地下钱庄罪与罚
作者丨《中国外汇》记者 荣蓉 韩英彤 王莉
来源丨《中国外汇》2019年第2期，经授权转载
因地制宜、疏堵并举、多管齐下，相信假以时日，地下钱庄的生存空间定会不断被压缩。
近年在涉毒、涉恐、涉赌、走私和贪腐案件中，频现地下钱庄的身影。其通过提供资金划转和本外币兑换而成为犯罪活动的“帮凶”，亦是贪腐资金的“洗白工具”。这些性质不明的跨境资金还游走于金融机构之外，对金融市场及实体经济产生影响深远的冲击。但长久以来，地下钱庄总是有些神秘，每个人心目中都有对地下钱庄的不同想像，也十分好奇它是如何运作的，为何能动辄启动上百乃至上千亿元，未来它的生存空间还会这么巨大吗？
藏形匿影
中国人民银行2005年发布的《反洗钱报告》将“地下钱庄”界定为一种特殊的非法金融组织，它游离于金融监管体系之外，利用或者部分利用金融机构结算网络从事非法买卖外汇，跨国资金转移，资金存储以及借贷等非法金融业务。
地下钱庄最早出现在外向型经济较发达的沿海地区。目前被摧毁的地下钱庄虽然五花八门，但主要分为汇兑型与转账提现型两类。汇兑型地下钱庄多进行买卖外汇、跨境汇款等非法金融活动，以及洗钱等违法犯罪活动；转账型地下钱庄主要从事吸收公众存款、借贷拆借、高利转贷及典当、私募基金等非法金融活动。
汇兑型地下钱庄主要有明、暗两条线的资金交割方式，目前以暗线的运营方式为主。暗线即境内外本外币分别交割的方式，人民币资金运作在境内完成，外汇资金运作由境内地下钱庄控制在境外循环。客户在境外将外汇存入或交付地下钱庄的境外机构后，在境内去收取人民币；或在境内将人民币交付地下钱庄，在境外指定账户收取外币。实际上，人民币没有流出境外，外汇也没有流入境内。明线即资金在境内直接划转，主要是外汇资金由境外汇入后，利用分拆的形式规避结售汇额度管理。
近几年被媒体曝光的地下钱庄大案多属于汇兑型地下钱庄。外汇局台州市中心支局副局长杨齐利对记者说，这类地下钱庄的主要运作手法是“对敲”，即境内外地下钱庄定期平盘、对冲，行踪十分隐蔽，交易方式简单、便捷，多数交易可在1小时内完成，资金周转比银行快。其资金流向地域主要集中在中国香港、中国澳门、加拿大等国家和地区。
转账型地下钱庄则具体表现为从单位银行账户将资金集中转入另一个或几个单位银行账户，再分散转入众多个人银行账户，最后从银行大量提取现金。转账提现型地下钱庄运作中最重要的环节，就是将资金从对公账户转至个人账户。由于对公账户转到个人账户受到当地银行监管部门的限制，所以这个环节多发生在异地，具有隐蔽性。此类型地下钱庄主要依托空壳公司套取人民币现金，多数是为逃避现金管理以及有关方面的监管，但也不排除对贪污、贿赂、骗税、侵吞国有资产等非法所得进行洗钱的违法犯罪。
升级迭代
传统的地下钱庄多通过货物贸易、服务贸易等方式虚构贸易背景非法买卖外汇、擅自从事跨境资金收付，或通过个人分拆购付汇等实现资金非法跨境。
兴业银行广州分行资深研究员陈国松在接受记者采访时表示，近年来地下钱庄还出现了一些新的运作形式，如虚构跨境股权转让交易背景，或大幅虚增股权转让溢价来实现资金转移；借道跨境担保履约，将非法资金通过履约形式跨境转移，以达成资金洗白的目的；构造虚假的境内外直接投资，并往往以母小子大、快设快出、大额非主业、基金合伙企业等形式进行运作。
随着互联网支付的快速发展，地下钱庄交易更多转向了网络交易，并由此带来交易手段、特征等方面的新变化。外汇局浙江省分局局长殷兴山指出，以往地下钱庄依托合法金融机构的结算网络进行非法交易，比较多见的方式为借道NRA/OSA账户转移资金，或银行卡境外刷卡提取外币现钞。而现在，第三方支付也成为地下钱庄资金流转的新途径，即通过第三方支付企业开设“虚拟账户”实现非法资金流转，规避资金真实用途审核。
外汇局东莞市中心支局副局长袁沛林向记者表示，地下钱庄资金流入证券、保险等非银行领域的趋势值得关注。相较于银行，证券及保险等对于可疑交易的监管相对薄弱，这给了地下钱庄可乘之机。这一领域的非法交易活动，已成为对地下钱庄监管的新难点。
