美国出口管制新规定：进一步加紧对中国的出口限制

近期，美国商务部对出口管制的相关法条进行了一系列修改。这些新规定涉及军民两用（dual-use）产品，在几个方面加强了对关系国家安全的一些产品以及针对华为的出口限制。这些新规定将进一步加剧中国进口甚至生产相关产品的困难，给中国相关产业的发展带来严峻考验。

美国出口管制法

美国从1917 年开始颁布出口管制法律。经过一百多年的演变，美国已经发展出一套错综复杂的出口管制体系。简单来说，美国商务部管理军民两用产品和技术的出口，国务院分管武器出口，财政部分管与经济制裁有关的商品出口，国务院、核能管理委员会、能源部分管核技术和产品的出口。一旦某项产品或技术被限制，出口方就必须获得有关部门的出口许可方能出口。如果违反美国出口管制法律，将会受到严厉的处罚，包括罚金、取消出口资格等，严重的情况甚至会判刑。

美国第一部管制军民两用产品出口的法律是1949年颁布的《出口管制法》，之后历经数次修改。目前美国最新的军民两用产品的出口管制法律是2018年通过的《出口管制改革法》（Export Control Reform Act of 2018 (ECRA2018)）。ECRA2018 授予了政府（主要是商务部产业安全局）对军民两用产品出口的永久和广泛的管辖权。

为了更好地执行法律，履行出口管制的法律职责，商务部产业安全局制定了《出口管制条例》（Export Administration Regulations )(EAR)，EAR有很多实施出口管制的细节，其中包括军事最终用途的出口限制，外国直接产品的出口限制，以及其他出口限制的情形。这里的出口，包括从美国出口，从其他国家再出口(reexport)，以及境内转移(in-country transfer)。

为了更好地实施出口管制，商务部产业安全局依法制定了一个“商业管制清单”（Commerce Control List）（CCL）。CCL分为十大类，包括核材料，化学制品和微生物，材料加工，电子产品，计算机，通信和信息安全，传感器和激光器，导航和航空电子，海洋探测，以及航空和推进系统。每一类项下都会有详细的出口产品分类编码（ECCN），管制理由，适用国家，以及许可例外。针对中美双边关于高科技产业日益激烈的竞争， ECRA2018 要求商务部扩大出口管制的范围，拟定“基础技术”(foundational technology) 和“新兴技术”（emerging technology) 清单，并将其纳入CCL项下。2018年商务部拟定并公布了“新兴技术”清单的草稿，一共14大类，包括生物技术，人工智能，定位、导航和定时技术，微处理器技术，高级计算技术，数据分析技术，量子信息和传感技术，物流技术，3D打印，机器人，脑机接口技术，高超因素空气动力学，先进材料和监控技术。草稿公布后，美国科技界反应强烈，很多美国企业认为其中一些类别过于宽泛，也不够“新”。时至今日，商务部仍未公布清单的最终版本。此外，商务部还在草拟“基础技术”清单，但至今尚未公布。

除了CCL，商务部产业安全局还有一个“实体清单”（Entity List)。被列入实体清单的公司和企业将会受到较CCL的规定更为严格和广泛的出口管制。2019年以来，华为以及其114个相关企业被列入了实体清单。正是因为这个原因，美国一些公司不再向华为出售软件和零件，这导致华为转向依靠国产或者其他国家的软件和零件。

近期美国商务部产业安全局出台的三项新规则，对EAR的一些条款进行了改动，其中有两项变化是针对中国军民融合的政策而加紧对中国出口的管制，还有一项是针对华为以及相关公司的。接下来将详细介绍这三项新规定。

变化一

EAR第744.21条规定，如果某些受EAR管辖的产品出口到中国用于“军事最终用途”（military end-uses），那么出口方必须申请出口许可。对于此类申请，商务部会依据“推定拒绝” (presumption of denial)的政策，原则上不予批准。具体来说，如果军用武器和航空航天类产品出口用于“军事最终用途”的，或者出口方知道或被告知其某些电子类、化学类、材料加工类产品出口被用于“军事最终用途”的，那么这些出口通常是被禁止的。

新规定对这一条款的改动主要包括三方面：

首先，新规定扩大了受管辖产品的范围 (Supplement No. 2 to part 744)。原本这一规定仅仅适用于某些电子类、化学类、材料加工类产品，以及军火武器和航空航天类产品。新规定将适用范围扩大，增加了更多半导体设备、材料加工、电子电信、信息安全、传感器和激光器以及推进器(semiconductor equipment, materials processing, electronics, telecommunications, information security, sensors and lasers, and propulsion)项下的产品，大大增加了出口管制的范围。

其次，新规定扩大了“军事最终用途”的定义。之前的法条规定，“军事最终用途”包括对军用品 （military items）的使用、开发和生产（(“use,” “development,” or “production”) (EAR §744.21(f))。新规定则将其扩展到“为军用品的运行、安装、维护、修理、检修、 翻新、开发或生产提供支持或协助的产品”(any items that supports or contributes to the operation, installation, maintenance, repair, overhaul, refurbishing, “development,” or “production,” of military items) ，进一步拓宽了美国出口管制的范围。

