奔流向前——中国与世界银行在水资源领域40年合作综述

中国与世界银行在水资源领域40年合作综述

本文转载自《水利水电快报》第4期【特稿】廖夏伟，马库斯：奔流向前——中国与世界银行在水资源领域40年合作综述
摘  要：

在中华文明数千年的历史进程中，水资源发挥了不可或缺的重要作用。自古以来，中华民族就十分重视完善水资源管理。水资源利用效益带来的价值、水资源管理不善造成的风险，是关乎居民健康、粮食安全、能源安全、工业和国家经济发展、社会福祉以及环境可持续性的根基。在与中国40 a的合作中，世界银行重视水资源开发管理及其在社会经济发展中的作用，并在该领域做出了重要贡献。在合作初期，世界银行对中国水资源领域的支持主要集中在20世纪80年代对一批基础设施项目的投资上，旨在加强洪水管理、改善灌溉基础设施并保障粮食安全、开发水电资源等。从80年代后期到90年代，合作重点转向支持政府改善基本供水和卫生服务，合作实施了一系列针对解决城镇污水排放增加和水质恶化问题的项目，致力于改善城市水环境。进入21世纪后，中国政府与世界银行合作实施了一批新的项目，以解决更加复杂的水问题，包括水资源综合管理、流域管理和水污染防控等。随着中国社会经济的不断发展，世界银行下一阶段的工作重点将包括强化管理机制，改进水资源价值评估并将水资源价值纳入基于绩效的激励机制，为私营企业参与水资源领域市场经营创造有利环境，促进市场化机制的发展等。

0 引 言水资源开发与管理是中华文明发展历程中的重要组成部分，并经历过数次重大转变，大致可以分为6个发展阶段（图1）。千百年来，中国一直很重视水利基础设施建设，以减少水患（洪水、干旱等）风险。近现代以来，中国更加重视通过保障工业和生活用水、农田灌溉用水等突出水资源的服务功能。近年来，中国水资源开发与管理着力应对水污染治理、环境保护和生态恢复等方面的挑战。随着水利基础设施继续发挥重要作用，发展重点转向了非工程措施，如制定相关政策，贯彻落实综合、全面的水资源管理措施。中国提出的“生态文明建设”理念，也突显出可持续发展模式的必要性。

1 合作概况1.1 合作规模中国与世界银行之间长期且卓有成效的合作伙伴关系为中国水资源领域不同阶段的发展和演变做出了重要贡献。自从20世纪80年代向安徽省提供首笔9 200万美元贷款支持“淠史杭-巢湖区域开发项目”建设以来，世界银行已经通过贷款形式支持了中国水资源领域的约108个项目，贷款总额累计超过150亿美元（图2）。世界银行平均每年支持中国3个水资源项目，贷款额约4.3亿美元。1993年和2009年的支持力度最大，均突破了13亿美元。40年来，世界银行对华投资中，水资源领域项目贷款总额和项目总数的占比均约为25%，高于全球范围内水资源项目在世界银行贷款组合中的平均占比（贷款总额的13.44%，项目总数的14.6%）。

