张千帆：高招地区不平等的可能后果
高考在即，武汉市不少高考生的家长前往孔子庙求福。摄于2014年
编者按：
近日，教育部门一纸关于《2016年部分地区跨省生源计划调控方案》的公告，招致调出高招指标数量最大的江苏和湖北两省考生家长的强烈反对，他们大规模聚集在当地教育主管机关门前表达诉求，引起舆论的广泛关注和公众对教育公平话题的大讨论。
对大学招生制度进行深入考察的北大宪法学教授张千帆认为，大学招生歧视的客观事实是抹杀不了的，由于建立在宪法上不能成立的地域歧视基础上，招生指标配额制和自主命题等地方保护主义措施所带来的教育改革必然只是不可持续的沙堡。
在2011年发表的一篇论文中，张千帆指出，“高考还是应该采取全国统一命题”，但要缩小乃至消除全国教育资源和发展水平的巨大差距，最终必须从基础教育入手，取消城乡二元制度，保障人民的迁徙自由，并通过中央财政为各地义务教育保证一个基本底线。然而，大学招生和考试制度改革仍然是不可缺少的第一步。
撰文 | 张千帆（北大宪法学教授、中国宪法学会副会长）
责编 | 叶子
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孔子曰：“有教无类。” 2500多年前，孔子收留和教导的学生不仅来自全国各地，而且似乎也没有因地域而对学生有所区别对待。事实上，孔子当年办的是“私学”。时隔2500多年之后，在一个宪法明确规定权利平等的单一制国家，我们的“公学”却每年都在堂而皇之地歧视着上千万的各地考生。和“有教无类”的伟大理念相比，今天的高等教育“有教”但也“有类”：除了民族、性别、年龄、财富等因素自然或人为造成的不平等之外，户籍成了决定教育机会的一大“类”。受教育机会取决于考生自己所不能控制的户籍而不是他们在考场上的表现，有些考生家庭甚至为了获得更优越的受教育机会不惜千里迢迢“高考移民”，这些看似怪诞的现象其实是现行高考制度十分自然的结果。
面对昭然若揭的高等教育歧视，各大高校的学者却似乎普遍对本校的地域歧视听之任之、不闻不问，有的甚至通过混淆视听等方式为现行招生制度辩护。一个常见的主张是大学招生不能实现平等，否则如何照顾边远贫困地区的考生？但这种主张，不分青红皂白地将地方保护主义和纠偏行动这两类性质完全不同的措施混为一谈。
大学招生歧视的客观事实是抹杀不了的。看看我们各大名校的生源分布，目前的招生制度究竟是照顾贫困地区还是本地考生，一目了然。北大、清华、复旦、浙大和南京大学等国内著名高校都对本地学生降低标准录取，以至这些全国性高校录取本地考生的比例远高于其他地区。例如2004年，北大在北京地区的文理科分数线是全国最低的；2007年，北大在各省每万名考生中录取人数最多的省份依次是北京、天津、上海等大城市；复旦大学录取本市学生的比例则高达52%；其他高校也存在类似情况。
在学者失语的情况下，我们尤其有必要呼吁招生考试平等。 1982年宪法第33条规定“公民在法律面前一律平等”，第46条又规定了“受教育的权利”。将这两个条款联系起来，不难推演出高等教育机会平等的宪法权利。《高等教育法》第9条也明确规定：“公民依法享有接受高等教育的权利。”事实上，法律上的平等不仅限于法律适用上的平等，也不限于立法上的实体平等，而是意味着所有公权力行为必须符合平等原则，其中当然也包括教育部、各省教育厅以及全国各地的所有公立学校影响考生高等教育机会的政策或措施，更不用说对考生命运影响直接而巨大的大学招生和考试制度。因此，招生考试平等化的主张只是宪法平等原则和受教育权的直接拓展。
当然，受教育权并不限于高等教育平等机会。某种意义上，高等教育是整个教育过程的末端，因而强调高等教育平等似有舍本求末之嫌，更为根本的措施是实现各地尤其是城乡基础教育的平等，以此推动高等教育平等。
笔者认为，高等教育平等不仅是一项宪法要求，而且需要有效的宪法制度保障才能实现。在很大程度上，招生考试改革是经济改革的延续。作为计划体制的一部分，中国高等教育原先采取了“统分统招”的高度计划模式；自从改革开放恢复高考之后，高考改革也和中央放权的市场改革类似，大学招生和考试权力逐渐从中央下放到地方。但是，招生考试权力的下放加剧了地方保护主义，不仅使外地考生失去了接受高等教育的平等机会，而且使各地高校处于难以摆脱的地方保护的“囚徒困境”。要超越高等教育歧视的“囚徒困境”、保护各地考生的平等权利，只有通过规定全国统一的录取标准。中央应充分履行其应尽的宪法义务，采取切实有效的措施，通过统一命题和录取标准禁止高校实施地方歧视，为各地考生保证平等的受教育机会。
