公证参与司法辅助事务的困境及完善路径——以常州公证处的实践为视角
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公证参与司法辅助事务的
困境及完善路径
在常州市司法局的指导下，常州公证处积极参与法院司法辅助事务工作，在全省率先设立“诉讼与公证服务对接工作室”，对涌入法院的家事案件进行过滤、分流、化解，充分发挥公证预防纠纷、化解矛盾的“第一道防线”作用。但因机制、人员、经费保障等原因，公证参与司法辅助事务尚面临诸多困难，需要在实践中不断加以解决和完善，以推动公证参与司法辅助事务工作不断走向深入。
为贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，充分发挥公证制度在推进多元化纠纷解决机制改革中的职能作用，自2016年起全国多家公证机构积极参与法院司法辅助事务工作，取得了良好的效果。2017年6月，最高人民法院、司法部印发《关于开展公证参与人民法院司法辅助事务试点工作的通知》，选择在江苏等12个省（市）进行试点。2019年6月，在总结前期试点工作的基础上，最高人民法院、司法部印发《关于扩大公证参与人民法院司法辅助事务试点工作的通知》，决定将试点工作扩大至全国范围。常州公证处一直秉持开拓创新的发展理念，在常州市司法局的指导下，于2017年3月在常州市天宁区人民法院挂牌设立“诉讼与公证服务对接工作室”，在全省率先开展公证参与法院司法辅助事务试点工作，共同探索建立了公证服务与家事审判对接机制，通过融合发挥公证“第一道防线”和法院“最后一道防线”的作用，有效开辟了化解矛盾纠纷的新渠道。本文拟结合常州公证处参与司法辅助事务工作的实践，分析公证参与司法辅助事务工作面临的困境及完善路径，借以推动公证参与司法辅助事务工作高效、有序地开展。
关注热点、积极探索
长期以来，常州公证处积极关注社会热点，坚持以需求为工作导向。常州市天宁区人民法院是江苏省家事审判试点法院，受理案件量大、长期超负荷运转，“案多人少”的矛盾较为突出，为助力天宁区人民法院破解这一难题，充分发挥公证替代诉讼、化解矛盾的功能，常州公证处主动与天宁区人民法院交流合作事宜，通过考察学习，深入研究和论证，于2017年3月16日在常州市天宁区人民法院就家事审判与公证服务对接机制举行签约仪式，并在该院设立“家事审判与公证服务对接工作室”，标志着常州公证参与司法辅助事务工作正式启动。随后双方在法律法规和相关规范性文件的框架下就合理分流诉讼当事人、诉讼案件的公证前置调解等方面进行了尝试性合作实践和研究。由常州公证处派专人进驻工作室，负责接待咨询；同时以“1+N”的小组模式（工作调解室1人加业务部长、公证员、公证员助理、处业务委员会）进行团队协助，负责诉前公证调解，对集中涌入法院的家事案件予以过滤、分流、化解。
关注热点、积极探索
根据最高人民法院、司法部《关于开展公证参与人民法院司法辅助事务试点工作的通知》的精神，公证机构可在人民法院调解、取证、送达、保全、执行等环节参与司法辅助事务，虽然常州公证处在常州地区规模最大，人员最多，鉴于开展正常公证业务已是满负荷运转同样存在案多人少的实际，试点初期，常州公证处没有全面参与法院司法辅助事务，而是选择继承等家事类纠纷案件为突破口，在积累经验的基础上逐步扩大参与范围，从初期仅参与法院继承案件分流逐步扩展到子女抚养权变更、财产分割等其他家事类案件，从参与调解逐步扩展到诉讼过程中的受托调查取证、案件执行过程中财产清点的现场监督、财产交接的保全证据等事务。自2017年3月在常州市天宁区人民法院设立工作室以来，在双方的通力协作下，天宁区人民法院共接待、登记、咨询后转递公证处处理案件超过200件，法院立案受理继承案件97件，审结72件，经公证调解后撤诉结案50件，调撤率近70%。2017年9月，常州公证处又与常州市钟楼区人民法院建立了诉讼与公证服务工作室，转递公证处处理事项50余件，现场调解6件，公证参与法院司法辅助事务取得了较显著的效果。
