江必新、龙峰丨“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”的目标要求与实现路径

江必新，中南大学法学院教授、博士生导师，第十三届全国人民代表大会宪法和法律委员会副主任委员，中国法学会副会长。

龙峰，中南大学法学院博士研究生。

摘要：建成法治中国是习近平法治思想的最终目标，而“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”则是实现这一目标的基本推进方略。依法治国、依法执政、依法行政，三者在逻辑关系上并非并列，而是总分关系，依法治国是管总，依法执政、依法行政分别管党和政府，二者共同构筑起全面依法治国的两个关键支点。同时，全面推进依法治国是系统工程，注重整体谋划、统筹推进，依法治国、依法执政、依法行政三者是一个不可割裂的有机整体，只有同时用力、共同推进，才能最终实现全面依法治国。

关键词：依法治国；依法执政；依法行政；目标要求；实现路径

原文出处：江必新,龙峰.“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”的目标要求与实现路径[J]求索,2022(2):151-164.

“习近平法治思想贯穿着坚定理想信念、鲜明人民立场、敏锐战略眼光和宏大全球视野”，是新时代推进全面依法治国的根本遵循。习近平强调：“全面推进依法治国是一项庞大的系统工程，必须统筹兼顾、把握重点、整体谋划。”“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。习近平总书记关于“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”的重要论述，内蕴于习近平法治思想之中，对全面依法治国有怎样的目标要求，又应如何实现等重大问题，作出了科学回答。因此，在建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的全面依法治国总目标之下，加深对习近平总书记关于“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”的重要论述的探讨和研究，不仅有助于我们进一步提炼、把握社会主义法治建设规律，而且对于指引我们深化全面依法治国实践更有宏大深远的重要意义。

一、“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”的核心要义和辩证关系

随着改革开放逐渐进入深水区，更多深层次的体制机制问题暴露出来，其中许多是涉及利益分配、权力格局的“硬骨头”，这些问题的解决对新时代中国特色社会主义法治建设的统筹规划、协调推进提出了更高的要求。作为对这一现实问题的回应，习近平创造性地提出依法治国、依法执政、依法行政三位一体的“共同推进”方略，强调“在共同推进上着力”，以此工作布局和科学方法破解法治建设中“各行其是”的弊病，使法治建设更加系统、整体、协同。

（一）“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”的核心要义

“依法治国、依法执政、依法行政”三者在核心内涵上具有高度关联性，在价值目标上具有相通性，在总体方向上具有一致性，应作为一个整体来把握。

第一，党的领导是政治前提。党的十八届四中全会指出：“坚持党的领导是社会主义法治建设的根本所在，命脉所在。”这表明了党的领导在全面依法治国中的至高地位，是全面依法治国能够始终沿着正确方向前进的根本保证，也是依法治国、依法执政、依法行政三者共同的政治前提。

第二，整体谋划是总体思路。“共同推进”反映出习近平法治思想中整体部署、协调推进的系统思维。全面依法治国是一个系统工程，法治建设各环节、各方面、各领域之间彼此关联、相互影响。“实现国家治理领域各项工作的法治化，必须坚持依法治国。依法执政和依法行政是实现依法治国的关键和重点”，三者共同推进、整体谋划，是推进全面依法治国的有效方法和科学思路。

第三，统筹兼顾是基本原则。全面推进依法治国涉及改革发展稳定、治党治国以及内政外交国防等诸多方面工作的宏观规划和顶层设计，为确保法治在整个社会系统和结构中都能发挥引领、规范、保障的作用，必须进行统筹安排，抓住主要矛盾。坚持依法治国、依法执政、依法行政三者共同推进，要求各个主体往一处着力，“体现的是统筹兼顾原则，可以有效避免畸轻畸重、顾此失彼的现象”。

第四，依法办事是共同准则。严格依法办事是践行法治理念，全面推进依法治国的基本要求。习近平强调：“要坚持依法办事，让遵法守纪者扬眉吐气，让违法失德者寸步难行。”依法治国、依法执政、依法行政，要求实现国家治理各个领域不同工作的法治化，实践主体各不相同，但对各主体行为准则的要求都是严格依法办事。

第五，党政同责是核心内涵。推进法治建设，党政主要负责人是第一责任人，党政同责是基本原则。中国共产党以法治建设责任的落实为重要抓手，通过“党政同责、一岗双责”责任制度，将各级党政领导干部纳入法治建设责任主体范畴，抓住了领导干部这个“关键少数”，助力法治建设事业向前推进。

第六，共同推进是工作要求。西方国家的法治模式扎根在发达的资本主义私有制经济基础之上，而西方资本主义经济从萌芽发展至今已历时数百年，其相对成熟、完善的法治也是经过数百年的沉淀和试错才逐步成型的。在我国，党的历届中央领导集体对于法治建设则设有明确的时间表和路线图，期望法治建设进程也能像我国的工业化建设一样，仅用相对较短的时间就完成西方国家数百年才走完的发展历程。因此，我国法治建设的目的就是为了实现强国之治，成体系、有步骤地共同推进依法治国、依法执政、依法行政，这不仅是三者关系的内在一致性决定的，更反映了我国党和政府追求法治强国的进取态度。

