论•策 l 三部委联合发文 中国着手建立房地产反洗钱监管框架
作者 | 论根本策
来源 | 论根本策
近日，中国人民银行、中国银行业监督管理委员会以及住房和城乡建设部三部委联合发布了《关于规范购房融资和加强反洗钱工作的通知(建房[2017]215号)》，文件指出:为贯彻落实党中央、国务院关于房地产工作的决策部署，坚持“房子是用来住的不是用来炒的”定位，规范购房融资行为，加强房地产领域反洗钱工作，促进房地产市场平稳健康发展。
在加强房地产交易反洗钱工作的监督管理方面，文件明确要求房地产开发企业、房地产中介机构要在销售房屋、提供经纪等相关服务时履行反洗钱义务，建立健全反洗钱内控制度体系，加强对高风险业务、客户的风险管理措施；采取适当的措施，了解客户及其交易目的和交易性质，了解实际控制客户的自然人和交易的实际受益人，核对客户的有效身份证件并留存复印件；妥善保存客户身份资料和交易记录，且保存期限不少于5年；发现或者有合理理由怀疑资金或资产为犯罪收益或与恐怖融资有关的，应立即向中国反洗钱监测分析中心报送可疑交易报告。
同时，还规范了购房款的支付方式。文件要求房地产开发企业、房地产中介机构应要求房屋交易当事人以银行转账方式支付购房款，并使用交易当事人的同名银行账户；发生退款的，应按原支付途径，将资金退回原付款人的银行账户。如确需使用现金支付的，当日现金交易单笔或累计达到人民币5万元以上的，应在交易发生之日起5个工作日内向中国反洗钱监测分析中心报送大额交易报告。
这意味着，中国开始正式建立房地产领域的反洗钱风险监管框架，事实上，早在今年初，中国人民银行营业管理部、北京住建委和北京银监局就曾联合发布过《关于北京地区房地产开发企业、房地产经纪机构履行反洗钱义务的通知》，要求北京地区的房地产开发商和中介机构履行反洗钱义务并已从5月1日起正式执行。
2017年9月13日，经中央全面深化改革领导小组审议、国务院批准，《国务院办公厅关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税(下称“三反”)监管体制机制的意见》(以下简称《意见》)正式印发，并要求相关部门认真贯彻落实。《意见》被视为《反洗钱法》颁布十周年以来对国家反洗钱体系最全面的顶层设计，也是我国在反洗钱、反恐怖融资和反逃税工作领域深化改革的总体规划。
按照目标规划，我国将到2020年逐步健全适应社会主义市场经济要求、适合中国国情、符合国际标准的“三反”法律法规体系，建立职责清晰、权责对等、配合有力的“三反”监管协调合作机制，有效防控洗钱、恐怖融资和逃税风险。
在随后的官方新闻稿中，央行相关负责人对此解释称，目前，反洗钱和反恐怖融资监管已经全面覆盖了银行业、证券业、保险业、非银行支付机构和银行卡清算机构，基本实现了对金融领域的全覆盖。当前，洗钱和恐怖融资活动已经逐步开始向一些非金融领域蔓延。为此，央行将会同相关主管部门共同研究制定房地产中介机构、珠宝和贵金属经销商等上述行业的反洗钱制度规范。
时间再往前一点，在2016年12月15日由复旦大学中国反洗钱研究中心主办的“2016第六届中国反洗钱高峰论坛”上，中国人民银行副行长郭庆平曾表示，“我们过去对这些领域好像关注得不太够，法律制度不太健全，现在看这方面问题其实是很突出的。”也因此，郭庆平指出，未来应该需要加强房地产、律师、会计师、贵金属等领域的风险监测，探索建立特定非金融行业的反洗钱监管制度。“这个我们几乎是空白。现在正在抓紧，比如说贵金属，我们正在抓紧去做，房地产需要抓紧去做。”
在2007年起实施的中国《反洗钱法》中，亦有着这样的法条“第三十五条 应当履行反洗钱义务的特定非金融机构的范围、其履行反洗钱义务和对其监督管理的具体办法，由国务院反洗钱行政主管部门会同国务院有关部门制定。”所以，逐步为房地产等特定非金融行业建立健全反洗钱监管框架也是必然的趋势。