目前，地下钱庄正逐步向多元化发展，涉及信贷、结算、汇兑、票据融资等领域，可以采用现钞、网上银行、POS终端、信用卡等方式交易。同时，地下钱庄的交易还体现出资金调拨频繁，集中进、分散出，以市场需求为导向灵活运作，以及经营所需本外币资金来源有相对固定的群体等特征。
绝不姑息
地下钱庄并非中国独有，也并非现阶段才出现。由于地下钱庄的巨大危害性，各国对地下钱庄基本上都持严格监管和打击的态度。
国家外汇管理局管理检查司副司长肖胜指出，作为游离于监管体系之外的非法金融组织，地下钱庄就像一颗“毒瘤”，严重影响了我国金融体系的稳健运行，危害了国家的金融安全与稳定，需要坚定不移地予以持续严厉打击。
早在2001年，国家外汇管理局与公安部就成立了“打击非法买卖外汇违法犯罪活动联合办公室”，将地下钱庄等从事非法汇兑活动的外汇非法交易作为打击重点，部署和督导各地开展打击地下钱庄的工作。与此同时，基层外汇管理部门和公安部门在打击地下钱庄的机制建设和部门合作方面也进行了有效的尝试。
随着地下钱庄的形式越来越隐蔽，监管对象也从主要关注地下钱庄经营者覆盖到地下钱庄整个上中下游环节。2015年，根据中央反腐败协调小组国际追逃追赃工作办公室的统一部署，中国人民银行联合公安部、最高人民法院、最高人民检察院、国家外汇管理局，从2015年4月起，在全国范围内开展打击利用离岸公司和地下钱庄转移赃款的专项行动，有力推进了地下钱庄案件线索的发现与违法犯罪活动的处理。
自2015年以来，在中央反腐败协调小组组织开展的“天网”行动框架下，外汇局已连续四年与人民银行、公安机关合作开展“打击利用离岸公司和地下钱庄转移赃款”的专项行动。2018年，外汇局系统协助公安机关共破获地下钱庄70余起，涉案账户资金交易流水逾千亿元人民币。
外汇局在严打地下钱庄的同时，也加大了对地下钱庄“客户”的查处力度。2018年，外汇局共查处地下钱庄交易对手案件1400余起，共处罚款2.3亿元人民币，有力惩治并震慑了地下钱庄的客户群体，从“需求侧”挤压了地下钱庄的生存空间。
在记者看来，性质不明的跨境资金游离于国家金融监管体系之外，会形成巨大的资金“黑洞”，其巨大的危害性不言自明。绝不姑息、严厉打击地下钱庄将是我国未来应长期坚决贯彻的监管原则。
久久为功
打击地下钱庄涉及复杂的经济和社会问题，涵盖了司法、公安、金融、外汇、海关、税务、工商等诸多部门，因此形成打击地下钱庄的“组合拳”至关重要。
现阶段，外汇局已与人民银行、公安机关在严打地下钱庄方面达成高度共识，建立起了一套线索筛查、移送和会商的工作机制，形成了多部门齐抓共管、协同配合的监管合力局面。但由于地下钱庄交易形式日趋多样化，涉及领域广、交易手法隐蔽，外汇局未来仍需以异常外资资金流动监管协调机制为依托，进一步加强与人民银行、公安部等多部门的监管协作，充分利用各类调查资源，追溯涉案资金交易网络、补充完善证据，并扩大监测范围，提高打击的准确性和打击成效。
本外币资金清算在境内外拥有各自相对独立分割的融资清算系统，对境外端的监管并非易事，寻找突破口和抓手显得尤为重要。殷兴山对记者说，利用境外机构账户是地下钱庄转移资金的主要方式，所以需加强对境外机构的境内账户监管，适当提高NRA账户开立的准入要求，防范交易主体通过注册空壳公司多头开立NRA账户。与此同时，需要积极探索建立本外币监管一体化的NRA账户体系，以了解NRA账户实际控制人、资金的真实性质和来源。
完善相关顶层设计也凸显重要。外汇局福建省分局副局长陈耕指出，地下钱庄经营的网络化趋势日益突出，需要我国加强国际、区域司法和警务合作，形成跨地区、跨部门的合力，严厉打击涉及洗钱等犯罪性质的地下钱庄。他同时建议，可汇总全国近年来破获的地下钱庄特点和运作模式，建立全国性地下钱庄数据模型库，通过导入资金交易数据，快速甄别符合地下钱庄特征的线索。