（二）依法治国、依法执政、依法行政的辩证关系

这是三个内涵各不相同但又紧密相连的概念，从逻辑层面讲，属于总分关系：依法治国蕴含了对依法执政和依法行政的基本要求，而依法执政和依法行政其实是党和政府两个关键主体践行依法治国基本要求的具体体现。一方面，从“总”的角度来看，“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”，才能实现法治中国建设目标。党的十八届三中全会提出“法治中国”。可以说，“法治中国”具有无可比拟的包容性、凝聚力和感召力，其具体建设要求作用于不同的主体，落实到不同的领域，就会呈现出对应的特点和要求，但它们之间又是彼此关联、相辅相成的。习近平指出：“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。”全面推进依法治国要求充分发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，实现国家各项工作的法治化。国家厉行法治，就要求依法治国；党的领导实行法治，就要求依法执政；政府奉行法治，就要求依法行政。因此，“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”重要论述准确把握住了法治中国建设过程中的核心问题，《法治中国建设规划（2020—2025）》也将其作为法治中国建设主要原则“坚持统筹推进”的重要内容，体现了将全面依法治国作为一个复杂系统工程来抓。党和国家法治建设的各项环节能够有效整合，形成合力，从而最大程度上将我国社会主义制度优势转化为治理效能。另一方面，从“分”的角度来看，“依法执政和依法行政这两个方面构筑了全面依法治国的支点”。习近平明确指出：“依法治国、依法执政、依法行政是一个有机整体，关键在于党要坚持依法执政、各级政府要坚持依法行政。”第一，现代政治的本质是政党政治，尤其是执政党掌握了国家机器，具备强大的政治动员能力和资源整合能力，其执政方式直接关系到一个国家的治理方式。习近平指出：“我们党是执政党，坚持依法执政，对全面推进依法治国具有重大作用。”在社会主义的中国，只要作为执政党的中国共产党坚持依法执政，依法治国的实现也就水到渠成了。第二，从权力的性质和行使方式来看，行政机关作为法律法规的最主要的执行机关行使了最为广泛的国家权力，对公民权利的影响最为直接，也最为深远。各级政府严格依法行政是落实依法治国基本方略的基础和关键。可以说，在各级政府依法行政这一坚实基础之上，依法治国的“万丈高楼”才能稳如泰山。

二、习近平法治思想中依法执政的实现路径

依法治国表现在政党行动上就是依法执政。中国共产党的依法执政理念要落到实处，就必须依托有效的实现路径。具体而言，依法执政的路径设计是由党的领导的内容以及党领导人民治国理政的原则决定的，主要体现在以下几个方面。

（一）坚持依宪治国，依宪执政

习近平高度重视宪法权威，强调“全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作”，“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政”。第一，党应该带头遵守宪法。宪法和党章都规定，党必须在宪法和法律的范围内活动。各级党组织、任何党员领导干部都没有超越宪法法律的特权，均必须以宪法和法律为根本行动准则，带头遵守国家宪法法律。第二，党应当加强宪法实施和监督。“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”。我国宪法由党领导人民制定，党代表人民意志，党的意志通过宪法上升为国家意志。具体而言，可以从设立宪法日、实行宪法宣誓制度以及开展合宪性审查等方面来推进宪法实施和监督实践，维护宪法权威。第三，党应当增强宪法教育。2019年中共中央出台了《中国共产党党员教育管理工作条例》，其中第11条规定：“加强宪法法律法规教育，引导党员尊法学法守法用法。”因此，制定具体的宪法教育计划，对党员领导干部开展针对性、长效性的宪法教育是培育其宪法意识的重要途径，其目的在于“使各级领导干部和国家机关工作人员掌握宪法的基本知识，树立忠于宪法、遵守宪法、维护宪法的自觉意识”。

（二）通过“四个善于”全面实现党的治国主张

“四个善于”是加强和改善党依法执政的重要抓手。要实现“四个善于”，就必须不断完善人民代表大会制度。第一，人大具有规范制定权。可以经过法定程序将党的主张转化为国家法律，这不仅包括对单个事项的决定和决议，还包括对抽象的、普遍的问题的决定和决议。这样就将党的意志与人民意志和国家意志统一起来。第二，人大具有人事任免权。任免国家机关重要干部，是人大的重要职权。党管干部是党的基本组织原则，对于实现党的领导具有重要的保证作用。党委对于“一府一委两院”重要人事安排具有提名权和推荐权，人大及其常委会可对党委推荐的干部进行表决。第三，人大有监督权。党的主张本身与宪法、法律就是一致的，人大监督“一府一委两院”严格执行宪法和法律，也是监督其执行党的主张，是对党的领导的有力支持。第四，人大具有重大事项的决定权。人大应自觉将党委的决策作为讨论重大事项决定的行动指南、政治依据，始终保障在党的领导下行使重大事项决定权。

（三）运用法治思维和法治方式来推动党和国家的中心工作

习近平指出：“各级领导干部要更加自觉地运用法治思维和法治方式来深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，依法治理经济，依法协调和处理各种利益问题，避免埋钉子、留尾巴。”这既是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的客观需要，也是提高党的执政能力和领导水平的重要途径。首先，运用法治思维和法治方式来深化改革。在全面深化改革的过程中，党员领导干部要善于将改革措施纳入法治化轨道，以促进和保证改革成果得到贯彻落实。其次，运用法治思维和法治方式来推动发展。在我国经济社会急速转型时期，党员领导干部应采用法治思维检视发展思路，利用法治方式破解发展难题，充分发挥法治的作用，为经济社会全面协调可持续发展提供法治保障。最后，运用法治思维和法治方式来化解矛盾、维护稳定。法治是协调利益、化解矛盾的可靠手段。党员领导干部在应对人民群众诉求和处理各类突发事件时，要格外注重运用法治手段，确保解决办法和处理结果得到人民认可，经得起历史检验。

