如何解读美国最新的对华关键技术全面投资禁令？

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近日，美国总统拜登计划的一项全面投资禁令的消息引发广泛关注。据报道，拜登将在5月19日到21日的七大工业国集团（G7）领导人广岛峰会前后签署一项总统行政令，严格限制美国企业对中国部分高科技产业投资；其中，人工智能、半导体和量子计算等技术领域可能面临全面投资禁令。

其实在上个月就已经有相关信息释放，而最新消息的传播与拜登希望在G7峰会上得到其他国家的积极响应，向外传达其已经基本扫清其在美国国内发布行政令的障碍有关。由于此次禁令针对的是美国资本向海外投资若干关键技术的全面禁止，所以引发各方关注和讨论。

王静 吴小亮丨作者

申凯欣丨编辑

以“国家安全”为由

值得注意和分辨的是，此次禁令虽然提出的领域方向仍然是科技，特别是涉及人工智能、半导体和量子技术，但是与以往美国政府采取的措施不同的是，此次提出的行政立法目标或者理由是国家安全。

从中美贸易摩擦开始以来美国频频出台的各种限制、管制、制裁、禁令、征税乃至产业转移等组合拳来看，大多数是直接针对贸易或者技术本身，为的是维持美国在特定技术和商业领域的领先位置，与此同时，也必须看到美国以国家安全为由采取的措施越来越多。

图丨近年来美国以国家安全为由采取的主要措施

尽管在美国国内，也有包括部分政府官员、议员、学界和企业批评美国政府以安全为由跳脱出现有法律框架的动作过于频繁，将贸易和技术问题政治化，但是无论是特朗普还是拜登政府，都更加坚定地以国家安全为由采取措施，来遏制包括中国在内的其他国家的技术进步与经济发展。

此次全面投资禁令的相关文件中提到，投资限制旨在切断对中国军事能力可能产生推动作用的关键资金和技术知识。是否通过投资情况梳理就认定存在获得美国投资者资助的中国人工智能公司参与开发用于军事或公共安全的人工智能应用可能是不准确的，因为任何人工智能应用都既可以应用于民间，也可以应用于军事。

尽管美国官员表态全面投资禁令针对的是“具有重大国家安全影响的特定敏感技术”，表面上看是防止中国利用新技术提升其军事实力，但是其深层次反映的是美国政府对中国在关键技术领域的快速发展仍有疑虑和担忧。而且美国政府也意识到，只有美国一国投资不流向中国其实无法起到遏制中国的作用，所以也寄希望于参加五月峰会的其他国家可以同步采取行动，也在各个技术领域加大与欧洲、韩国、日本以及中国台湾地区的合作从而形成联盟。

国会不同意，拜登政府自己上

美国政府通过多重工具包括立法和执法来维护其长远利益已是花样繁多、手到擒来，即使在中美关系有所缓和的情况下，双方的对峙和互动也是常态。近期美国打压中国科技发展的手段一览，已经在芯片、军工、电动车等多个领域用不同的方式进行了打压。

比如2022年8月拜登正式签署的《2022芯片与科学法案》，涉及金额约2800亿美元，包括向半导体行业提供约527亿美元的资金支持，为企业提供价值240亿美元的投资税抵免等等，目的是为了鼓励企业在美国研发和制造芯片；与此同时，该法案明确限制美国企业支持中国等国家的半导体研发和生产。同月25日，拜登再次签发行政令，为该法案实施设立了专门的“跨部门指导委员会”，并明确法案实施相关优先考虑事项以及与实施相关的平台网站的设立等事宜。8月16日美国又通过了《通胀削减法案》，也包含了通过大规模投资的方式拉动美国新能源产业的发展和制造业回流的相关条款和规定。

与国会立法相比，美国总统颁布行政令（executive order）比国会立法受到各方掣肘会更少，实现的难度也相对更低一些，可以避免出现之前国会立法提案流产的情况。

此次全面投资禁令值得关注的，是美国政府的措施从对美国国内投资向美国国外投资监管的扩展。过去，传统的国家安全审查只对流入国内的投资进行安全审查，即通过美国外国投资委员会（CFIUS），近些年则从14032号总统行政令开始逐步扩大。

可以说，此次全面投资禁令的出台与去年引起争议的法案是《国家关键能力防御法案》有密切关系。由于美国商务部等的反对，国会没有通过这一提案。该法案旨在设立国家关键能力委员会，由美国总统（或总统指定人员）担任委员会主席。由12个联邦机构的负责人（或其指定人员）组成，并规定了远比投资更为宽泛的活动范围要纳入审查，包括建造、开发、生产、制造、翻新、扩展、转移、服务、管理、运营、利用、出售或将“国家关键能力”转移到“被关注国家/地区”。而所谓“国家关键能力”，涉及的领域和技术也是很宽泛的。

