重磅！土地管理法修正案：彻底改变运行18年的土储制度

原创声明 | 本文作者：金融监管研究院  资深研究员 杨瑾；欢迎个人转发，谢绝媒体、公众号、网站转载。

近日，一则石破天惊的法案正式颁布：

《土地管理法（修正案）》于2019年8月26日签署通过，2020年1月1日正式执行，建立于2001年的土储制度将经历重大的变革。2019年土地管理法修正案对于我国土地市场将造成哪些重大的影响，笔者简要归纳如下：

（一）土地入市垄断被打破，农村集体经营性建设用地可直接进入二级市场。

本次修法最关键的部分就是打破了国家对土地二级市场城市建设用地的垄断，农村土地可以不经过收储程序直接入市，彻底结束城乡土地二元体制，为城乡一体化发展扫除了制度性的障碍。

一方面终结了地方政府对土地财政的控制和依赖，另一方面结合今年5月20日颁布的《土地储备项目预算管理办法（试行）》（财预〔2019〕89号）来看，地方政府土储资金的支出将被有效控制在预算之内。

此外，打破土地供应的垄断也可以有效遏制土地价格的上升。

农村集体经营性建设用地入市包括两个途径：

1. 由村民代表大会，或者村民会议三分之二以上的成员同意后，可通过出让、出租等方式交由农村集体经济组织以外的单位或个人直接使用，同时使用者在取得农村集体建设用地之后还可以通过转让、互换、抵押的方式进行再次转让。

2. 允许已经进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地。

（二）土地一级市场征收制度进一步完善，被征地人的利益得到全面保护。

本次修正案对于一级市场土地征收的流程和制度进行了完善和细化，重点是保护被征地人的合法权益。主要包括以下几点：

1. 明确界定土地征收的公共利益。现有土地相关法律法规中规定国家为了公共利益的需要可以征地，但是没有明确规定公共利益的界限，在实践中存在以此为借口强制征用土地，侵犯被征地人合法权益的情况，本次修正案明确规定，公共利益是指“因军事外交，政府组织实施的基础设施建设、公益事业、扶贫搬迁和保障性安居工程，以及成片开发建设等六种情况”，并且是在确实需要征地时才可以依法实施征收。

2. 进一步规范征地程序。要求政府在征地之前开展土地状况调查、信息公示，还要与被征地农民协商，必要时组织召开听证会，跟农民签订协议后才能提出办理征地申请，办理征地的审批手续。把原来的批后公告改为了批前公告，主要是使被征地农民在整个过程中有更多参与权、监督权和话语权。

3. 完善对被征地农民合理、规范、多元的保障机制。本次修法首次明确了土地征收补偿的基本原则是保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。具体体现在：

   ——改变现有法律以土地征收的原用途来确定土地补偿，以年产值倍数法来确定土地补偿费和安置补助费的做法，以区片综合地价取代原来的土地年产值倍数法。

   ——在原来的土地补偿费、安置补助费、地上附着物三项基础上又增加了农村村民住宅补偿和社会保障费。

（三）加强基本农田保护，制度安排更贴合实际更有效。

本次修法尽管放开了农村集体经营性建设用地入市，但并不意味着放松对耕地的保护，反而更加强了耕地保护的制度安排。

本次修正案将“基本农田”全部修改为“永久基本农田”，明确规定永久基本农田经依法划定后任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途，要求永久基本农田必须落实到地块，纳入数据库严格管理。

同时，原来土地管理法要求各省、自治区、直辖市必须把80%以上的耕地划入永久基本农田，考虑到各省的耕地后备资源有很大的不同，因此规定具体的划定比例由国务院根据各省、自治区、直辖市实际情况来确定，更加符合实际。

（四）一方面放开农村集体经营性建设用地入市，另一方面也注意不放松对土地整体规划的把控。

虽然土地入市放开市场化准入，但国家对土地整体的规划仍保持强有力的控制，不论是农村集体经营性建设用地转建设用地还是土储后供地都必须符合规划。

1. 集体经营性建设用地入市，入市的土地要符合规划，规划必须是工业或者商业等经营性用途。
2. 必须要经过依法登记。
3. 要在每年的土地利用年度计划中作出安排。

《土地管理法（修正案）》一石激起千层浪，必然引起市场广泛的关注和热烈的讨论，对于金融机构、地产企业、投资人等相关人员来说，需要密切关注后续配套细则和措施的出台，也需要深入思考在新法实施后，如何在更加开放更加市场化的土地一、二级市场中开拓发展。