（四）支持和保障公权力机关严格依法办事

公权力机关具体行使国家权力，其行使权力的方式、方法，在很大程度上决定了全面依法治国目标能否实现及其实现程度。支持和保障公权力机关严格依法办事是党依法执政的重要方面。一般而言，公权力机关可大致分为立法机关、行政机关、司法机关三类，习近平强调：“我们要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用”，“支持国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作。”首先，不断完善党领导立法的制度机制。长期以来，党领导立法工作一直没有形成完善的制度化文件。党的十八届四中全会首次以中央全会决定的形式，明确一系列健全党领导依法治国的制度和工作机制，包括“凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告”等。2016年党中央出台《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》，明确党领导立法工作的指导思想、原则、机制、内容和方式。为进一步加强党领导立法工作的可操作性，可以考虑制定专门的《中国共产党领导国家立法工作规程》，确保党领导立法工作的规范化、程序化、制度化。其次，切实保证行政管理体制改革。党应当创造条件、深化行政管理体制改革，通过进一步精简机构、理顺职能，整合执法主体，推进综合执法，不断提高国家各级行政机关及其工作人员严格依法办事的意识、能力和水平。再次，支持司法机关依法独立行使职权，确保司法公正目标的实现。

（五）强化对国家公权力，特别是对“一把手”的监督与制约

“没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律”。习近平反复强调：“公权力姓公，也必须为公。只要公权力存在，就必须有制约和监督。”建设法治中国，在本质上就是要把所有的公权力纳入到依法运行的轨道上来。毛泽东与黄炎培的“窑洞对”时刻提醒着人民对于历史周期率保持警惕和反思。因滥用公权力而衍生的腐败问题一直是国人关注的重点，严格监督与制约公权力的行使，严厉打击公权力腐败，已成为党和人民的共识。“把权力关进制度的笼子”是对公权力监督与制约问题的答案。具体而言，“各地区各部门要完善权责清单制度，加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，强化对行政权力的制约和监督，做到依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力”。为加强对领导干部关键少数，特别是对“一把手”行使权力的监督与制约，习近平还特别强调：“要强化监督，着力改进对领导干部特别是一把手行使权力的监督，加强领导班子内部监督，加强行政监察、审计监督、巡视监督。”

（六）要充分发挥依法治国和依规治党的互补性作用

习近平指出，坚持统筹推进依法治国和依规治党，关键在于“要发挥依法治国和依规治党的互补性作用，确保党既依据宪法法律治国理政，又依据党内法规管党治党、从严治党”。具体而言，两者的互补性主要体现在做人目标、行为约束以及惩罚力度上，相互分工、相互补充。第一，在做人目标方面。法律是对人最低的道德要求，而党纪则要求党员具有较高的道德水准。党纪要求的党员标准和法律中的最低限度标准，两者之间是先进带动后进的关系。第二，在行为约束范围方面，法律对人的行为的约束面较窄，而党纪对党员行为的约束面较宽，一窄一宽，两者相互补充。比如，法律一般不涉及人如何处理各类人际关系，而党纪要求规范党员的校友关系、老乡关系、战友关系等人际关系。第三，在惩罚力度方面。从全面从严治党的角度来看，“党规党纪严于国家法律”，但从对违纪违法个体的处罚视角来看，针对同一种既违纪又违法的行为，党纪的惩罚程度较法律可能较轻，因为党纪是围绕党员资格身份的处罚体系，而刑罚是对人的自由、生命、财产进行处罚。如收受贿赂行为，党纪给予的最重处分是开除党籍，而刑法对此类犯罪行为最重可判死刑。一言以蔽之，依法治国与依规治党之间是辩证统一、内在一体的，充分发挥两者的互补作用，有利于推进党和国家的制度优势相互转化，形成治国理政合力。

（七）正确处理好党政关系

习近平强调：“不能简单讲党政分开或党政合一，而是要适应不同领域特点和基础条件，不断改进和完善党的领导方式和执政方式。”总的来说，党“总揽全局、协调各方”，政府及其部门是党执政的重要载体，按照党的目标指向行动。各级政府应自觉服从于同级和上级党委的领导，按照党委的决策开展工作，遇到重大事项及时向党委请示报告，通过政府决策程序把党委的主张、意图、决策转变成政府的政令并付诸实施

三、习近平法治思想中依法行政的实现路径

法律的生命力在于实施，法律只有得到严格执行，才能彰显权威和价值，而最大量的法律实施主体无疑是各级政府和行政机关。没有各级政府和行政机关依法行政，便没有法治政府，更遑论全面依法治国。习近平高度重视法治政府建设，以深刻的理论观点，科学阐释了“深入推进依法行政，加快建设法治政府”的重大意义，回答了如何将依法行政这一宏观目标落实到各个微观实践层面的重大问题。