2010年时，中国人民银行反洗钱课题组还曾对此前数年的洗钱案例进行过抽样调查，结果显示，洗钱犯罪活动中的犯罪收益主要流入金融、房地产和投资三大领域，其中通过房地产领域洗钱的案例占到将近36%，仅次于金融业。
一般来说，犯罪分子们在通过房地产洗钱时，或以暗股、干股等方式加入已有的房地产开发公司；或利用自己所信任的人成立房地产公司，而他们却从隐藏在幕后进行操纵。这类公司虽然看起来正常经营，一如既往地开发新项目或跨地区投资开发，但却偷偷地将大量赃款混入房地产开发项目的投资款之中。有时，一些犯罪分子也会以炒房成功名义掩盖其犯罪所得。他们在各地购买商铺和住宅，并以商铺经营获利为名掩盖其犯罪所得。甚至直接使用现金支付几百万、甚至上千万用以购房，之后却并非自己居住或使用，反而选择在短期内迅速出手转让，事实上，这些购房行为都可能存在着洗钱嫌疑。
在国际上，利用房地产洗钱的案例亦是屡见不鲜。为此，金融行动特别工作组在2008年时发布了应如何基于风险为本这一准则管控该领域风险的指引文件《FATF Guidance on the Risk-Based Approach for Real Estate Agents》，指引强调了房地产中介机构必须有效地管理洗钱风险，应当以风险为本加强内控体系建设，并执行客户尽职调查、客户和交易监测、可疑交易报告及培训和教育工作。
在FATF发布于2012年的《新40项建议》第22条和第23条中，亦对特定非金融行业和职业(DNFBPs)提出了反洗钱反恐怖融资的执行标准，其中就包括房地产经纪这一领域。当前，世界各国均相继采取了多种措施来遏制和打击利用房地产洗钱的犯罪行为，并集中关注和致力于反洗钱反恐怖融资风险管控框架治理、受益所有权信息透明度、可疑交易报告、自律组织建设以及信息交换等领域。
美国
目前，全美房地产经纪人协会(National Association of Realtors)既是美国房地产经纪业务的行业自律性管理组织，同时也是美国最大的商业协会。它曾经就房地产业反洗钱工作发布了相关的指引。
关于应对措施方面，则主要有：
一，客户尽职调查，这是房地产经纪业务反洗钱的关键措施。主要包括获取包括客户驾驶执照、护照或其他可靠证明文件等在内的附加信息，实际受益人或控制人的信息以及基于经纪人从业经验和业务知识判断认为所需的其他必要信息；
二，可疑交易报告，当房地产经纪人发现可疑交易情形时，可以向执法机构、联邦调查局、金融情报机构报告；
三，现金交易报告，当房地产经纪人在单次房地产交易中收到来自买方或卖方的现金超过10,000美元时，应当按照规定填报现金交易报告表(8300 Form)。
除此之外，作为美国反洗钱执法机构之一的金融犯罪执法局(FinCEN)也经常会通过发布地理目标指令(Geographic Targeting Orders, GTOs)来侦测和打击房地产洗钱，2016年1月13日时，金融犯罪执法局曾就“全现金”(all-cash)购买位于纽约州纽约市曼哈顿和佛罗里达州迈阿密-戴德县的高端住宅房地产下达了两项地理目标指令。该指令当时要求产权保险公司记录(未经外部融资即购买若干高价住宅房地产的)法人实体的受益所有权信息，并在30日内向金融犯罪执法局报告此类信息(即8300 Form)。在纽约，必须报告阈值达到或超过300万美元的房地产交易的全现金买家；而阈值达到或超过100美元的交易则将触发迈阿密-戴德县的报告要求。
英国
在英国，房地产实体及中介(指的是依据《1979地产中介规章- Estate Agent Act 1979》第一节开展地产中介业务的公司及其员工、独立从业人员)的监管权掌握在英国税务总局(HMRC)，它们必须在英国税务总局进行注册登记方可从事相关业务，并同时接受其反洗钱监管。而房产中介机构因其业务涉及金融安排，将同时受到英国税务总局和金融市场行为监管局(FCA)监管，英国税务总局和金融市场行为监管局可视具体业务情况决定由其中一家机构实施具体监管。同时，专门从事房地产交易业务的律师事务所则由全国性法律行业自律组织按照现行政策法规实施反洗钱监管。
