【环境治理专题】论环境法法典化的深层功能和实现路径
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文章导读
近来，伴随民法典的编纂和颁行，法学界逐渐兴起了一股法典化的热潮，环境法也概莫能外。对环境法的法典化而言，学界更侧重于从技术层面梳理和调适环境法律文本的个中龃龉，而鲜有其他。但若仅将环境法律文本的龃龉归因于立法技术的缺陷，又未免太过于小觑了这一问题。毕竟，法典化是否代表更先进的立法模式犹未可知，其也未必会采用更为高超的立法技巧。因此，单纯地在立法技术层面实现环境法的法典化进程，是否足以解决当下环境法律实践中的诸多难题并不至于重蹈覆辙，值得怀疑。事实上，立法的现状在很大程度上反映了环境法学共同体的研究现状，而研究现状更是研究范式的直接投射。故而，当下环境法律文本表现出的诸多问题，毋宁说是研究范式使然。
（图源网络，侵删）
文章信息
【文章题目】论环境法法典化的深层功能和实现路径
【文章作者】张梓太 程飞鸿
【作者单位】复旦大学法学院
【关键词】环境法典;法律复杂化；研究范式；对策法学；法典编纂模式
【文章来源】《中国人口·资源与环境》2021年31卷第6期，P10—18
文章内容
1.法律复杂化:环境法律文本的三种特征
1.1矛盾的环境法
环境法是矛盾的，主要体现在当不同环境法律法规调整同一法律关系时相互掣肘的现象。有学者以供水企业生产供应的饮用水不符合国家标准的法律责任为例做分析。针对同一事项，不同层级的法律规范都有规定。但处罚主体在住建部门、水利部门和卫生部门之间来回切换，罚款数额在二十元至二十万元之间上下浮动。环境法的个中矛盾由此可见一斑。
但法律文本的矛盾只是一种结果的呈现，后续还产生了诸多不为人觉察的连锁反应。
1.2繁复的环境法
环境法的繁复不仅体现为单纯的法律体量大，还拥有三维的立体呈现。
首先，庞杂的法律文本。
其次，重叠的调整事项。
最后，雷同的法律条文。
通过表1，可以清晰地观察到这种条文雷同的现象。
繁复的环境法会带来几个显著的不良后果。
第一，制度性成本的激增。
第二，选择性执法和运动式执法成为必然。
第三，环境法的整体效力被削弱。
1.3动荡的环境法
环境法是动荡的，表现在我国环境法律的修改频率高，尤以近十年为甚。笔者将2010—2020年作为统计区间，发现前后十年共有11部法律经过修订或修正，累计修改18次，平均每部法律修改1.64次;共有3部资源保护法律经过修订或修正，累计修改4次，平均每部法律修改1.33次。其中，《固体废物污染环境防治法》累计修改4次，《海洋环境保护法》累计修改3次，《大气污染防治法》 累计修改2次，《野生动物保护法》累计修改2次，而该法的新一轮修订工作在2020年因新冠疫情又被提上议事日程。
客观地说，环境法当下的动荡是特定历史阶段和社会因素共同作用的产物，随着环境质量的好转，并不会长期存在。但是，动荡所带来的不利影响短期内难以消除。这种不利影响不仅在于增加了法律适用的难度和对法律稳定性和安定性的冲击等已论及的问题，还在于其传达了一种讯息——环境法就是“不安分”的。在这种“不安分”讯息的诱导下，利益集团会尝试借助媒体话语的渗透、公众舆论的引导及相关利益的输送影响环境立法的进程，通过屡次的修法，做最符合自己利益的法律表达，从而达到“公器私用”的目的。如此一来，环境法是否还是“环境法”，其能否坚守保护环境防治污染的初心，都成了不得而知的问题。
1.4小结
该章讨论了环境法律文本的三大特征，也是环境法律复杂化的具体体现。新的法律条文层出不穷，法律文本数量层层堆叠，立法和修法的频率居高不下。当环境法显现出了此般裂痕，整个环境法就散落成诸个碎片，法典化就有了内在动因。
2.对策法学:环境法律复杂化的肇始之因
2.1何谓对策法学
对策法学，通俗地说就是将法律的制定、修改和完善作为归宿的法学研究范式。这一研究范式包含两个层面的内容：一则以改进立法程序、推进司法改革和促进某一项制度的改良作为研究的目的和归宿。二则以教科书体例作为研究所应循的模式，即从概念到性质，从历史沿革到发展动向，从比较法的考察到提出中国问题的建议和对策。而在对策法学的具体运作过程中，它的主要特征可以被概括为以下三点。
首先，以解决问题为本意。
其次，以提出对策为手段。
最后，以热点问题为聚焦。
2.2由解决问题酝酿的环境法矛盾
解决环境问题是环境法的核心。纵览全球的环境立法，通常都是遵循从重大环境问题到重要环境立法的发展轨迹。这一规律于我国环境法亦然。从《环境保护法（试行）》的颁布，再到此后各种环境保护单行法的制定，层出不穷的环境问题促使我国环境立法的生成及变迁。例如，1978年《宪法》之所以首次规定环境保护的内容，与 20世纪70年代后期不断发生的环境污染重大事故密切相关。而近十年环境法立法和修法的热潮，也是我国社会主要矛盾转移，党和政府将治理环境问题纳入国家治理体系和治理能力现代化的结果。