（一）用法治给行政权力定规矩、划界限

各级政府和行政机关工作人员拥有配置资源和管理社会的广泛权力，极易成为围猎目标，堕化成滋生各种权力寻租和贪污腐化现象的温床。加强对行政权力的监督与制约，“用法治给行政权力定规矩、划界限”，对于依法行政至关重要。第一，通过党内监督加强对政府权力的制约。我国绝大部分的领导干部和政府公务员是共产党员，构成了代表人民行使行政权力的中坚力量。考虑到中国共产党长期执政的基本国情，在针对行政权力的所有监督制度中，党内监督应是第一位的，党内监督失灵，则其他监督方式也难以发挥作用。习近平特别指出：“要强化党内监督，积极探索党长期执政条件下推进制度创新和强化党内监督的有效途径。”重点应加强顶层设计，完善党内监督与其他监督模式的衔接机制，形成监督合力。第二，坚持让人民群众监督行政权力。习近平指出：“人民是历史的创造者，群众是真正的英雄。人民群众是我们力量的源泉。”要相信和依靠人民群众的力量，注重培养群众的监督意识。通过各种监督形式的结合，“加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子”。并且，这也是宪法赋予公民的权利。为了让人民群众能够有效监督行政机关及其工作人员行使权力的状况，应努力推进权力运行公开化、规范化，完善政务公开、党务公开及各项办事制度公开，畅通群众建言献策、批评建议信息反馈渠道，让任何违法行政行为在广大人民群众的监督之下无所遁形。第三，强化人民法院、检察院对行政权力的司法监督。自2017年7月1日常态化运行以来，行政公益诉讼对规范行政权力发挥了积极作用。习近平强调：“由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。”但行政公益诉讼毕竟是一项新兴制度，仍存在些许问题，需要在实践中更臻完善。一是受案范围相对较窄。目前行政公益诉讼的受案范围主要集中于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的四大领域和《中华人民共和国英雄烈士保护法》规定的英烈名誉荣誉保护领域，难以有效囊括所有社会公共利益受损情形，各地司法实践也早已突破上述范围。对此，可采用“列举＋概括”的立法形式，除现有“4＋1”领域外，还应扩充至安全生产、公共卫生、文物遗产保护、妇女儿童及残疾人权益保护等领域。此外，各地司法实务中援引行政公益诉讼受案范围兜底条款时，应充分考虑被诉行政行为违法性、现有行政执法制度难以解决、其他救济方式难以保护等因素加以认定。二是履行职责主体和标准还需进一步明确。在实务案件中对于被告是否适格往往产生争议。考虑到行政公益诉讼的设立目的，作更宽的解释会更具现实意义。三是检察机关调查取证能力相对受限。尽管依据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第３３条之规定，检察机关在提起和开展行政公益诉讼过程中享有调查取证权，不过该实施办法并未赋予检察机关采取强制措施的权力。对此，可以考虑将检察机关在行政公益诉讼中的调查取证权上升至法律规定，并赋予一定的强制性权力。

（二）规范重大行政决策程序

规范重大行政决策程序是推进依法行政的题中之义，也是建设法治政府的必然要求，其本质上是为了避免“拍脑袋”决策现象，增加行政决策的科学性、合法性、民主性，逐渐扭转行政首长说了算的“一言堂”弊病。重大行政决策法治化的要求在国务院2019年9月施行的《重大行政决策程序暂行条例》中得到落实和体现。该条例对重大行政决策程序的规范体现在以下两个方面。一方面，完善重大行政决策程序制度。第一，公众参与。公众对于决策的参与程序，从低至高可分为“信息公开”“听取民意”“吸取民智”以及“实行民决”。基于对该条例的内容分析和既有间接民主决策模式，目前，重大行政决策公众参与权利尚限于公众知情权、发表意见的权利以及合理意见获采纳的权利。将来，可以在现有基础上不断稳步扩大公众参与，探索发展中国特色社会主义民主政治。第二，专家论证。现代行政日趋精细化、专业化，决策过程中难免遇到很多专业技术问题，组织专家论证必不可少。第三，风险评估。行政决策必须考虑成本效益，在现代社会中政府不只是“公共人”，而且是“经济人”，凡属重大决策，均应计算成本收益。第四，合法性审查。针对重大行政决策的合法性审查，习近平强调：“积极推行政府法律顾问制度，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”目前，可行的做法是外聘律师作为法律顾问，参与重大行政决策和合同的谈判、草拟、修改和审查等过程，确保重大行政决策、合同的合法性和有效性。第五，集体决定。决策应当是由集体决定而不能由个人说了算，须坚持少数服从多数的组织原则。另一方面，严格执行重大决策终身责任追究和责任倒查制度。按照“谁决策谁负责”原则，对于决策严重失误或者久拖不决以致造成严重后果的，严格追求行政首长及相关责任人员的法律责任。由此倒逼领导干部在决策之前怀有对人民、对事业、对法律的敬畏之心，从根本上减少“胡乱决策”和“不法决策”。

（三）深化行政体制改革，加快转变政府职能

转变政府职能是行政体制改革的核心。伴随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，我们对政府职能的认识和定位也随之改变，要求重新将政府职能放在政府与市场的关系网中进行审视。当前，政府和市场的关系尚未完全理顺，政府干预过多和监管不到位的情况仍然存在。“我们党在实践中不断深化对这个问题的认识，持续推进政府职能转变”。这就要求将有效市场和有为政府更好地结合起来，进一步完善社会主义市场经济体制。换言之，就是提高社会组织化水平，提高社会自我管理能力，使其能够更好地承接、行使政府转移、下放的职能。在建立健全商品市场与生产要素市场，培育发展社会中介组织，强化社区自治能力等方面，还可以深入探索适合我国社会发展趋势的可行方案。