中国一直是世界银行在水资源领域贷款支持最多的国家之一。自1978年以来，世界银行支持中国水资源领域的项目数和贷款额分别占全球项目总数和贷款总额7%和11%。世界银行水资源领域贷款额排名前10的国家的贷款总额占该领域贷款总额的50%以上（817.9亿美元）。其中，中国贷款额仅次于印度（贷款总额220亿美元、实施项目135个，见图3）。从20世纪90年代到21世纪初，无论是项目数量还是贷款总额，中国均领先于其他国家。然而，2010年之后，尽管中国仍然是实施水资源项目数量最多的国家，但世界银行对印度、巴基斯坦和越南等国在水资源领域的贷款额已经超过了中国（图3）。
1.2 合作历程随着中国的发展，世界银行与中国在水资源管理领域的合作伙伴关系面临新的挑战。
世界银行在中国贷款项目构成体现了中国发展面临挑战的变化，也反映了水资源领域的特定问题。在合作初期，世界银行的投资旨在帮助政府解决基础设施建设不平衡问题，重点在防洪、灌溉、水电开发和内河航运等方面。之后，世界银行支持项目的重点转为扩大卫生设施覆盖面，并实施了其他与水相关的项目，支持更为复杂的水资源综合开发和环境管理项目，包括流域洪水管理、水污染防治和水环境改善（图4）。同时，世界银行一直致力于支持中国的水资源供给，从重点保障基本供水逐步转向通过创新融资机制和管理制度来提高供水服务质量。
2 合作重点2.1 洪水管理过去40年，世界银行一直为中国提高洪水韧性和加强洪水风险管理方面提供支持，支持专项洪水管理项目8个，其他涉及洪水管理项目20余个，贷款总额超过40亿美元。除此之外，世界银行还提供了一系列咨询服务，开展了相关分析研究，内容涉及基于风险的洪水管理、洪灾保险机制以及洪水监测预警系统等。1993年，世界银行为其在中国的第一个专项防洪管理项目——太湖流域防洪管理项目贷款2亿美元，旨在提高太湖流域的洪水应急响应能力。太湖流域历史上洪灾发生较为频繁。1991年，太湖流域遭遇暴雨，引发洪水造成经济损失约20亿美元，受灾人口达66.5万人。该项目包括提升望虞河、太浦河和杭嘉湖流域的防洪排涝能力，对太湖围堤（270km）进行加高，支持太湖流域管理局加强能力建设等。此次防洪管理专项帮助提高了太湖流域水资源综合管理水平，建立了中国首批流域洪水监测、实时预报和运营管理系统之一。世界银行支持中国洪水管理模式的转变，逐步从以基础设施建设为主的防控管理模式转向旨在提高洪水韧性的全面风险管理模式。在与中国早期合作实施的项目中，世界银行为小浪底水利枢纽工程（1994～2000年）提供了两笔贷款。该工程保护了黄河下游1亿多人口的生命财产安全。除了为大坝坝体及其附属设施建设提供资金外，世界银行通过该项目为黄河水利委员会提供了技术援助，帮助其加强制度建设，更好地发挥职能。世界银行与中国早期的合作项目多以基础设施建设为主。然而，2011年世界银行批准了“淮河流域重点平原洼地治理项目”贷款，总额达2亿美元，支持建立以洪水预测、决策支持系统、应急预案编制和实施为重点的灾害评估与支持系统，引进了国际上洪水风险管理方面的成功实践经验。2013年，世界银行批准了江西省景德镇市浯溪口水利枢纽工程贷款，总额达1亿美元。通过该项目建立了洪水风险管理指挥决策支持系统，与实时洪水预报、洪水灾害测绘、基于风险的洪水管理、社区洪水风险防御宣传和应急预案编制等相结合，帮助江西省景德镇市抵御洪水灾害。以上项目的实施表明：中国的洪水管理模式发生了向综合性和系统化的转变，将不同规模的工程性和非工程性干预措施进行整合，不断提高洪水管理的韧性和适应能力，以应对气候变化、城镇化及其他宏观变化等引起的未来洪水管理不确定性增强的情况。此外，世界银行为中国洪灾灾后紧急恢复和重建工作提供资金支持。1998年长江发生流域性大洪水，世界银行与其他机构一起为湖北、湖南和江西等受灾严重省份的基础设施重建和社会经济恢复提供了支持。当时，灾后重建工作的重点包括尽快恢复和建立供水及卫生设施以预防疾病的发生和传播，重建受灾学校以确保中小学不停课，恢复重点地区的道路畅通等。基于“重建得更好”（Build Back Better）的理念，对于所有在洪灾中受损的设施，都按照更高的防洪标准进行重建，同时加强建筑物抵御洪水的韧性，提高其抗灾能力。此外，世界银行还提供了总额2.1亿美元的贷款，用于长江沿线187 km岸线保护和495km堤防加固工程，保护了长江中游地区约7500万居民和163万hm2农田，加强了抵御洪灾风险的能力。2.2 灌溉和农业发展世界银行与中国在灌溉领域的合作可分为3个阶段：①第一阶段（20世纪80～90年代中期），在政府扩大灌溉面积和修复灌溉设施的需求推动下，世界银行支持的早期投资项目主要是以耕地面积为单位发展灌溉设施；②第二阶段（20世纪90年代到21世纪初），由于灌溉面积不断扩大，对下游工业、生活和环境用水产生影响，世界银行支持重点从以耕地面积为单位发展灌溉转向流域尺度的农业用水综合管理；③第三阶段（21世纪以来），基于缺水地区灌溉管理工作经验和先进遥感技术，世界银行支持中国探索并逐步推广蒸散发管理的新方法，以解决“灌溉效率悖论”的问题。