明度。

3、更有效的处理最具贸易扭曲作用的补贴

《补贴协定》规定了两种禁止性补贴,即视出口实绩而给予的补贴(出口补贴—译注)和视使用国产货物替代进口货物情况而给予的补贴(进口替代补贴—译注)。其他所有补贴均为可诉补贴,即这些补贴允许使用,除非申诉国证明相关补贴已对其贸易利益产生不利影响。但是后者通常是一项具有挑战性的工作,因此许多严重扭曲国际贸易的令人震惊的补贴无法根据现行规则加以充分处理,例如那些导致在多个经济部门造成产能过剩泛滥的补贴。

这一领域的规则制定应旨在使现有规则原则上允许使用的最具损害作用的补贴受到更为严格的规则约束。此点可通过扩大禁止性补贴清单实现,或者设立一种与《补贴协定》第6条第1款(该款目前已失效)类似的关于严重侵害的可予反驳的推定。可以受此种更为严格的规则约束的补贴包括,无限责任担保、给予无可信重组计划的破产或不景气企业的补贴或使用双重定价。

B.制定新规则以解决服务和投资壁垒,包括强制性技术转让领域

在布宜诺斯艾利斯达成有关联合声明后,国内规制、电子商务和投资便利化等领域的工作已在开展,但需就解决WTO的规则缺失和规则更新问题做出进一步努力。

1、需要解决市场准入壁垒、外国投资者的歧视性待遇以及边境后扭曲,包括与强制性技术转让和其他贸易扭曲政策的相互关联。

需要更新关于服务或其他经济部门的多边投资规则。《服务贸易总协定》涵盖以模式3提供的服务领域的投资。然而,很多WTO成员仍然维持广泛的保留或排除。服务业以外的部门(如制造业或采矿业的投资)并未涵盖其中(尽管涵盖与采矿业相关的服务和与制造业相关的服务)。《与贸易有关的投资措施协定》仅包含与货物贸易有关的歧视性措施和数量限制措施等有限规则。

强制性技术转让已经成为一个主要贸易摩擦点,导致外国经营者直接或间接被强迫与国有或国内经营者分享其创新和技术。WTO《关税与贸易总协定》、《服务贸易总协定》、《与贸易有关的投资措施协定》以及《与贸易有关的知识产权协定》中的一些条款本应对解决强制性技术转让问题有所

帮助。然而,这些条款(包括各方所做承诺)的适用范围有限,因而不足以解决部分产生问题的最为重要的根源,例如禁止或限制外资所有权(例如合资要求或外资股比限制)。新规定还需解决基于不明确的规则进行行政审批和实施许可程序、允许裁量权宽泛的流程(如上市许可)以及许可限制(外国投资者在谈判技术许可协议过程中在制定以市场为基础的条款方面受到限制)。商业秘密等领域的某些规则也应强化,特别是在执行方面。例如,当投资者的商业秘密遭受不公平商业使用或未经授权而披露时,在获得行政和法院有效保护方面面临困难。

因此,除解决强制性技术转让的特定规则外,欧盟还应建议补充完善现有纪律的新规则。新规则应引入纪律,使我们能够全面改善外商直接投资的整体市场准入条件(包括服务和非服务部门),并全面解决包括法律形式限制和实绩要求(如货物或服务的当地采购或生产)在内的扭曲性和歧视性做法。

还明确需要通过增强国民待遇义务,制定有力的国内规制纪律,保证服务和非服务部门非歧视和透明的监管和执行进程,从而解决歧视性边境后措施问题。

2.需要解决数字贸易壁垒。

当前,数字贸易或以电子方式实现的贸易在经济中无处不在,包括服务贸易和货物贸易,使交易全部在线完成,并便利实物交易的开展。因此,制定涵盖数字贸易的纪律对于消除电子方式贸易的不合理壁垒、给企业带来法律确定性以及保证消费者的网络环境安全具有重要意义。关键在于,此点与解决强制性技术转让(如披露源代码要求)具有重要的交叉联动效应。新纪律不仅应涵盖服务贸易,还应适用于所有经济部门。

C 解决国际社会的可持续发展目标问题

最后,至关重要的是使WTO及其贸易议程与公民更为贴近,并保证贸易为实现国际社会制定的更为广泛的目标做出贡献,特别是可持续发展目标。世界各国领导人于2015年达成的可持续发展目标已经提出了需要采取的一系列具体行动,其中许多与贸易密切相关。

目前,WTO正在积极谈判的唯一一项可持续发展目标议题是取消最具危害作用的渔业补贴,这也是《多哈宣言》明确授权的谈判领域。贸易领域能够做且应该做更多的工作。

因此,欧盟应在未来数月中准备一份可持续发展目标的详细分析材料,明确贸易政策为实现这些目标做出贡献的途径。欧盟应与其他成员一道,在WTO中积极推动这些问题的探索与讨论。