（四）推进严格规范公正文明执法

“当前，人民群众对美好生活的向往更多向民主、法治、公平、正义、安全等方面延伸，对严格规范公正文明执法的要求和期待也越来越高”。然而，行政执法活动中粗暴执法、越权执法、变通执法的情况在部分地区仍有发生，既严重损害了人民群众的合法权益，也极大破坏了党和政府的形象。实践证明，行政机关不仅要按照法定权限执法，还要按照法定程序执法。完善行政执法程序法制，有助于实现严格规范公正文明执法。党的十八届四中全会出台《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了全面实行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度（即“行政执法三项制度”），对于推行严格规范公正文明执法起到了基础性、整体性和突破性的作用。“三项制度”分别针对行政执法过程中执法权力来源、执法过程以及执法结果三个关键环节来规范执法。如执法公示制度要求及时主动公开执法信息，致力于打造阳光政府、透明政府。2021年新修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）正式确立了行政执法三项制度，以立法形式巩固了改革成果。第一，扩大了公示的范围。强调对行政执法行为事前、事中及事后的全方位公示，对建立健全执法信息更新、更正及撤销机制予以了明确。第二，增加了行政执法全过程记录。强调行政执法机关应完善文字记录、规范音像记录、严格记录归档、发挥记录作用，体现了立法对于执法机关的执法记录形式、环节及归档的严格要求。第三，细化了法制审核的具体情形。明确四类情形必须经过法制审核，未经审核或审核不通过的，不得作出决定。

（五）以公开促公正，以透明促廉洁

公开透明是现代政府的基本价值理念。行政执法应该以人民看得见的形式、令人无可置疑的方式实现法律。推行政务公开是政府依靠人民、相信人民、服务人民，接受人民监督的重要制度安排。党的十八大以来，政务公开工作取得新进展，政务公开的广度深度不断拓展、制度体系逐渐完备、功能作用日益增强。当然，政务公开工作与人民群众的期待相比仍存在一定差距。“要创新公开方式，扩大政务公开参与，注重公开实效，让群众看得懂、听得懂、能监督、好参与”。首先，统筹推进政府信息公开平台建设。目前，各级政府及相关行政机关官网是政务信息公开的主要平台，但政务公开平台过多，易造成重复建设，同时也不利于社会公众查询。因此，应统一规范各级政府及行政机关的官网平台，探索在全国范围内稳步推进建立统一的政务公开平台，便于公众查询。其次，着重提高政务舆情回应工作能力。针对当前社会敏感问题多、热点事件多的情况，各级政府和行政机关应强化政务舆情应对能力，提高舆论发展敏锐性和预见性，加强舆情检测和研判能力。面对群众呼声热点、社会矛盾焦点，严格落实政务舆情回应责任，及时作出权威、实质回应，推动问题解决，提前化解潜在风险。再次，重点加强公共企事业单位信息公开体系建设。对于公众高度关注、存在廉洁风险的重点领域，如土地征收、公共工程建设、财政资金使用、国有资产处置、政府采购等，尤其需向行政相对人、利害相关人进行主动公开，便于社会监督制约。

（六）完善预防性法律制度

习近平提出要“完善预防性法律制度，坚持和发展新时代‘枫桥经验’”，“促进社会和谐稳定”。这为我们加强社会综合治理，采取多种途径、多种形式化解矛盾纠纷，提升社会治理体系和治理能力现代化水平指明了方向。预防性法律制度是指预防和阻止各类纠纷发生的一系列法律法规及制度。新时代“枫桥经验”注重源头治理，强调综合运用多元化解纠纷机制，让更多矛盾纠纷化于未发，解于无形。其基本做法是发动和依靠人民群众化解人民内部矛盾，强调自治、法治和德治融合，是以人民为中心的共建共治共享的基层社会治理经验。因此，应将“枫桥经验”作为预防性法律制度体系的核心内容，从法治层面贯彻落实好“枫桥经验”。第一，完善各类调解联动工作体系。调解是一种公共法律服务制度，也是一种群众自治的做法。调解本身具有成本小、快捷、便利等优势，除了公众较为熟知的法院调解之外，还存在行业调解、人民调解员调解、行政机关调解等。目前，调解力量分散在各行业、部门，易造成调解资源的浪费，也不利于纠纷的尽早解决。为整合各类调解资源，形成解纷合力，可以由党委政府牵头，依托人民法院，建立“一站式”矛盾纠纷多元调解平台，联动各方化解疑难复杂矛盾纠纷。第二，构建社会风险预防预警机制。预防预警机制体系的完善，实现了风险预防关口前移，增强社会矛盾纠纷应对的及时性与科学性。要畅通民意表达渠道，尤其注意运用网上问政、网上投诉平台、微信客户端等新型网络平台听取群众声音，提高社会风险预警感知的敏感度。同时，净化网络空间，规避负面信息不良引导，对于别有用心制造的网络谣言和煽动性言论进行有效制止。建立全网信息收集系统，利用大数据收集和处理技术实现监测全覆盖，充分关注热点事件和热点话题来源、发展及走势，提升群体性事件的应对和处置能力。第三，健全社会心理服务体系和危机干预机制。社会心态反映社会文明程度，更影响社会和谐稳定。我国社会正在高速转型，地区之间、城乡之间经济社会发展不平衡、不充分的情况客观存在，一部分人不良情绪滋长，容易引发社会问题。为此，要着重完善心理卫生服务体系，由政府主导建立各级心理干预机构，配备专业心理咨询师，开通心理咨询热线；依托医院、学校、厂矿、社区建立心理保健咨询站，积极开展心理疏导调节工作，引导人民以合法、合理、有序的方式表达诉求；出台优惠政策推动心理咨询服务业的发展，重点加强专业心理咨询工作队伍和志愿者队伍建设。