英国房地产市场交易大多通过房地产经纪人和律师完成，在交易过程中，房地产经纪人主要负责提供信息，往往不会牵涉资金交易。律师主要负责处理房地产交易中的相关法律事务和资金交易。房地产经纪机构及律师事务所在协助客户从事房地产买卖交易时，应采取与金融业相同的反洗钱预防措施，如进行客户身份识别，保存交易记录，开展员工培训，指定专人或设立反洗钱报告官负责向金融情报中心报告可疑交易等。
而成立于2007年的英国律师公会则是隶属于律师协会的独立性行业机构。其监管对象主要是律师及其操作标准，除了英国执业律师(Alternative Business Structure, ABSs)，还包括注册与欧盟(Registered European Lawyers, RELs)以及海外(Registered Foreign Lawyers, RFLs)的律师人群。监管手段主要包括制度发布、政策发展、流程设置以及个案裁定等。律师公会的首要任务则是确保律师们面对高风险业务时，能够达到高标准的执业素养。
另外，为了清楚掌握房产权属和受益人，英国内阁办公室在《2016-2018 英国政府行动方案》中提出建立一项企业受益所有权信息的公开登记制度，要求所有持有或有意愿购买英国房产的外国企业，都必须详细登记其受益所有权信息。
与此同时，英国还在与超过45 个司法管辖区开展国际合作，建立企业受益所有权信息的自动交换机制，包括开曼群岛、马恩岛、百慕大在内的离岸金融中心都将公开其持有的企业登记资料。受益所有权信息强制披露和跨国交换机制，对预防和打击企业受益所有人/控制人隐匿身份实施房地产洗钱具有重要意义。
加拿大
为了细化加拿大《犯罪收益(洗钱)和恐怖融资法案((Proceeds Crime(Money Laundering) Terrorist Financing Act))》有关规定，提高该法律的实际操作性，加拿大政府于2002年5月颁布了《犯罪收益(洗钱)和恐怖融资条例》。
该条例共分为12个部分，其中第4部分“金融交易报告和记录保存”、第5部分“身份识别”、第6部分“身份识别措施”，第7部分“外国政治公众人物之客户尽职调查措施”为核心内容。该条例对包括房地产业在内的特定非金融行业反洗钱具体义务作出了详细的规定。
该条例在第4部分中专门阐述了房地产中介机构或销售代表的反洗钱义务。要求其在买卖房地产时，均应遵守《犯罪收益(洗钱)和恐怖融资法案》第一章关于记录保存、身份识别、可疑交易报告和登记的规定。由此可知，该条例是在《犯罪收益(洗钱)和恐怖融资法案》的框架之下，对房地产业反洗钱制定了细化规定。
总体而言，房地产经纪人或销售代表主要需履行大额交易报告、交易记录保存义务和身份识别义务。此外，该条例还注意到房地产洗钱不仅可以发生在销售环节，也可以利用房地产的开发建设实现洗钱目的。因此，该条例对房地产开发商也设置了类似于房地产经纪人和销售代表类似的反洗钱义务。
简评与启示
10月18日，中国共产党第十九次全国代表大会今天上午9时开幕，习近平代表十八届中央委员会向大会作报告。报告中，习近平指出：“坚持‘房子是用来住的、不是用来炒的’定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”而三部委此时采取联合发文的高规格行动，可以说，不仅是完全符合时代符合当下形势的举措，更是对党中央精神的深刻理解与积极响应。