建立机制，有序运行
为规范工作室的运行，保证对接案件的顺利交接，常州公证处和法院建立了一套较为规范的对接机制。案件首先由法院进行分流，对无纠纷或无诉讼相对人的继承案件、可能化解的家事类财产纠纷案件、其他法院认为可以移交公证机构处理的案件由公证前置处理，移交工作室。工作室首先由专职调解员对分流来的案件进行梳理，专职调解员对当事人进行法律释明和诉前调解，对调解成功或者当事人愿意选择公证程序并撤回起诉的，由工作室调解员出具“办理公证联系单”并派送公证处。公证处收到案件后进行登记，指派公证员优先办理，开展相关法律事实核查，当事人达成协议的，由公证机构根据该协议出具公证书并书面通知法院；对于调解不成的案件，则由工作室调解员或承办公证员根据已经确认的事实和证据出具含有相关法律事实和争议梳理的公证法律意见书，随同案件材料一并移交法院审理，法院一般不再调解，直接裁决。
同时，常州公证处与法院还建立了例会制度、信息共享和风险通报制度以保证公证参与司法辅助事务工作的有序运行。
总体看来，结合阶段成果的回顾，常州公证处与法院的对接有效预防了家庭矛盾的激化，减轻了法院的诉讼压力，节约了司法资源，取得了良好的社会效果。但无庸讳言，公证参与司法辅助事务目前仍处于探索推进阶段，深入开展此项工作，无论是在思想认识、人才储备、经费保障方面，还是在产品研发、角色定位、运行机制、社会认同方面均存在诸多困难或不足，需要从以下几个方面进一步加以解决和完善，以更好满足社会对公证的期待。
公证参与司法辅助事务的完善路径
（一）提高思想认识，提高公证参与司法辅助事务的自觉性
思想是行动的先导，从一定意义上说，思想上的认识不足是影响公证机构参与司法辅助事务积极性的首要因素。由于个别公证机构对于参与司法辅助事务的重要性缺乏足够认识，对参与司法辅助事务缺少探索的勇气，甚至担心过多的人力、物力、财力的投入会影响公证机构自身的发展，导致参与司法辅助事务仅仅浮于表面，应付了事，虽然签了协议、搞了仪式、挂了牌子，但工作其实并无多少实质内容。公证机构必须从全面依法治国和推进社会主义法治建设的高度，充分认识公证参与司法辅助事务的重要意义。
1、公证参与司法辅助事务是发挥公证职能，助力社会治理的需要
公证是预防性的司法证明制度，是人民法院司法辅助事务的重要承接力量。公证参与司法辅助事务是构建社会矛盾纠纷多元化解决机制的重要内容，是公证服务推进以审判为中心的诉讼制度改革的有益探索，是公证助力人民法院司法体制改革、社会治理创新的重要举措。公证参与司法辅助事务有利于法官集中精力做好审判执行工作，缓解法院”案多人少”的矛盾；有利于进一步深化多元化纠纷解决机制改革，推动社会纠纷资源的合理配置和高效利用；有利于完善社会治理体系，提高社会治理能力。
2、公证参与司法辅助事务是公证自身发展的需要
由于法定公证的缺乏，特别是随着“放管服”改革的推进，“去公证化”成为一种趋势，同时跨界竞争日益加剧，导致公证行业发展面临诸多困难，而公证参与调解、取证、送达、保全、执行等司法辅助事务，不仅可扩展公证机构参与社会治理、公共服务的途径，无疑还为公证机构创造了全新的发展领域，进一步促进公证行业的创新发展。公证参与司法辅助事务可以在纠纷解决的过程中获取处理纠纷的经验，提升公证人员的业务水平和服务水平；通过与法院的协作，有助于了解法院的裁判思路，与其他法律职业共同体形成良性互动，提升公证文书的质量，强化公证证据的效力，从而提升公证的证明力；有助于扩大公证文书在司法领域的运用，吸纳人民法院等主体的支持，增加公证行业的话语权；还有助于彰显公证的公益性，获得公众的口碑，累积公证的公信力。
（二）强化人才培养力度，提高公证参与司法辅助事务的专业性