（七）严格规范行政自由裁量权

事实上，在严格推进依法行政的今天，那些明显无视法律规范的严重行政违法行为确实已较为少见。更为普遍的行政违法行为主要是滥用行政自由裁量权。行政自由裁量权是行政机关在法律法规允许的范围内作出行为选择的权力。就现代行政而言，赋予行政机关必要的自由裁量权限是提高行政效率的内在要求。然而，作为硬币的另一面，行政自由裁量权在方便行政机关临机处置的同时也留下了权力滥用的隐患。为规范监督行政自由裁量权，习近平提出：“要推行权力清单制度，公开审批流程，提高审批透明度，压缩自由裁量权。”首先，设立权力清单规范行政自由裁量权。通过法律规定各个层级政府的权力清单、责任清单和负面清单，约束各级政府只能在法律规定的框架内把握自由裁量权的幅度、程度和条件，达到行政权力规范与效率的平衡。其次，加强行政自由裁量权的程序控制。通过设置科学、合理的行政程序控制行政自由裁量权可以从以下三个方面着力：健全行政执法信息公开制度，即公开执法人员的职权、依据、权限等，以公开促公平；建立行政案例指导制度，利用信息化技术设立类案数据库，为执法人员提供裁量参考；建立行政执法决定强制说明理由制度。对于执法决定畸轻畸重，明显偏离既往执法案例的，强制要求执法人员向纪检监察部门说明理由。不能说明理由的，予以纠正。再次，建立健全行政裁量基准制度。行政裁量权基准一般是指行政机关依职权对法定裁量权具体化的控制规则。党的十八届四中全会就提出了“建立健全行政裁量基准制度”，并在新修订的《行政处罚法》中得到贯彻。这意味着行政裁量基准制度已从改革提议具体落实为中央立法文本，后续立法机关应进一步明确行政裁量基准制定技术、法律效力及司法审查等问题，持续推进行政裁量基准法治化进程。

（八）普法工作要在针对性和实效性上下功夫

习近平强调：“推进全民守法，必须着力增强全民法治观念。要坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，采取有力措施加强法制宣传教育。”全民普法是全面推进依法治国的长期基础性工作，为使普法工作更具实效，不至于流于形式，应注重以下三个方面。第一，注重宣传公民的权利义务。明确的权利边界有利于公民积极地行使和维护权利。如果每一个公民在权利受侵害时，都能积极维护自身权利，法律也就能真正得到实施。因此，从这个意义上来说，权利教育就是法治教育。同时，权利和义务具有一致性，不能偏废。当前的普法工作相对侧重于宣传权利，相对忽视了对义务的宣传。因此，普法活动还应注意让民众了解自己的义务和责任。第二，普法教育应与道德教育结合起来。对于缺乏法律知识基础的人群，普法宣传的内容不宜偏重于灌输法律条文本身。法律条文往往较为枯燥、晦涩，普通人通过一次普法活动很难掌握。但平常坚守道德的人即使从未学习法律一般也不会做出违法之事。这是因为法律本身就是最低限度的道德，道德品质良好自然很少违法犯罪。因此，习近平强调：“要在道德教育中突出法治内涵，注重培育人们的法律信仰、法治观念、规则意识，引导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任，营造全社会都讲法治、守法治的文化环境。”第三，加强普法工作的针对性和实效性。只有针对不同的普法对象“量身定做”普法方案，才能在最大限度上保障普法的实效性，推动法治精神入脑入心。当前，智能手机、笔记本电脑等智能网络设备在广大年轻人群中普及程度极高，在选择普法方式时，可选择年轻人喜爱的手游、短视频等形式，寓教于乐，从而激发年轻人的学法兴趣。

四、“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”的整体实现路径

依法治国、依法执政、依法行政共同推进，突出了三者是一个有机整体，绝非简单堆叠相加而成。其作为一个整体呈现出特有属性和特有规律，应以整体部署、协同推进的系统思维来探索实现路径。

（一）法定职责必须为，严格依法履行职责

一般而言，法治秩序的形成与社会经济发展是同步的，是一个内生的、自然的、缓慢的过程，西方社会经历数百年才走完这个过程。中国的国情不同，一方面，中国自古就有“变法图强”的历史传统，尤其是清末以来，国家积弱，主权不振，仁人志士积极引进西方政治法律思想以图改造社会实现自强。因此，作为发展中国家，我国的法治建设从始至终带有浓厚的国家建构主义的基因，人民对于行政权力并没有西方式的天然敌意，而满怀期待政府能够积极行使行政权力，努力保障和发展人民的各项权利。另一方面，在新中国成立以来，我们党领导人民创造了举世瞩目的经济发展奇迹，但相对而言，我国仍属于法治的后发国家，经济的快速发展倒逼法治要提高建设速度，发挥好引领、规范、保障作用，这依赖于党和政府对法治的推动。习近平指出：“我们要在短短几十年时间内在十三亿多人口的大国实现社会主义现代化，就必须自上而下、自下而上双向互动地推进法治化。”回顾我国法治进程的每一个重要时间节点，都离不开党中央立足长远，对法治建设作出的顶层设计和战略谋划，明确的方向目标，设定的任务书、时间表。因此，对党和政府而言，“法定职责必须为”，应该根据法律的授权和规定的职责积极地行使权力，严格依法履行职责，充分发挥党和政府对法治建设的谋划和推动作用。

