坚定不移铲除地下钱庄“毒瘤”

来源：《中国外汇》2019年第2期，经授权转载

作者：《中国外汇》记者 荣蓉 韩英彤

 要点 

国家外汇管理局管理检查司副司长肖胜指出，下一步外汇局将加大对地下钱庄的综合整治力度，构建短期与长期、专项打击与综合治理相结合的长效工作机制，切实巩固和提升打击地下钱庄的工作成效。

打击地下钱庄是维护外汇市场秩序、维护国家经济金融安全与稳定的重要一环。现阶段地下钱庄所表现出的新情况、新特点，使地下钱庄的治理工作面临更为复杂严峻的局面，打击地下钱庄将是一项长期艰巨工作。就此，《中国外汇》记者专访了国家外汇管理局管理检查司副司长肖胜，对话地下钱庄治理。他认为，地下钱庄已成为影响金融体系稳健运行、危害国家金融安全与稳定的一颗“毒瘤”，需要坚定不移地予以持续严厉打击。在治理方面，我们要坚持打防结合、综合治理，以地下钱庄反映出来的深层次体制机制问题为导向，在推进改革、完善制度、加强监管、宣传警示等多个方面综合施策、多措并举，逐步铲除地下钱庄滋生的“土壤”，做好新时代打击地下钱庄的工作。

《中国外汇》：您如何评价地下钱庄的巨大危害性？治理地下钱庄的紧迫性体现在哪些方面？

肖胜：地下钱庄是一种特殊的非法金融组织，通俗而言是指不法分子以非法获利为目的，未经国家主管部门批准，擅自从事跨境汇款、买卖外汇、资金支付结算业务等违法犯罪活动。地下钱庄实际上在美欧等各国均有存在，并非中国所独有。

综合来看，地下钱庄的危害性主要体现在三方面：一是助长贪污、走私、贩毒、逃骗税、涉赌、诈骗、恐怖融资等上游犯罪。地下钱庄由于其运作的隐蔽性和处理资金的快速性等特征，往往成为各类犯罪分子跨境转移赃款、隐瞒犯罪所得、逃避监管和法律制裁的洗钱工具和资金通道，有的甚至成为暴力恐怖组织转移资金的“帮凶”。二是破坏金融市场秩序，危害金融安全与稳定。地下钱庄的存在，事实上在金融监管体系之外形成了非法外汇交易市场与非法跨境流动通道，绕开了我国外汇管理的“防火墙”，严重影响金融监管的有效性，破坏国家经济金融秩序。三是造成经济金融统计失真，影响经济决策和政策制定。地下钱庄交易及其产生的资金跨境转移和汇兑，大都游离于监管统计之外，或“改头换面”隐匿于合法资金活动中，影响经济金融统计的全面性和准确性，造成统计数据失真，进而影响宏观决策部门对经济金融运行形势的分析判断和管理决策，损害实体经济发展。由于地下钱庄的巨大危害性，各国对于地下钱庄基本上都采取了严格监管和打击的态度。

近年来，党中央对金融安全工作高度重视，相关决策部署层层递进、步步深入。特别是党的十九大和中央经济工作会议，明确将防范化解重大风险尤其是金融风险作为“三大攻坚战”之首，并针对金融安全做出了一系列重大判断和决策部署。防范化解金融风险，事关国家安全、发展全局、人民财产安全，是实现高质量发展必须跨越的重大关口。作为游离于监管体系之外的非法金融组织，地下钱庄已成为影响金融体系稳健运行、危害国家金融安全与稳定的一颗“毒瘤”，需要坚定不移地予以持续严厉打击。

《中国外汇》：为进一步治理地下钱庄及压缩地下钱庄的生存空间，外汇局都采取了哪些打击举措？目前取得的打击成果有哪些？

肖胜：外汇局高度重视打击地下钱庄工作，近年来坚决贯彻落实中央有关强监管、防风险的决策部署，始终保持高度的政治责任感和历史使命感，坚持底线思维和问题导向，加强多部门协同配合，多措并举，配合公安部门严厉打击地下钱庄犯罪活动，以切实维护国家经济金融秩序。

一是加强跨部门协同配合，始终保持对地下钱庄的高压打击态势。2015年以来，在中央反腐败协调小组组织开展的“天网”行动框架下，连续四年与人民银行、公安机关合作开展“打击利用离岸公司和地下钱庄转移赃款”专项行动，不断深化联合打击成效。2018年，外汇局系统协助公安机关共破获地下钱庄70余起，涉案账户资金交易流水逾千亿元人民币。