公证参与司法辅助事务高质量地开展，离不开一支稳定的、高水平的专业服务团队。目前全国公证机构大多规模不大，五人以下的公证处占有相当大的比例。以常州为例，全市五家公证机构仅常州公证处有十名以上公证员，办理日常公证业务已经满负荷运转，其余4家公证机构更是面临着“证多人少”的矛盾，但是公证参与司法辅助事务需要公证机构投入一定的人力。目前公证机构参与司法辅助事务的人员大多是从一线办证人员中抽调，组成临时团队来办理，一方面容易出现参与人员缺乏归属感，工作心态不够稳定等情况，另一方面随着参与工作的深入展开，公证队伍扩展缓慢与快速增长的工作量之间的矛盾可能会更加突出。虽然公证机构的从业人员大多具备较丰富的公证专业知识，但长期以来主要办理无争议的公证事项，相对而言公证人员缺乏调解经验、调解能力和调解技巧。而且公证办证程序和法院的审判程序、公证办证思维和法官的裁判思维有很大的不同，公证人员对此缺乏足够的了解。由于公证机构参与司法辅助事务的专业人才储备略显不足，专业技能也有所欠缺，影响了公证服务的专业性。
构建专业的司法辅助事务人才队伍，第一、可面向社会招募专职的人员，专门从事司法辅助事务；第二、可从现有的公证人员中抽调一部分业务能力能和可塑性强的公证人员作为专职对接人员进行专项培训，掌握接待、调解等工作技巧，提升服务能力，专职从事司法辅助事务；第三、可定期组织公证人员与法官交流，了解、掌握法院的专门程序，及时反馈参与工作中遇到的问题，提高公证人员整体的专业素质和综合服务水平；第四、可与所在地院校和法院合作，设立专门培训班，采用基础理论、实践经验、行业信息化三合一的司法辅助人才培养模式，加大后备人才的培养力度，扩大人才储备，从而保证公证参与司法辅助事务的专业性。
（三）积极争取政策支持，提高公证参与司法辅助事务的可持续性
公证参与司法辅助事务是“回报周期”较长的活动，不仅需要专业的人才，还离不开必要的经费、场地、设施，在短期内需要公证机构投入一定的人力、物力、财力作保障。就全国而言，除少数公证机构由政府购买服务外，大部分是自行承担经费，虽然有的公证机构探索出了依靠提存、拍卖、保全、清点等收费项目来支撑不收费业务开展的模式，但只有少部分公证机构能收支平衡，能够赢利的微乎其微。有的公证机构参与司法辅助事务虽然看上去红红火火，全面开花，数据喜人，但投入与产出严重失衡，完全处于亏损状态。以常州公证处为例，目前工作室设立在法院，由法院提供场地和设施，人员由常州公证处聘用并承担费用，对分流至公证处办理的案件，根据物价部门确定的公证服务收费标准收取公证费用，但符合法律援助条件或有其他特殊困难的，参照诉调案件收费予以减免。而公证处交还法院审理的案件，虽然出具法律意见书，但不收取费用。在费用方面，常州公证处完全是靠自有资金开展司法辅助事务工作。显而易见，规模较小的公证处受限于其体制、财政等各方面因素，虽然乐于参与，但因经费保障缺乏难以承担其投资成本，影响了参与司法辅助事务积极性的发挥。
提高公证参与司法辅助事务的可持续性，公证机构需要积极争取政策支持。公证参与司法辅助事务不仅仅是公证机构和法院双方的协作，更是为了配合地方政府管理，对促进地区社会的和谐稳定，推动地方经济的健康发展，提高人民群众的幸福感大有裨益，因此公证参与司法辅助事务应该得到政府的大力支持，各地政府可以在立法和制度的层面予以固定，单列“司法专项费用”的财政预算，用来支付公证参与法院司法辅助事务的必要费用，也可以采取购买服务的方式由法院或政府支出相关费用，从而激发公证机构的积极性，加深、扩展公证机构与法院的合作。
（四）坚持因地制宜，提高公证参与司法辅助事务的独特性
虽然公证机构可以参与到人民法院调解、取证、送达、保全、执行等各环节，但各公证机构规模不一，人员配置不同，体制机制及能力也不同，因此公证机构既不能脱离自身实际情况贪大求全，也不能流于形式无所作为，而应因地制宜、量力而行，结合自身的优势和实际需求，或全方位或有选择地参与司法辅助事务，并形成各自的特色和优势。
首先，公证机构应明确自身的功能定位。公证虽然是参与司法辅助事务，但公证机构和法院的法律地位是平等的，公证机构及公证人员应是“司法助手”而不是“法官助理”，因此公证机构在参与司法辅助事务活动中应保持自身的独立性而不能成为附庸。个别公证机构和公证人员功能定位模糊，热衷于为法院处理开庭时间安排等琐事，已经引起业界的关注。