但以解决问题为核心，环境法就会不由自主地陷入一种狭隘的囹圄。因为“所有法律活动，包括立法、司法和执法等各种法律制度，事实上是在发挥着分配稀缺资源的作用，都要以资源的有效配置和利用一一即效率最大化为目的”。反应在解决问题层面，为了实现效率的最大化， 环境法必然以明确分工的方式构建环境法律体系，并由此带来了两种后果：一是环境法解决问题的效率大大提升; 二是各单行法专注于自己的“一亩三分地”，却罔顾其他。但是，环境问题的整体性不会因为法律的分工而割裂。过分专注于某一类环境问题，却忽略了环境问题的牵一发动 全身的特质，使得矛盾的环境法成为必然。
2.3由提出对策导致的环境法繁复
长期以来，我国环境立法所应循的主要思路就是“环境问题很严重-外国有相关的法律-我国也要立法”心。因此，每当环境问题发生，总会以相关法律法规的出台为对策的主要形式。对策的层层堆叠，使得环境法的体量逐渐增厚，催生了法律文本数量的庞杂。并且，出于降低制度设计的成本和迅速解决问题的考量，立法者通常会依照现有的立法模式制定法律条款，如《环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》中的不少条款就与《侵权责任法》并无二致。法律条文的雷同即肇始于此。
不过客观地说，调整事项的重叠与提出对策并无直接关联。环境法的调整事项之所以会重叠，是因为环境要素并不总是以法律所欲调整的社会关系而界限分明。从这个角度上，环境问题是一个技术问题胜于法律问题小。但这并不意味法律完全束手无策，在立法过程中采用立法前评估以及条文的衔接都是有效手段。既然如此，环境法还存在调整事项的重叠，毋宁说另一层原因在于对策制定 者通常缺少全盘考虑的能力。毕竟，“这种协调涉及众多的人，不可能拥有全部的专门知识，也没有能力靠指令控 制每一个人和每一件事”。
由提出对策所引发的真正危机，在于引介的域外对策未必确实有效。环境问题是无国界的，再加之对策法学的特征，依靠域外的理论养分和实践经验是必需的。然而，在具体现实层面，环境问题又因具体国情不同，有着强烈的地域性。在他国运行良好的环境法律制度，在我国推行时常有水土不服的现象，需要对其进行本土化改良。例如，环境影响评价制度就是一个典型的外来制度，但其实施效果却一直为理论界和实务界所诟病。近年来伴随着“简政放权”，弱化环评已成不争的事实，甚至大有被排污许可制度取代之势。反之，环境公益诉讼制度从其创设之初也被寄予厚望，虽然起先成效不佳，但在本土化改良后取得了不俗效果。据统计，从2015年直至2016年底，全国社会组织提起且获受理的环境公益诉讼案件只有 112起，之前的案件数量更是寥寥。转机发生在检察公益诉讼试点之后，仅2018年检察机关就累计办理自然资源和生态环境类案件59312件，其中诉前程序案件53521 件，经诉前程序行政机关整改率达到97%。从某种程度上说，检察公益诉讼这一我国独创的公益诉讼形式大大激发了环境公益诉讼的活力。因此，引介域外的制度是可行的，但对其进行本土化改造也是必需的，而这通常需要较长的改造时间以及较多的试错次数。这些要求对于迫切解决问题的对策法学而言，颇有“唱反调”的意味。
2.4由聚焦热点引发的环境法动荡
聚焦热点是对策法学的第三大特征，受其影响，环境法也有明显的“逐热点性”。例如，常州毒地案就被视作是《土地污染防治法》的催化剂，而新冠肺炎疫情与《野生动物保护法》修改的关联更是自不待言。
环境法对热点问题的关注本无可厚非。首先，对热点问题的关注，是疏导社会矛盾，维护社会稳定的必然。其次，对热点问题的关注，也是环境法弥补公众参与程度较低的本能。
但是，聚焦热点的另一面就是环境法不可避免的动荡。热点问题总是层出不穷的，而其解决之道也通常随着不同的情势而变化。环境法追随热点问题，自然催生了自身的动荡。更重要的是，当环境法过于强调聚焦热点问题时，功利主义和工具主义的思想就会甚嚣尘上。对热点问题的关注并提出对策，进而嬗变成满足法律共同体“学以致用”和增加社会曝光的工具。这种通过聚焦热点问题从而谋取利益的行为，反过来也助推了对热点问题的关注。如此回环往复，环境法也就变得愈发的动荡。
3.环境法法典化的深层功能与实现路径
3.1环境法法典化的深层功能:纠正对策法学