针对家长和考生的担心，图为江苏省教育厅5月13日通过微博紧急发布的公告。
当然，并非任何差别对待都构成宪法所禁止的歧视，因而首先需要论证的问题是，造成录取标准地区差异的大学招生制度是否违反宪法平等原则？值得注意的是，大学招生有许多环节，任何环节都可能涉及平等问题。由于篇幅有限，本文将焦点集中在问题最严重的录取标准。
无论是国家、各省还是高校掌握的具体招生大权，都可能违反平等原则，招生主体的性质并不决定招生行为。目前，招生体制问题最严重的不是不同主体在具体执法过程中不平等，而是法律规则本身的不平等，而大学录取的地区配额制是从计划经济时代继承而来的一以贯之的做法。因此，要从源头上根除招生制度的不平等，最终必须从直接针对各地考生的录取标准入手。
由于长期实行地区配额制度，各大高校都按照各省录取指标划定录取分数线，但是同一所高校在各省的录取分数线相差很大，对不同地区情况（考分）类似的考生给予不同待遇，尤其本地考生的录取标准明显低于外地考生，从而构成严重的地方保护主义。当然，平等不是绝对的，也允许例外，但是对平等原则的偏离必须具备正当目的，而且所主张的目的和所采取的手段之间必须具备合理联系。以下主要探讨大学招生地方保护的可能理由及其正当性，以及按人口比例分配指标和纠偏行动等措施的合宪性。
1.大学招生是否存在地方保护主义？
首先，一种颇为流行的论点是否认大学招生存在地方保护主义，这种主张有几个不同版本。其一是考生素质论。但是问题在于，“素质”究竟是什么？如何定义与测量？如何证明大城市的考生素质更优越？“素质”并不是天生的，农村或城镇学生进入大学之后也完全可以提高原先不具备的某些“素质”。在某种意义上，这些学生在教育资源远落后于大城市的情况下，还能考出至少和大城市考生同样的成绩，恰好说明他们的能力或“素质”并不差。
另一个与此相关的论点是城市让步论。这种主张看似对大城市有利的录取制度其实是对贫困省份的最好保护。原因是京、沪和江浙一带教育资源雄厚，这些地方实行的素质教育是在考分上对相对贫困地区的“让步”，而配额制只是对这种让步的补偿。但问题是和素质论一样缺乏令人信服的证据。更何况北京、上海、江苏、浙江这些地方的教育模式真的比其他地方更强调“素质”吗？即便如此，如果各省录取分数线原则上平等，这些地方的应试教育机器全面启动，这些地方考生的考分就会大幅度提高吗？这些都是在没有试验和调查就不可能回答的问题，而单凭危言耸听的猜测显然不足以为地区配额制及其衍生的录取标准不平等提供正当性。
事实很可能恰好相反：正是高等教育资源集中的北京、上海等省市的地域歧视导致山东、河南、两湖等考生大省的录取名额相对过少，而当地也没有足够的高等教育资源像京、沪等大城市那样实行充分的自我保护，大量当地考生不得不申请外省高校，从而面临这些高校歧视性的录取标准，进而加剧本省考生之间的竞争。在不公平的竞争环境下，这些地方不得不采取“应试教育”，或至少是加剧了“应试教育”的程度。退一步说，即便地域歧视确实通过减轻大城市考生的竞争压力而促进了他们的“素质教育”，这种教育模式又有什么正当性与合法性呢？
最后，近年来全面推广实施的“自主命题”政策掩盖了各地录取标准的实际不平等；既然各省试卷都不一样，不同地区的高考成绩自然有所不同，全国失去了统一的衡量标准，各高校录取标准平等与否似乎成了一个无所谓的问题。
2002年之后，越来越多的省市相继实行“自主命题”，因而高考成绩失去了统一衡量标准。然而，高考的各省为政并不能掩盖地域不平等继续存在的事实。事实上，大学录取的地区配额制并没有改变，各地配额仍基本照旧。表1显示了北京大学2001- 2007年在某些省份的招生总量，清楚表明北京和其他地区的招生指标完全与以往一脉相承，2002年以后各年的指标基本上延续了2001年及往年的分配比例。且据初步调查，其他重点大学在这一点上和北大十分类似。
这说明“自主命题”除了消除统一的衡量标准之外，完全没有改变录取标准的地区配额性质，只是这种不平等失去了严格的可比性而已。其实单凭“高考移民”近年来愈演愈烈的事实就足以证明，各地录取标准不平等状况完全没有改善。由此可见，不论高考成绩是否具有可比性，大学招生指标仍然以地区配额制为轴心，高等教育领域的地方保护主义仍然是一个不可否认的事实。