由于人工智能等技术的训练和应用需要大量的数据，这是美国本土企业和市场所缺失的。因此，可以将此次全面投资禁令看作是《国家关键能力方案》的替代，以总统行政令的形式来精准打击关键技术投资，政治压力较小，效果却不减。全面投资禁止令基本采用了CFIUS相似的逻辑，先发出通知，再初步审核国家安全风险，最后有三个结果即批准、不予批准、暂缓批准，同时结合清单制度和联合同盟国，达到共同围堵封锁中国技术发展的目的。

禁令未必能如愿

第一，美国总统行政令的实现需要相关配套制度，通过政府监管来控制美国国内资本向海外流向不容易实现。

一方面，总统行政令单独无法发挥作用，还需要相关的配套制度。一般来讲美国总统行政令发布后，财政部海外资产控制办公室（OFAC）和商务部等机构至少需要4个月甚至长达一年，才能通过行政立法将行政令的规定予以细化，转化为许可、处罚等具体的执法形式。

另一方面，美国资本向海外投资的方向是否可以通过政府监管实现其预期，效果也不确定。因为投资本身复杂而隐蔽，通过政府监管要完全查清资金走向，需要投入的行政成本也无法精确计算。此前美国国内不乏提议要通过控制投资走向遏制中国的立法建议，未能成功的原因，就是来自企业和社会团体的强烈反对。

而且，也有意见认为，相比于资金投入对技术发展的支持而言，其他方面的影响也不容忽视，仅凭投资禁令能否实现对其他国家技术发展的遏制并无完全胜算，相比较而言，无形或隐性专业知识比投资本身对其他国家科技发展的影响更大。

此外，这一总统行政令也有可能遭遇美国国内对其合法性的质疑和挑战。

第二，从中国新技术和新产业发展来看，实际利用美国投资并没有想象的多，美国投资减少不会影响中国新技术和新产业的长远发展。

从任何一类科技公司和行业发展来看，无论是中国或是美国，私募股权和风险投资的作用要更为凸显，所占比例更高，这是因为对于尚无确定盈利可能的新兴技术研发，早期的私募和风投进入的可能性更大。

从市场规模来看，截至2021年底，中国人工智能企业有1600余家，是仅次于美国的第二大市场。从制造业投资来看，美国也一直保持着对中国市场的热情和关注，中国仍然是最有价值和前景的市场，但是在人工智能产业美国投资者进入的并不多。从2015年至2021年，至少71%的交易额和92%的没有美国参与的投资交易仅来自中国投资者。而且涉及美国投资者的交易总额为402亿美元，投资于251家中国人工智能公司，占所有中国人工智能公司1100亿美元融资的37%。

中国人工智能整体上落后于美国，真正从美国投资者获得的资助来推动中国人工智能技术开发和应用的比例实际上也很低，并不能对中国产生具有导向性或者决定性的影响。

此外，中国区域经济竞争发展的原因之一，就是地方政府在产业布局和发展中的作用，特别是近年来上海、杭州、武汉等多地纷纷设立政府引导基金或创业引导资金，通过定制化基金形态，“以投带引”助力地方产业更新升级，2018年数据显示超过80%的政府引导基金其财政资金实际放大倍数大于4倍，其中放大倍数大于5倍的占50%。目前中国关键技术企业的投资主要还是来自中国国内投资者和政府引导资金，未来也更加依赖国内投资。

所以，美国所谓全面投资禁令，对中国人工智能产业的影响有限。而此次禁令可能涉及的其他技术和产业包括量子计算，更属于创投早期，美国资本进入更少，因此禁令影响也更小；半导体产业也是如此，投资不是影响技术研发和应用的唯一因素。

中国会持续加大研发投入，

推动关键技术领域的自主创新

关键技术的中美之争还将继续，中国的新科技与新产业的发展取决于技术投入，也受到人才培养、创新环境等很多因素的影响，压力越大，中国政府会更大力度通过多种投资渠道支持关键技术研发，自主创新的动力会进一步增强。

作为超大规模市场的中国，一定是人工智能、半导体和量子计算等技术应用的最大空间，从这点上讲，任何封堵和限制都无法阻挡新技术应用，也无法阻挡中国关键技术的突破与自主。

以人工智能为例，近日举行的第二十届中央财经委员会第一次会议进一步重申了对新技术的支持，提出“要把握人工智能等新科技革命浪潮”。中国将坚持“发展优先、兼顾安全”的总体策略，把实现技术赶超和高质量发展放在首位，贯彻包容审慎的监管原则，按照风险规制的理念和做法，分级分类予以监管，包括以最快的速度批准人工智能技术应用向社会开放，加紧为训练人工智能模型提速，以最坚定的态度支持人工智能技术在各行业的广泛应用，以最务实的方法推动人工智能技术在数字政府和智慧城市建设中的扎实应用等等。

在国际形势风云变幻中，中国也将进一步加强与欧洲、东南亚等地区在关键技术领域的合作，发挥一带一路倡议在国际经济合作中的作用，为新技术的应用探索更多的合作路径。充分利用国际争端解决机制、参与国际规则的完善与形成也仍然是中国将持续跟进的工作。

作者王静系北京师范大学法学院副教授、中国法学会行政法学研究会副秘书长；吴小亮系澄观治库主任、高级研究员。

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