记者在采访中发现，当前部分社会民众、企业对地下钱庄的危害性认识不足，并没有意识到经营地下钱庄以及与地下钱庄交易均属违法行为。鉴此，肖胜指出，外汇政策宣传需常抓不懈，并与案例警示教育相结合，加强对个人结售汇、外币现钞、经常项目收支等与老百姓密切相关的政策宣传和风险提示，让社会公众了解外汇业务合法办理渠道和方式，揭示地下钱庄交易的巨大危害和风险。
打击地下钱庄是一项长期工程，需坚定不移、久久为功。公众及企业需增强守法合规和风险防范意识，银行需强化合规意识，守住风险底线，认真落实展业三原则。监管部门则需完善跨部门联合监管打击地下钱庄的长效工作机制。在多方的共同努力下，地下钱庄的未来治理将有望进一步取得成效。
银行补位
在对通过地下钱庄进行的赌博、走私、逃骗税、洗钱等非法活动加大打击力度的同时，也要对这些活动的背景加以具体分析，区分不同情况，有针对性地采取措施，疏堵并举。
中国由于地域经济和金融条件的差异，各个地区都具有比较鲜明的特征。不同钱庄的客户群体选择通过地下钱庄非法买卖外汇的动机也各异。
记者在著名侨乡浙江青田采访时发现，此地“地下钱庄”的一部分生存空间是正规金融机构网点缺失留下的市场空白造成的。针对这一情况，当地外汇管理部门积极支持外汇银行在华侨侨眷集居地设立外币代兑点。截至2018年11月底，共设立了14家外币代兑点，累计兑换金额达37008万美元。与此相似的地域还有福建的福清等侨乡，这些区域也可通过完善金融服务来压缩地下钱庄的生存空间。
另一个需要关注的问题是，曝光的地下钱庄案件显示，银行机构在地下钱庄中充当了资金流动的重要载体。兴业银行交易银行部副处长潘心冰就此对记者说，在防范地下钱庄中，商业银行应是第一道防线，也是最主要的事前防线，可以有所作为也应有所作为。
对于防范地下钱庄借助银行体系从事资金非法出入境的行为，潘心冰认为，银行切实履行真实性、合规性审核义务，是我国法律规定的应有之义。具体而言，需要做好以下四方面的工作：一是加强人员管理。防范银行员工不作为，甚至参与地下钱庄交易。二是提升服务能力。要在保障客户真实合法的需求在银行得到满足同时，通过加强正面宣传来引导实需。三是提升展业能力。银行使用NRA账户、OSA账户等便利条件，应基于对客户的充分了解而不是简单照搬便利化措施。四是提升技防能力。银行一方面应加强网络业务的敏感词过滤功能，另一方面，可以基于金融科技，如运用大数据分析以及基于客户标签、画像等对客户的立体化识别来进行防范。
陈国松认为，地下钱庄所涉及的外汇政策和业务流程具有复杂性，其交易的隐蔽性也更难被银行识别。这些变化均对现有银行的业务处理能力和专业识别能力提出了巨大的挑战，合规经营难度也随之加大。银行亟需提升现有国际业务人员的素质，加强业务培训和反洗钱甄别能力，提升银行面对经济形势变化的转型生存能力，以实现效益与合规同步。
中国银行业与欧美主流同业相比，防范地下钱庄存在一定的差距。南洋商业银行（中国）有限公司贸易金融部总经理薛键也认同上述说法。他指出，首先社会支付及反洗钱大环境不同。特别是欧美发达国家，普遍对银行开户、支付清算等，尤其是现金的使用，有着比国内更为严格的反洗钱要求。其次，欧美等地区对支付业务的反洗钱、反地下钱庄的审核及信息要求详细且严格，信息需逐笔收集，KYC要求更高。我国银行业对在反洗钱控制上存在的短板一定要补齐。三是发达国家对账户及支付的大数据具有强大的分析和监控功能，能更有效且实时监控及发现有洗钱及地下钱庄特征的账户及交易，并及时发出警报。
尽管打击地下钱庄的力度不断加大，但当前的地下钱庄依旧大案频出。这其中的原因除上游犯罪行为的需要外，也与近年来的社会跨境投融资需求日益增长有关。正视上述存在的事实，疏堵并举，同时借鉴发达国家对于地下钱庄的治理经验，多管齐下，相信假以时日，地下钱庄的生存空间定会被不断压缩。
正文完
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