二、在发展目标背景下关于处理灵活性的新方法的建议

WTO成立时以发展为核心,此点基于自由和以规则为基础的贸易有利于增长和发展这一事实。但是,目前的辩论使人们认为全球贸易规则在某种程度上是发展的障碍,因此发展中国家需要从现行和未来规则中获得豁免。事实上,情况正好相反。目前,对发达国家和发展中国家无差别的区分已经不能反映一些发展中国家中经济快速增长的现实。其结果是,发展中国家集团现在包括了一些世界上主要的贸易大国,而这些国家在经济发展方面与该集团的其他成员存在巨大差异,在一些情况下其发展水平甚至超过了WTO中某些被认定为发达成员的水平。在特殊和差别待遇问题上缺乏差异化以及由此产生的影响,一直是WTO中紧张局面的主要根源,也是谈判进展的障碍:为WTO三分之二成员提供不加区分的灵活性,削弱了那些对发展援助有明显需求的成员的呼声,导致谈判的雄心水平严重不足,并被用作阻挠谈判取得进展、甚至阻挠谈判启动的手段。

欧盟完全支持这样一种观点,即发展中国家应被允许获得实现其发展目标所需要的援助和灵活性。但是,需要在WTO中就如何制定和实施灵活性做出改变,以保证那些真正需要的成员能够获得这些灵活性。为推进这一辩论,欧盟应提出下列建议:

(a)毕业:应积极鼓励成员“毕业”并选择不享受特殊和差别待遇,无论是以水平方式还是逐协定确定。作为过渡,应鼓励成员澄清在哪些领域真正使用现有灵活性,并提供他们预期能够全面履行《WTO协定》所有义务的详细路线图。此点可以作为一成员贸易政策审议进程的组成部分。

(b)未来协定中的特殊和差别待遇:虽然承认需要给予最不发达国家特别灵活的待遇,但是其他成员可获得的灵活性应从开放式的整体豁免转向一种需求驱动和基于证据的方式,以保证特殊和差别待遇尽可能具有针对性。可以采用不同方式,但应满足下列原则:

  • 所涉协定最终将统一实施,因而核心权利和义务将适用于所有成员,任何例外均有时限;

  • 以超出一整套核心条款的、以额外承诺形式体现的内置灵活性应考虑各成员间的差异;

  • 任何协定中可获得的灵活性应与参加协定的成员数量和协定的雄心水平成比例。

有一些工具可用以实施这些建议,例如分类、毕业机制、宽限期和与实施相关的援助。

(c)现有协定中的额外灵活性:虽然不得挑战现行协定中的现有特殊和差别待遇条款,但是如成员请求获得额外的特殊和差别待遇,应通过个案分析、以下列为依据给予:

  • 明确确定所涉规则正在影响发展目标;

  • 关于规则影响和放宽规则的预期收益的经济分析;

  • 关于请求获得的灵活性对其他WTO成员影响的分析;

  • 明确请求获得的灵活性的时限和适用范围(一成员、一组成员或所有发展中国家成员)

根据这一分析结果,可使用不同方式考虑给予额外灵活性。


三、加强WTO规则制定活动程序方面的建议

WTO谈判功能受阻,确认了在谈判方式方面需要灵活性。此点反映了灵活的多边主义的概念。如感兴趣的成员探讨一项尚无法在多边实现全面协商一致的议题,如其他所有成员均可在最惠国基础上获益,则这些成员应能够推进该议题并达成协议。但是,还应探索其他设想,以加强谈判功能并帮助构建多边谈判的政治参与和支持。

在此方面,欧盟应追求下列议题:

多边谈判:在可能的领域继续维持全面多边谈判并取得成果的支持。

诸边谈判:

  • 在无法获得多边协商一致的领域,积极支持和推进诸边谈判,谈判对所有成员开放且结果在最惠国基础上适用。

  • 探索修正《WTO协定》的可行性,以增设一个新的附件4b,其中包含在最惠国基础上实施的一套诸边协定,此类协定可通过简化程序加以修正。

秘书处的作用:欧盟应提出一项关于部长决定的建议,目的在于加强WTO秘书处在支持各谈判进程及实施和监督职能方面的作用。

加强政治支持:欧盟应与其他成员探索在WTO中加强更大政治支持和参与的可能途径,可能的选项包括部长级会议的召开频率及增强高级官员进程的方式。



[1]. WTO文件G/SCM/W/546/Rev.9。

[2]. WTO文件TN/RL/GEN/188。


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