20世纪80～90年代，世界银行对中国灌溉用水管理的支持重点从上述第一阶段转向第二阶段。80年代，世界银行支持中国建设和修复灌溉设施，解决灌区农业生产力下降和基础设施老化等问题。同时，这些工程缓解了内涝和盐碱问题，促进了种植模式的集约化、多样化。通过修建水库和综合利用地表水与地下水，提供了可靠的灌溉用水。90年代以来，中国社会和经济的空前发展导致水资源竞争加剧，需要从流域尺度上，采取更全面的方法进行灌溉用水综合管理。“塔里木河流域灌溉项目”率先建立了子流域用水配额制度，成立了子流域水资源管理委员会，通过控制灌溉用水总量将节约的水量分配到下游作为生态环境用水。进入21世纪后，世界银行开始与水利部合作探索和推广蒸散发量管理的灌溉用水管理模式（第三阶段）。世界银行贷款的“节水灌溉项目”以减少耗水量为首要目标，而不只关注灌溉效率。耗水量等于取水量减去可补给地下水或可供其他下游用户（如生态环境用水）使用的回流水量。对灌溉而言，耗水量主要取决于蒸散发量。因此，基于蒸散发量的灌溉用水管理模式设定耗水量上限，并通过各种农艺措施测试不同的灌溉方式组合，提高作物的土壤水分利用率，加大单位耗水量的农业产出。世界银行贷款支持的“新疆吐鲁番地区节水灌溉项目”是首个在流域范围全面运用基于蒸散发量灌溉用水管理模式的项目，配合制度建设，特别是支持农民用水者协会（WUAs），对推广新型灌溉管理模式起到了示范引导作用。2.3 供水和污水处理服务1978～2018年，世界银行支持的中国城市供水和环境卫生领域项目达70多个，贷款总额达95.9亿美元。这些项目包括43个城市环境项目（贷款总额56.9亿美元），重点是通过城市污水处理厂的建设和污水收集的改进以改善城市环境。在这一阶段，世界银行对中国城市水务的支持重点从东部沿海地区逐渐转向西部内陆地区，反映了政府发展规划重心的转移。世界银行在中国城市水务改革中发挥了关键作用，促进水务机构的现代化发展，提升了服务水平。从1987年开始，世界银行陆续与北京、上海、重庆、天津等城市建立战略伙伴关系，通过建立制度和财务框架，扩大供水和污水处理覆盖面。世界银行与这些城市的合作伙伴关系在全国范围产生了重要影响，各种改革措施和做法被其他城市纷纷效仿。例如，世界银行在上海和北京支持成立了污水处理公司，按照成本回收原则征收污水处理费，1999年国家计划委员会、建设部、国家环保部正式出台了《关于加大污水处理费的征收力度建立城市污水排放和集中处理良性运行机制的通知》，使该方法在全国得到推广应用。2003年，世界银行在上海的可调整计划贷款（Adaptable Program Loan,APL）项目支持发行了中国首只污水行业公司债券，成功融资15亿人民币用于上海城郊的污水处理。2006年，上海可调整计划贷款二期推出了城市发展投资公司试点项目，即发展融资工具（DFV），被认为是中国市政服务供给方面最有效的融资工具之一。世界银行通过为基础设施和制度建设提供资金支持，持续改善中国农村供水和卫生服务。1985～2000年，世界银行共批准了4笔贷款支持改善中国农村供水和卫生设施，贷款总额超过3亿美元。这些贷款均为跨省联合贷款，与国家发展规划一致。1985年的“农村供水项目”贷款总额达8000万美元，是世界银行在中国的首个农村供水项目。该项目引入了“省级循环基金”的理念作为融资机制，即基于省级财政转贷给县和中央财政转贷给省的不同还款条件在循环基金中积累资金。今后这些资金还可用于其他子项目和没有相关项目的县。1992年，世界银行的“农村供水与环境卫生项目”贷款总额达1.1亿美元，开始支持农村地区环境卫生服务，包括改水改厕和个人卫生教育等。1997年，世界银行的“全国农村供水项目”贷款总额达7000万美元，通过对供水系统有效的运行维护和改进成本核算，提升了相关县的资产可持续性。除了基础设施建设的投资，世界银行贷款项目越来越重视提升供水服务质量，并开展了宣传教育，提高了思想、行为意识。2.4 水资源管理将水资源综合管理理念引入中国，是世界银行与中国早期合作的重要工作之一。1994～2005年，世界银行向中国提供了1.5亿美元贷款，用于提高黄河流域黄土高原地区9个子流域的农业产量和农民收入。该项目成功试点和推广了水-土-环境的综合管理方法，取得了改善小流域环境和农村生计的双赢效果。在该项目的启发下，“黄土高原地区退耕还林还草”大规模生态补偿计划启动实施。该项目为中国与其他发展中国家进行“南南交流”（South-South Exchange）做出了显著贡献，得到了世界银行、联合国教科文组织和其他国际组织的高度认可，成为国际范围内水土综合治理的最佳实践，是发展中国家代表团来华考察最多的项目。