二是严惩地下钱庄交易对手，挤压地下钱庄生存空间。经营地下钱庄属违法犯罪，客户与地下钱庄交易同样也属违法。对此，外汇局在严打地下钱庄的同时，也加大了对地下钱庄“客户”的查处力度。2018年，外汇局共查处地下钱庄交易对手案件1400余起，共处罚款2.3亿元人民币，有力惩治并震慑了地下钱庄的客户群体，进一步挤压了地下钱庄的生存空间。

三是加强对金融机构的监督与检查，封堵地下钱庄资金通道。地下钱庄大多通过构造虚假欺骗性交易并“伪装”成合法交易，利用金融机构进行资金结算和汇兑。对此，近年来外汇局加大了对金融机构和第三方支付机构的监督和检查力度，强化其“了解客户、了解业务、尽职审查”职责，严打虚假欺骗性交易。2018年，共查处金融机构案件1225起，处罚没款4.1亿元人民币；对深圳智付等11家支付机构违规行为处罚没款2396万元人民币，取消或暂停3家支付机构跨境试点资格。

四是完善线索排查、移送和会商机制，提高打击效能。外汇局加强了与人民银行、海关等部门的信息共享，充分借助和发挥各方监管资源优势，强化对地下钱庄线索的全面排查和精准锁定，拓展地下钱庄线索来源。在此基础上，完善与公安机关的线索移交和会商机制，将地下钱庄线索移送公安机关查办。2018年，外汇局共将近百条地下钱庄线索移送公安机关，并促成了相关地下钱庄案件的破获。

五是坚持政策宣传和警示教育，强化社会公众对地下钱庄的防范意识。具体做法是，充分利用线上各类新闻媒体、线下各个银行网点，多渠道宣传外汇管理政策和地下钱庄典型案例，以促进社会公众合规办理外汇业务，提高对地下钱庄非法性和风险性的认识。2018年，公开通报18起个人有组织或参与地下钱庄交易典型案例，警示市场主体合规办理外汇业务。

《中国外汇》：近年来，我国地下钱庄操作手段较为隐蔽，并不断升级换代，外汇管理难度较大。您认为，现阶段地下钱庄出现了哪些新形式、新特征？针对新变化，治理地下钱庄应采取哪些新的管理思路和方式？

肖胜：近年来，随着贸易便利化程度的逐步提高和支付手段的日趋丰富，地下钱庄也出现了一些新的运作手法。比如境内与境外对敲、大额外币现钞流转与跨境携带、个人分拆结售汇与收付汇、以空壳公司为载体虚构投资贸易背景跨境汇兑、银行卡境外取现和大额消费套现、POS机改造并跨境移机、利用网银和支付机构等支付手段开展跨境汇兑和收付等。总体看，地下钱庄呈现出操作手法多样化、组织网络化、经营专业化、业务多元化、运作隐蔽化等特征，治理形势较为复杂严峻。

基于上述形势，应充分认识到，打击地下钱庄是一项长期艰巨的工作，也是维护外汇市场秩序、维护国家经济金融安全与稳定的重要一环。在决胜全面建成小康社会、打好防范化解重大风险攻坚战的关键阶段，一方面我们将继续坚持底线思维，根据地下钱庄的新情况、新特点，不断优化地下钱庄的分析模型和筛查指标，有针对性地加大对地下钱庄的排查力度；同时，继续与人民银行、公安等部门协作、配合，严厉打击地下钱庄及其交易对手，充分发挥行政处罚和刑事处罚的震慑作用。另一方面，我们还将坚持打防结合、综合治理，以地下钱庄反映出来的深层次体制机制问题为导向，在推进改革、完善制度、加强监管、宣传警示等多个方面综合施策、多措并举，逐步铲除地下钱庄滋生的“土壤”，做好新时代打击地下钱庄的工作。

《中国外汇》：治理地下钱庄，需要各相关部门发挥各自职能优势，进行相互配合，以建立长效合作治理机制。您对此的建议是什么？

肖胜：从近年来的检查实践看，外汇局与人民银行、公安机关在严打地下钱庄方面已经达成高度共识，建立起了一套线索筛查、移送和会商的工作机制，形成了多部门齐抓共管、协同配合的监管合力，并取得了打击地下钱庄的积极战果。