其次，公证机构应扬长避短，避免同质化竞争。公证机构与其他参与司法辅助事务的社会组织、技术公司相比较，其最大的优势在于其制度，在于其极高的社会公信力和特有的“证据之王”效力。为发挥公证的独特作用，彰显公证价值，公证机构应量力而行，合理确定业务项目，提供公证调解、保全证据、提存、赋予债权文书强制执行效力等难以替代的独特服务，并通过优质服务在特定领域形成无法替代的优势垄断地位，建立支撑行业长远发展的核心业务。对文书送达、开庭时间安排等可替代性强的事务性工作，公证若参与不仅需要耗费大量的人力、财力、物力，而且难以发挥公证应有的职能，与其他社会组织相比也不具有竞争优势，为避免同质化竞争，笔者建议公证应谨慎参与。
（五）不断完善制度机制，提高公证参与司法辅助事务的的规范性
虽然《关于开展公证参与人民法院司法辅助事务试点工作的通知》就公证参与司法辅助事务的作用、内容等作了原则性的规定，但公证行业目前并无明确、规范的实施细则可供参照执行。为提高公证参与法院司法辅助事务的规范性，需要加强制度建设和机制建设。
首先，要明确公证参与司法辅助事务的效力。在公证参与司法辅助事务中，除公证机构基于本身职能的业务开展外，公证机构接受人民法院委托参与的司法辅助行为是依人民法院委托而产生，这些协助行为不具有独立性。例如诉前调解，公证介入诉前调解之后，所制作的公证调解协议如何获得司法确认的效力，需相关的法律法规予以明确。
其次，要明确业务流程规范。因法院与公证的工作机制、运行机制存在着较大差异，为实现双方工作机制的融合，需要对公证参与司法辅助事务的运作模式、运行机制、交接机制、工作内容、工作期限、工作流程、评价验收标准、主体责任、职权边界、信息共享、风险通报等进行明确和细化，并在实践中不断完善，从而使公证参与司法辅助事务有法可依、有章可循，让公证参与司法辅助事务真正成为助力司法审判的有效途径。
（六）加大宣传推广力度，提高公证参与司法辅助事务的认同性
目前，因公证参与司法辅助事务的宣传力度不够，社会大众，甚至有的人民法院、公证机构的工作人员对公证参与司法辅助事务也知之甚少，当事人对公证方式结案的接受度普遍不高，即使一些案件矛盾简单、诉求清晰，当事人选择公证的意愿也不强，公证尚未成为当事人的首选。要提高公证参与司法辅助事务的社会知晓度和公众认可度，一方面要不断拓宽宣传渠道，充分利用各种新闻媒体，特别是法院等工作渠道，加强对社会公众的引导。近年来，常州公证处不断创新宣传形式，如在钟楼法院设置多媒体大屏展示系统，每日滚动播放公证宣传片、公证云端保全业务等普法小短片，印制公证业务专项小折页供群众免费取阅，通过两微一端公证微信号，网站，传统报纸每月公证专栏，电视台新闻夜班车三人谈栏目，以案释法，宣传公证参与司法辅助事务，取得了一定的效果。另一方面要加强理论研究，积极宣传推广公证参与司法辅助事务的先进典型和有益经验，为开展公证参与司法辅助事务工作创造良好的舆论氛围。
总之，公证参与司法辅助事务不仅仅是程序和业务方法的创新，更是法律服务理念的创新，通过对程序正义和实体正义的追求，共同致力于司法公正，使公证公信力与司法公信力产生良好的叠加效应。同时，公证参与司法辅助事务传递了法律服务的社会价值，即不断提升法律服务供给能力，优化服务质量和效率，适应人民群众对多层次、多领域、个性化、体现公平正义价值的法律服务的需求，从而切实增强人民群众共享全面依法治国成果的获得感、幸福感、安全感，更好地满足广大人民群众对美好生活的向往和更高要求。虽然公证参与法院司法辅助事务仍处在试点探索阶段，相信经过全体公证人的共同努力，一定能发挥公证制度在国家治理体系和治理能力现代化建设中应有的作用。
作者：江苏省常州市常州公证处 李强国 丁琳
来源：《中国公证》2021年第1期
主管：常州市司法局
主办：常州市司法局宣传教育处
编审：钱小锋 编辑：张杨、壹加零
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