2016年，世界银行作为“全球环境基金赠款项目”的执行机构，执行金额950万美元，在中国3个渤海入海河流流域，推广应用了水环境综合管理方法，提高了水资源生产率，减少了污染排放。随着流域水资源管理在跨部门、跨地区协调等方面面临越来越多的挑战，对综合治理方法的支持逐渐演变为基于绩效的结果导向型贷款模式。在长江大保护背景下，为了支持长江经济带高质量发展，世界银行“长江保护与生态恢复项目”贷款4亿美元，用于加强长江流域的水资源综合管理、水污染防控和水生态保护。在与中国合作早期，世界银行为港口、内河航道和水电站等其他基础设施提供了贷款支持。1983年，世界银行在中国的首个跨省港口项目贷款额达1.24亿美元。此后，世界银行为多个沿海城市港口建设项目提供贷款支持，包括天津（贷款1.3亿美元，1986年）、大连（贷款9600万美元，1988年）、上海（贷款8800万美元，1988年）、厦门（贷款3600万美元，1989年）以及宁波/上海（贷款7640万美元，1989年）等。1995～2004年，世界银行先后为4个跨省内河航运项目提供贷款，总计5.24亿美元。随后，2006年和2018年为湖北省的2个内河航道项目分别贷款1亿美元和1.5亿美元。此外，世界银行在中国支持建设了多个水电工程项目，包括1984年的鲁布革水电站项目（贷款1.454亿美元）、1986年的岩滩水电站项目（贷款5200万美元）、1993年的天荒坪水电站项目（贷款3亿美元）以及2010年的江西石虎塘航电枢纽工程（贷款1亿美元）等。为了上述项目的成功实施，除了贷款支持外，世界银行还提供了项目咨询和分析研究等服务。在合作初期的一些大型工程建设中，世界银行为中国引进了国际上成功的工程实践经验，如在鲁布革水电站项目中引入了竞争性招标和大坝安全专家评估小组机制、公众参与式灌溉管理、流域综合管理、洪水风险管理以及相关财务和制度措施等。近年来，世界银行与国务院发展研究中心在水资源领域开展合作，于2018年提出了一系列政策和体制改革措施建议，为进一步完善中国水资源体系框架做出了贡献。目前，双方仍在继续探索通过政策工具提高对水资源效益、价值和风险成本的认识，通过重视和强调水资源价值，定义新的可持续增长发展模式。3 结论与展望首先，中国与世界银行的合作伙伴关系自始至终都是相互促进、互利共赢的。在过去40年里，中国始终将世界银行作为重要的对外开放窗口，参考并吸纳其关于改革方向的建议，引进国外基础设施建设方面成功经验，相关行业和部门对标进行改革。在合作中，将世界银行在全球的运行经验与中国实际相结合，为社会和经济实现可持续发展提供框架支撑。同时，中国在水资源开发管理和应对相关挑战方面的经验值得其他经济体借鉴，可为全球应对经济发展的各类风险、消除贫困和实现可持续发展等方面提供重要启示。然而，在实现更均衡、更可持续发展的过程中，中国水资源领域还面临诸多长期挑战。现有的立法、制度和政策能够有效缓解水资源短缺问题，且目前已开始重点解决严重的水质问题，显著降低了洪水风险。但是，对有限水资源的过度使用和水污染问题，仍会影响中国可持续发展战略的实施。为了使经济增长与资源耗竭和环境恶化脱钩，仍需要坚持不懈的努力。城镇化进程会持续增加洪涝灾害风险。尽管在供水方面取得了很多成绩，供水覆盖率也达到了较高水平，但中国农村地区无法获得改善饮用水水源和卫生设施的绝对人口数仍居世界前列。为此，要创新融资方法，打通农村安全饮水和卫生设施供给的“最后一公里”，确保实现用水服务全覆盖。目前，中国的水资源改革正处在一个重要的分水岭。要实现可持续发展，必须继续加强各行政辖区之间的合作和跨部门协调，以使投资最优化，实现效率与公平的持续提升，同时确保水资源的可持续开发利用。下一轮改革将以数据为驱动，在确保信息有效和广泛传播方面继续努力，同时激励跨部门、跨地区的协调与合作。面对水资源领域长期存在与新出现的挑战，需要采取系统治理的方法，加强对水资源价值的全面理解，反映从经济导向型水资源开发政策向生态导向型水资源管理政策的转型。展望未来，规划和决策过程应具有系统性和包容性，能够考虑不同价值理念及其之间的权衡。规划和决策过程要尽量做到清晰、透明且公平，要考虑到供需随时间的变化，并反映社会价值观的转变、人民日益增长的美好生活需要以及生态文明建设的重要历史、文化和精神价值。致谢：本文是在中国与世界银行合作40年之际，世界银行驻华代表处水务团队回顾双方合作历程所撰写的系列报告之一。感谢世界银行中国局局长芮泽（Martin Raiser），东亚与太平洋地区水务局副局长苏迪特（Sudipto Sarkar），首席水资源专家李晓凯，高级灌排专家蒋礼平，高级水利专家胡树农，高级给排水专家秦刚，高级水资源专家田琦，水资源专家苟思，项目助理郭会英、谢丹和赵如欣以及中国局高级对外事务官员李莉对本文的建议与指导。文中的分析、解读和结论仅代表作者个人观点，不代表世界银行、世界银行执行董事会观点。

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