（二）主动接受法律监督，自觉承担法律责任

接受监督应该是权力行使的常态。任何权力都要接受监督，特别是党政领导干部，应该把接受监督当作一项基本功，要善于接受监督，主动接受监督，自觉承担法律责任。责任是现代政府的基本特征。政府在行政管理的过程中，积极回应人民群众的基本要求，对人民负责，接受人民监督，对违法或其他不当行为承担相应的责任。实践表明，在问题发生后，政府能够主动担当，主动协调，比被动的效果要好，更容易得到民众的信任和谅解。改革开放以来的经验无数次证明，很多成就的取得总是伴随着不断试错纠错的过程。“干事业总是有风险的，要允许试错，不能期望每一项工作只成功不失败。”容许试错、敢于承认错误、敢于纠正错误，是依法行政理念下权责一致的必然要求，也是对干部勇于创新、敢于作为的激励和保障。为此，需要强化容错试错思想认识。当前“为官不为”的情况较为突出，与能力不足、动力不足的问题相比，解决“怕犯错”“不敢为”的问题更加迫切，也更为不易。因此，要在全社会营造良好的容错试错氛围，让愿意干事创业的干部能够放下包袱，轻装上阵。同时，建立试错容错数据库。各部门应对工作中的错误情况进行全面统计、整理、分析和总结，确保为后续改革创新工作提供更有效指导，避免类似错误重复出现。此外，还应做好与纠偏和责任追究制度的衔接。容错试错不等于纵容犯错，对有的单位和个人的改革工作存在明显偏离改革预期目标乃至存在违法行为的，应及时责令其予以纠正，情节严重的，应追究相关人员的责任。

（三）不断创新和深化全面依法治国实践

全面依法治国是一场深刻的社会变革，必须坚持在党的领导下，从实际国情出发，遵循法治规律，发挥政治优势，创新体制机制，不断创新和深化全面依法治国实践。首先，创新和深化法律体系建设实践。经过多年来的努力，我国社会主义法律体系已经形成，但尚有不足之处，而且法律体系应随时代发展而不断完善。党的十九大提出了“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”，“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”的目标和任务，对立法质量提出了更高要求。此外，还应特别注意党内法规体系的建设。习近平强调：“要完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系，提高党内法规执行力。”其次，创新和深化法治体系建设实践。建设中国特色社会主义法治体系，就是在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律法规体系、高效的法律实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。目前，我国法治体系建设尚不完善，与“法治体系是全面依法治国的总抓手”的定位仍存在一定差距，还需进一步完善。再次，创新和深化司法体制改革实践。随着司法体制改革的深入，司法体制改革主体框架已基本确立，符合司法规律的体制机制逐步形成，司法队伍活力不断迸发，司法质量效率和公信力持续提升。对于未来司法体制改革的发展方向，习近平指出：“要遵循司法规律，把深化司法体制改革和现代科技应用结合起来，不断完善和发展中国特色社会主义司法制度。”

（四）固根基、扬优势、补短板、强弱项，推动各方面制度更加成熟、更加定型

推动我国各项制度更加成熟、更加定型，必须坚持正确的道路和科学的方法。第一，坚持中国特色社会主义，绝不照抄照搬西方模式。推动我国各项制度更加成熟、更加定型，必须坚持从中国国情出发，决不能脱离中国实际。各国的国情各异，尤其是各国的政治制度，是各国人民自己决定的，是在各国历史、文化、风俗的基础上长期发展、逐渐演变、内生性演化的结果。历史证明，在一个国家行之有效的政治制度能够成功移植到另一国家的先例较为少见，而失败的例子却比比皆是。中国特色社会主义政治制度之所以行得通、有效力，就是因为其根植于中国社会的深厚土壤，若盲目照搬西方三权分立、议会政治、多党轮流执政只会“水土不服”。第二，坚持解放思想，自主创新。推动我国各项制度更加成熟、更加定型，必须坚持解放思想、自主创新，绝不可思想僵化、固步自封。既要看到中国特色社会主义的强大生命力和明显优越性，也要看到各项具体制度仍未臻完善，尚有待改进之处，还必须做到更加成熟、定型。正如习近平强调的，“制度自信不是自视清高、自我满足，更不是裹足不前、固步自封，而是要把坚定制度自信和不断改革创新统一起来，在坚持根本政治制度、基本政治制度的基础上，不断推进制度体系完善和发展”。中国共产党之所以能够历经百年磨难仍然生生不息，离不开极强的纠错改错能力。中国的革命和建设、改革事业，就是在中国共产党一路不断总结经验、自我纠错、自觉调整路线方针中获得了辉煌的成绩。第三，坚持实践是检验真理的唯一标准。我国各项制度是否正确，是否成熟，是否定型？评价的标准只能是实践。成熟的制度只有经实践检验是正确的，才能定型。