不论环境法法典化的进程是主动的抑或被动的，都是环境法律复杂化的逆流。但对策法学与环境法律复杂化之间的联系，使得法典化的进程必然会带着纠正对策法学的基因。但是，学者们大多持“环境法典编纂不仅是一种纯粹的立法技术”，或者“环境法法典化是推进生态文明体制改革，体现中国特色社会主义生态环境保护道路的重要工具”等宣示意义大于实质意义的话语，却少见有人能够更进一步地指出环境法法典化应当如何纠正对策法学。
症结之所在，盖因对策法学深刻地影响了法律共同体的思维模式和行为模式，以及纠正研究范式必然伴生的阵痛。首先，整个环境法学乃至于整个中国法学都深受对策法学的影响。法律共同体不是没有感知到对策法学的囹圄，却又时常在批驳的过程中受其影响不自觉地变成了卫道者。其次，纠正对策法学会带来强烈的痛感。这种痛感不仅是对以往思维模式和行为模式的反省，还有对已经建立的各种法律体系（包括法律思想体系）的震荡和冲击。但不论如何，环境法的复杂化说明了纠正对策法学的工作早已箭在弦上。如果不在此刻对其加以纠正，环境法典迟早难堪其重。届时，环境法典的整体性和体系性，又会反戈一击，使修改呈现“牵一发动全身”的复杂局面。不过好在，环境法法典化至少在如下方面表现了纠正对策法学的潜质。
第一，与对策法学相反的特点。
第二，与对策法学相悖的目的。
第三，与对策法学相左的愿景。
以上三点不同，赋予了环境法法典化纠正对策法学的潜质。再加上环境法法典化力图消除法律复杂化的初心，以及消除对策法学不利影响的自救意识。环境法法典化既有潜质，也有动力去纠正对策法学。可以认为，环境法法典化的深层功能即纠正对策法学。需要进一步追问的是，这项工作应当如何实现？这一议题不能仅局限于一种理论的证成和一厢情愿，归根结底还是得回归到具体的操作法典的编纂模式上。
3. 2深层功能的实现路径:弱对策导向的适度法典化
当今世界，环境法典的主流编纂模式有三:
一是形式法典化(Formal Codification)，即通过对一个法律部门的所有法律规定进行简单排列、分类集中，最终形成法典。《法 国环境法典》即采用此模式。
二是实质法典化 (Substantive Codification)，以完备的逻辑框架结构为骨骼，并以相互耦合的规则系统为肌理，塑造法典化的肉身。《瑞典环境法典》和《德国环境法典(草案)》就是采用此编 纂模式。需要指出的是，《瑞典环境法典》属于框架性编纂加授权立法的实质编纂模式，相对开放性和可操作性更强。《德国环境法典(草案)》虽然结构严谨，逻辑关系更紧密，但最终却付之流水网。
三是适度法典化 (Moderate Codification)，即对当前的环境法律体系进行一一 定程度的法典化，同时，随着环境法的不断发展成熟，在适当的时候继续进行更高层次和阶段的法典化顷。虽然适度法典化还未具体实现，但因其可以动态性地解决环境法法典化与我国国情间的矛盾，从而备受学界青睐。
上述的编纂模式，主要从纯粹的立法技术层面出发，并未触及对策法学的问题，这样的情形，使得拥有环境法典的国家或多或少遭遇了难题。采用形式编纂的《法国环境法典》几乎等同于法律汇编，这种模式虽然开放性有余，却带来了碎片化的危险。采用实质编纂模式的《瑞典环境法典》则保持封闭固守的态势。不仅森林、采矿和基础设施项目等内容长期游离在环境法典之外，而且在司法实践中，法庭不愿意打破任何传统。比如瑞典的水法庭就 一直沿用1918年的水法庭的做法。实际上，如果我们站在更宏大的视角，整个世界的法典化历程也几经波折， 解法典化(De- codification)的浪潮即是明证。
这些事例都说明，法典化与对策法学之间并非简单的“顺从”或“排斥”关系。职是之故，辩证地看待对策法学并对其进行纠正，再将其妥善安排到环境法典中，才是法典化的应有之义。那么，环境法法典化在具体的编纂模式上应持何种立场？ 首先，以适度法典化为基础。 其次，在处理对策法学时，应采用弱对策导向的编纂模式。
4.余论
环境法法典化不仅是对环境法律文本的整理工作，更是一场纠正环境法学方法论和研究范式的契机。作为法学中的“异类”，环境法学长期以来都在方法论的龃龉中生存。不论是基石范畴、规范体系还是研究范式，这些问题都让环境法学者跃跃欲试，却又束手无策。造成两难境地的原因，不仅是因为环境法学是一门交叉科学，还因为现有的环境法学基础理论研究难以提供足够的理论补给。不少学人也试图对此提出改良之策，但要么因为理论自身的阙如，要么因为话语体系的沟壑，难以获得整个法学界的认同。因此，凭借环境法法典化的东风，对对策法学的反思与纠正，毋宁说是对整个环境法学研究范式进行反思 与纠正。在生态文明如火如荼建设的当下，环境法学需要 有所作为，但是这种作为唯有建立在学科自省和方法论自觉的“珠联璧合”之上。
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