央行作为中国反洗钱最重要的监管部门，此番通过发文将反洗钱作为了信贷政策之外的手段来加强对房地产调控，这也是对全国金融工作会议精神的重要部署，该会议于今年4月14日至15日在北京召开，习近平出席会议并发表重要讲话。他强调，金融是国家重要的核心竞争力，金融安全是国家安全的重要组成部分，金融制度是经济社会发展中重要的基础性制度。必须加强党对金融工作的领导，坚持稳中求进工作总基调，遵循金融发展规律，紧紧围绕服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三项任务，创新和完善金融调控，健全现代金融企业制度，完善金融市场体系，推进构建现代金融监管框架，加快转变金融发展方式，健全金融法治，保障国家金融安全，促进经济和金融良性循环、健康发展。
5月2日，中共中央政治局就维护国家金融安全进行了第四十次集体学习。习近平在主持学习时强调，切实把维护金融安全作为治国理政的一件大事。维护金融安全，根本目的是要让金融服务好实体经济。这些年来我国金融发展迅速，起到了支持实体经济的作用。但不可否认，一批资金在金融领域里空转，部分热点城市房地产等资产价格泡沫泛起，部分流动性没有注入实体经济。要支持实体经济转型升级，就要让金融回归服务实体经济的“初心”和本源，使得实体经济和金融的关系如鱼得水，推动中国经济顺利爬坡过坎，行稳致远。
本次三部委的联合发文，从政策层面讲，可以说是一个巨大的成就，一举奠定了我国在特定非反洗钱反恐怖融资制度领域的基石，并有助于提升明年FATF第四轮互评估中有关技术性合规的质量与评价。但我们也应当看到，从互评估角度来看，特定非金融行业和职业包括了：赌场、律师、公证、会计师、房地产中介、贵金属与宝石销售商、信托和公司服务提供商等，上述机构(赌场除外)的特定非机构，均需要纳入监管才能符合FATF建议的合规性要求。另外，对于有效性评估而言，特定非的监管和预防措施与金融机构具有同样的权重，从已经评估完的国家来看，特定非金融行业和职业反洗钱反恐怖融资监管不足的国家在监管与预防这两项有效性评估结果方面都会受到不同程度的影响，因此，未来还仍旧需要不断地继续努力并使之完善。
对照着国际经验，相关义务机构在对本次三部委联合发文予以高度重视的同时，还必须努力在以下方面做好相应的工作准备
一，建立并逐步完善房地产反洗钱反恐怖融资风险管控框架，基于风险为本这一准则并根据不同地区的实际情况，采取合理的资源投入，从机构的制度层面乃至高级管理层的认知中，构筑起反洗钱合规项目，其中至少应当包括客户身份识别、资料保存、大额/可疑交易报告以及持续性培训机制。
二，重视交易主体的受益所有权透明度，近期，央行亦发布了《中国人民银行关于加强反洗钱客户身份识别有关工作的通知(银发[2017]235号)》，其中对于法人实体的受益所有权识别与核实提出了具体要求，尽管该文件目前仅针对银行业金融机构，但随着特定非领域的反洗钱制度逐步完善，房地产开发企业以及房产中介机构亦应当开始学习并理解受益所有权信息的有关概念和执行标准，以为将来进一步的政策发展做好准备。
三，关注可疑交易报告的管理，虽然自2017年7月1日起生效实施的《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法(中国人民银行令[2016]第3号)》中未曾述及包括房地产在内的特定非金融行业与职业有关大额可疑交易报告的履职要求，但根据中国《反洗钱法》“第三条在中华人民共和国境内设立的金融机构和按照规定应当履行反洗钱义务的特定非金融机构，应当依法采取预防、监控措施，建立健全客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度、大额交易和可疑交易报告制度，履行反洗钱义务。”这一条款，房地产开发企业以及中介机构，都应当认识到可疑交易报告对于反洗钱工作所起到的金融情报作用及其价值，并按照《关于规范购房融资和加强反洗钱工作的通知》的相关规定自觉履行报告义务。
在此，也非常期待央行以及各地人行能够尽早出台更多的配套措施，并逐步建立房地产反洗钱反恐怖融资工作的自律组织，并提出更多细节性的要求，从而从整体上确保政策制度的推进。
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