（五）统筹推进国内法治与涉外法治

当今世界并不太平，尽管和平与发展仍然是时代主题，但战争和动乱从未真正远去。随着综

合国力的日益强大，中国也逐渐走近世界舞台中央。面对波诡云谲的世界局势、敏感复杂的周边环境以及艰巨繁杂的发展改革任务，习近平提出，“要坚持统筹推进国内法治和涉外法治。要加快涉外法治工作战略布局”，“要强化法治思维，运用法治方式，有效应对挑战、防范风险，综合利用立法、执法、司法等手段开展斗争，坚决维护国家主权、尊严和核心利益”。这是我国在对外交往中维护国家主权、安全和发展利益，推动全球治理所必须解决的重大课题。要运用法治方式处理国际事务。当前我国面临纷繁复杂的国际斗争环境和日益尖锐的贸易摩擦，尤其是面对某些国家遏制我国发展这样一种大的背景下，尤其需要强化法治思维，运用法治方式处理国际事务，运用法律手段维护国家利益，积极参与全球治理体系的运行和建设。通过参与全球治理规则制定，努力从国际事务的“旁观者”转变为制定规则的“参与者”。积极投身国际社会新秩序的建设，增强我国在国际上的话语权和影响力，推动形成更加平等透明的国际事务处理体制，构建以合作共赢为基础的新型国际关系和人类命运共同体。同时，完善涉外工作法务制度。探索在重点国家、地区的使领馆配备熟悉当地法律事务的法务参赞、警务联络官，为我国在当地人员及时提供法律服务，最大限度保护我国海外机构、企业、人员的合法权益。

（六）坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍

“纵有良法美意，非其人而行之，反成弊政”。推进依法治国、依法执政、依法行政，建设法治中国离不开一支高素质的法治工作队伍。为夯实全面依法治国人才基础，确保法治中国建设行稳致远，习近平特别强调要“坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍”。第一，加强队伍理想信念教育。从事法治工作对于政治立场、政治追求和政治品格具有较高的要求。法治工作队伍应深入学习贯彻习近平法治思想，始终坚守马克思主义根本政治立场，增加政治定力，自觉抵制错误思想，确保做到忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律。第二，推进法治专门队伍革命化、正规化、专业化、职业化。从事立法、执法、司法以及法律服务、法学教育、法学研究等法治工作，需要掌握深厚的法律知识、娴熟的法律技巧和丰富的社会经验，因此，应完善法律职业准入制度，在队伍准入时把好关口，从源头提高队伍专业素质。同时，为优化法治队伍区域结构、部门结构、层级结构，应积极探索各不同法律职业从业者之间相互流动的制度可能性，推动法治队伍均衡发展。第三，创新法治人才培养机制。一方面要强化党对法学教育工作的领导。法学院校党委切实履行好管党治校主体责任，把思想政治工作和党的建设结合起来，把握正确的办学方向，始终掌握意识形态的主动权。另一方面强化法学实践教学。建立法学院校与法治实务部门协同育人机制，积极支持法学院与实务部门共建法学院、人员互聘等联动措施。

（七）要狠抓“关键少数”

“关键少数”负担关键责任，“关键少数”应有关键作用。“事实证明，领导干部对法治建设既可以起到关键推动作用，也可能起到致命破坏作用”。“领导干部心中无法、以言代法、以权压法是法治建设的大敌”。领导干部要带头依法办事，这既需要领导干部主动作为，也需要用考核这个指挥棒来推动。习近平特别强调：“一个人纵有天大的本事，如果没有很强的法治意识、不守规矩，也不能当领导干部，这个关首先要把住。”绝对不允许那些目无法纪、无法无天的人，一步一步升到高位上来。因此，在制定干部选拔任用标准时，要将法治建设成效评估纳入政绩考核评价系统中，法治意识素养高、依法办事能力强的干部在同等条件下应当优先提拔使用。领导干部应带头遵法守法，成为宪法法律的崇尚者和遵守者，依法治国的重要组织者、推动者，道德建设的积极倡导者、示范者，法律底线的守护者，依法办事、遵守法律的带动者。同时，要把学法用法纳入考核体系，作为考察干部的重要内容，并且对违法乱纪、无视法律的领导予以追究。为此，就需要领导干部树立正确的权力观念。针对有的领导干部仍存在权力行使上的错误认识，习近平要求各级领导干部“不要去行使依法不该由自己行使的权力，也不要去干预依法自己不能干预的事情，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法”。

五、结语

习近平总书记关于“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”的重要论述作为习近平法治思想的重要内容，深刻阐释了新时代推进全面依法治国的基本方略，指出了新时代法治中国建设的推进策略和发展路径，具有独特的理论地位和实践价值。全面依法治国是一项极其庞大的系统工程，涉及国家治理、执政、行政等领域，关系多个主体，制定整体性、系统性、本土化的“施工方案”显得至关重要。“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”就是习近平为法治中国大厦设计的“施工方案”的重要章节。因此，深入挖掘这一重要论述的主要内容，并在此基础上揭示其核心要义、目标要求和实现路径，不但是深入学习理解和贯彻落实习近平法治思想的必要内容，更是有步骤、分阶段、有重点地指导全面依法治国实践的客观需要。申言之，“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”重要论述，科学指明了新时代法治中国建设的基本方法，在习近平法治思想的指导下，以依法执政和依法行政为关键支点，依法治国、依法执政、依法行政三者共同推进、持续发力，必将能够蹄疾步稳地推进全面依法治国，开创法治中国建设的新局面。

（责任编校：段泽孝）

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