此外，新规定还添加了对中国“军用最终用户”（military end users）的规定。根据EAR的定义，军用最终用户包括陆军、空军、海军、海军陆战队、海岸警卫队、国民警卫队和警察、政府情报和侦察组织，以及辅助“军事最终用途”的个人和机构(national armed services (army,navy,marine,air force, or coast guard),as well as the national guard and national police, government intelligence or reconnaissance organizations, or any person or entity whose actions or functions are intended to support ‘military end uses’)（EAR §744.21(g))。在此之前，并没有针对中国军用最终用户的出口限制。根据新规定，如果产品是出口至中国“军用最终用户”，或者有被中国“军用最终用户”获取的风险，那么这些出口也会受到美国的出口管制。

该项规则自2020年6月29日起施行。

变化二

原先的EAR中规定了多项许可例外，其中就包括“民用最终用户”（VIC）的许可例外 （EAR §740.5）。对于CCL上的某些产品，如果其仅仅是因为“国家安全”原因被管制，在出口给某些国家（包括中国）的民用最终用户用于民用最终用途的情况下，出口方无需经过审查，直接出口。

新规定取消了一系列国家享受的民用最终用户的许可例外，其中包括中国、俄罗斯和委内瑞拉 。换句话说，即便这些产品是出口给中国的民用最终用户用于民用用途，出口方现在也需要获得出口许可后方能出口产品。之前，很多出口至中国的半导体生产设备、计算机、电信设备、声学和光学设备及材料、 船舶系统和民用飞机发动机生产设备都可以享受许可例外的待遇。现在取消了这些例外待遇后，这些产品的出口方将需申请出口许可，获得批准后方能出口至中国。

该项规则自2020年6月29日起施行。

变化三

EAR中有几条规定涉及对外国产品的出口管辖，其中包括“外国直接产品规定”（foreign-produced direct product rule)（EAR §736.2(b)(3)）。根据“外国直接产品规定”，外国生产商利用某些受管制的美国软件或技术生产的产品也会受到美国的出口管辖。

新规定特别针对华为及其相关企业，扩大了“外国直接产品规定”的适用范围。根据新规定，如果华为或者其被列入“实体清单”的相关企业（包括海思）使用美国管制的软件和技术来直接生产半导体设计等产品， 或者海外公司（主要是台积电）利用美国的生产设备来生产华为及相关企业（包括海思）设计的产品（包括芯片），那么这些产品都需要获得商务部产业安全局的出口许可后，才能进行再出口，或者从国外出口，或者在中国境内转移。

自从华为及114个相关企业被列入美国的“实体清单”后，华为已经开始致力于研发创建一条国内的供应链。然而，华为和海思对外国厂商，比如台积电、高通、威讯、思佳讯，还存在一定程度的依赖。相对于前两条规定，这条新规定则更加有针对性，主要是为了填补现有法律关于出口限制的漏洞，进一步限制华为和海思对美国软件和技术的依赖。

这项规定的正式文件尚未公布，商务部目前仅公布了非正式草稿。根据草稿，该规定从今年5月15开始施行，与此同时征求公众意见，公众意见提交截止日期为7月14日。此外，这项规定有120天的过渡期。在5月15日之前投入生产的产品，可以在120天内按照原有规定无需批准即可出口。

在加紧对华为出口限制的同时，商务部近日宣布延长一项5月15日到期的给华为的临时许可（Temporary General License)。该临时许可于2019年5月20日颁布，之后曾多次延期。该临时许可允许某些美国公司与华为及相关企业在无需出口许可的情况下继续贸易往来。但是这项临时许可的适用范围非常窄，主要适用于在美国农村地区提供无线网络的网络运营商，而且这些贸易往来必须是为了满足现有的网络业务服务的需求。目前，这一临时许可的有效期到8月13日止。8月13日之后，商务部将可能不再延长临时许可。届时，所有对华为的出口都将受制于美国的出口管制，需要申请出口许可，而商务部会依据“推定拒绝” (presumption of denial)的政策，原则上不予批准。

综上所述，美国近期出台的出口管制新规定延续了过去两年对中国出口管制日益收紧的趋势。这将在贸易关税战的基础上，进一步影响中美之间、中国与其他国家之间技术产业的贸易往来。除了已经出台的三项新规定，商务部产业安全局还在拟定更多针对中国的出口管制条款。届时，中美在技术产业的贸易和合作研究领域将会进一步“脱钩”，中美之间的“技术战”（Tech War）将会愈演愈烈。

作者简介

朱鹮，法学博士（S.J.D.），现任美国华盛顿特区某智库贸易部门副研究员。曾在上海、比利时、美国攻读国际经济法、欧盟法和比较法，现主要研究方向包括中美贸易关系、美国贸易法、投资法及WTO法。