下一步，我们将在巩固和完善已有合作机制的基础上，进一步做好以下工作：一是扩大合作广度，进一步与海关、税务等部门建立监管合作机制，充分整合和发挥各方优势，加强对携钞出入境、涉税等事项的信息共享和监管合作，扩大对地下钱庄的打击成效。二是深化合作深度，在与人民银行、公安机关已有合作的基础上，进一步向联合分析、联合查处、联合惩戒等方面深度拓展，完善线索移交与通报机制，提升打击效率。三是加大合作力度，将打击地下钱庄工作纳入反洗钱、反恐怖融资、反逃税的“三反”监管体制机制中，充分利用国际通行的监管规则，加强对跨境洗钱和地下钱庄线索的识别和打击。

《中国外汇》：目前，部分社会民众、企业及银行对地下钱庄危害性认识不足，对此，您有哪些具体建议？

肖胜：对于广大的社会民众和企业，有两个建议：一是远离地下钱庄。社会民众和企业要充分认识到，经营地下钱庄属违法犯罪，与地下钱庄交易同样也属违法行为，不仅会破坏经济金融秩序，危害国家经济金融安全，而且自身资金的安全也得不到有效保障，其结果不仅会造成自身财产的损失，还因此承担严重的法律后果。二是通过正常渠道和途径办理外汇业务。目前，金融开放和贸易投资便利化程度已经大大提高，大多数跨境交易均可在银行直接办理，常见的用汇需求基本能够得到满足。办理外汇业务的具体政策和手续，均可通过咨询开户银行或所在地外汇管理部门、查询外汇局网站等方式进行了解，按相关政策和要求合规办理外汇业务。

银行作为资金跨境流动的重要通道或者枢纽，在打击和防范地下钱庄方面应该负有更加重要的责任。为此，对银行也有两个建议：一是坚持回归金融本源，强化合规意识。银行要把服务实体经济作为金融业务的出发点和落脚点，坚持正确的绩效目标导向，抑制盲目扩张和资金脱实向虚；要从国家金融安全、外汇市场稳健发展的高度，更加注重落实合规责任，自觉承担起合规经营外汇业务、维护市场健康有序发展的责任。二是坚守防风险底线，认真落实展业原则和反洗钱规定。“了解客户、了解业务、尽职审查”，既是适应国际惯例和银行业监管发展趋势的必然要求，也是国际上银行风险管理和“三反”措施的核心原则。银行要高度重视，在业务办理中认真落实展业原则和反洗钱要求，加大真实性、合规性审核力度，封堵地下钱庄资金跨境流动通道。

《中国外汇》：未来外汇局还将采取哪些监管来进一步完善对地下钱庄的监管？

肖胜：打击地下钱庄是打好防范化解金融风险攻坚战、维护我国金融安全与稳定的重要工作。下一步，外汇局将继续认真贯彻落实中央有关决策部署，始终坚持总体国家安全观，坚持底线思维、打防结合，综合采取推改革、强监管、重打击、抓合作、广宣传等多种措施，加大对地下钱庄的综合整治力度，构建短期与长期、专项打击与综合治理相结合的长效工作机制，切实巩固和提升打击地下钱庄的工作成效。

具体措施上，除了前面已经提到的加强对地下钱庄非现场分析筛查、深化跨部门合作、继续保持对地下钱庄高压打击态势等几项工作外，我们还将从综合治理的角度出发，做好以下工作：一是继续坚持打击地下钱庄与惩处交易对手并重，加大对地下钱庄交易对手的查处力度，警示震慑市场主体，挤压地下钱庄的生存空间。二是从阻断非法汇兑和非法跨境转移资金渠道入手，加大对金融机构、支付机构、企业和个人的监管和检查力度，重点查处虚假欺骗性交易、个人分拆、银行卡境外违规提钞和消费，以及未尽职审查等问题，遏制地下钱庄的非法交易。三是加大对地下钱庄涉案人员的联合惩戒，在现有行政、刑事处罚措施的基础上，将参与地下钱庄及非法买卖外汇案件的人员纳入社会信用联合惩戒体系，将其违规信息纳入人民银行征信系统，进一步提高其违法违规的成本。四是深化外汇体制改革和“放管服”改革，在坚守防风险底线的基础上，稳步扩大金融市场双向开放，丰富外汇市场的工具和产品，推进贸易和投资活动便利化，引导、促进合法资金回归正常交易渠道。五是将外汇政策宣传解读与案例警示教育相结合，对涉及个人结售汇、外币现钞、经常项目收支等与老百姓密切相关的政策加强宣传和风险提示，揭示地下钱庄交易的巨大危害和风险，引导社会公众按照合法的渠道和方式办理外汇业务。

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