2.高等教育地域歧视的可能理由
既然大学招生标准的地区不平等在事实上存在，那么要和宪法平等原则相协调，不平等的录取标准必须至少符合两个条件：一是具备正当目的，二是符合比例原则，也就是对于实现正当目的而言构成必要与适当之手段。所谓“适当”，在此是指不平等政策必须能有效实现正当目的；所谓“必要”，在此是指不平等政策必须是所有可能选择的手段中歧视程度最小的。面对社会非议，有关部门也为现行招生考试体制提出了种种理由，但是这些理由，并不符合宪法平等原则所要求的上述条件。
首先，笔者课题组在访问有关大学招生办过程中，发现大多数负责招生的工作人员并不了解现行招生制度的目的，回答一般只是“没有理由的理由”，譬如“这是学校的历史传统”、“往年招生历来如此”等等。如果不涉及重大宪法问题，传统当然可以作为历史理性的代表而指导实践，从而节省摸索的成本；然而，一旦传统涉嫌和基本宪法原则相抵触，那么显然不能再以传统为由盲目抵制必要的改革，否则就等于在纵容违宪。在1957年之前，由于各地考生普遍供不应求，加上当时交流和交通不便，各大高校都招不满学生，因而实行区域名额分配制度可能具有一定的合理性，至少不至于产生严重歧视。但是事过境迁，1957年之后，考生供不应求的情况不复存在，以后连年在数量上供大于求。在这种情况下，招生指标分配制度必然产生各地不同的分数线，从而对某些地方的考生受教育机会产生任意而严重的限制；对于同样的试卷和成绩，大学招生制度设置了完全不同的“门槛”，产生了截然不同的待遇。这种完全任意的偏袒显然不是“传统”或“习惯”二字就能解释的，这些“前现代”（或“后现代”）法律话语根本经不起现代宪法标准的检验。
当然，各大高校在各地的招生指标或多或少考虑了某些社会认同的因素，但是这些因素很难为现行招生考试制度提供充分理由。据笔者课题组对北大、清华、复旦、人大、兰州大学、山东大学和北京工业大学七所院校的有限调查发现，这些学校主要考虑了以下四个因素：各省平均教育水平、以往各省的生源质量、从各省人事厅沟通过程中获悉的各省发展需要以及各省应届考生人数，其中最重要的因素是各省生源质量。但是问题在于，如何确定各省“生源质量”？往年考试成绩能作为判断今年考试成绩的标准吗？难道高考成绩本身不正是“生源质量”的最简单、最直接甚至最准确的衡量标准吗？更何况即便各地“生源质量”（考试成绩）在全国的排名相对稳定，高校似乎也并非真正以此为主要衡量标准。如果本地生源确实质量高，那就应该体现在高考成绩等客观因素上，而不需要通过地方保护获得特殊照顾；换言之，录取标准上的特殊照顾不可能是“适当”的，平等的录取标准正是公正衡量考生质量的惟一途径。至于各地教育水平、发展需要和考生人数，则很可能是高校不应该考虑的不相关因素。
其次，笔者在和不同意见交流的过程中，发现社会上普遍将大学招生的地方保护主义和纠偏行动混为一谈。这种混淆的一个变种是认为目前的招生地方保护主义为不发达地区保留了部分人才，因为发达地区的地域歧视排斥了某些不发达地区的考生，使他们留在同样实行地域歧视、照顾“地方子弟”的当地高校。这种逻辑在根本上与市场保护主义完全一致：一旦实行贸易壁垒之后，一些当地的优质产品就不会“流失”到外地了；但是这种论点忽视了一个基本事实，也就是贸易壁垒也将外地的优质产品拒之门外。事实上，无论是北京还是山东的招生地域歧视，都无法避免山东当地的文理科状元等优秀考生被“挖”到清华、北大；而一旦大学招生标准实行全国统一，确实会有更多的优秀山东考生去外地上学，但是难道不会有更多优秀的外地考生因为没有地方保护而到山东就学吗？
最后，大学招生地域歧视的惟一可能正当的辩护，是作为纳税人的地方居民对于维持当地学校作出的贡献。即便全国重点大学也是一个设置在某地的实体存在，因而免不了和当地发生千丝万缕的联系。地方性高校更是仰赖当地政府的财政支持。在这种情况下，高校从招生计划中多拨给当地考生几个名额，似乎是顺理成章之事。然而，虽然回报当地居民的贡献可以说是一种正当目的，而增加当地录取指标也是一种回报手段，但是这种手段对于目的来说并不是必要的。地方高校完全可以对本地和外地考生维持统一的录取标准，而在录取之后给予本地学生减免学费的优惠待遇。事实上，如果当地居民对高校的主要支持体现在纳税方面，那么学费减免可以说是“投桃报李”式的最适当的回报方式，也体现了对纳税人贡献的充分承认，因而增加当地指标并不能被认为是回报地方贡献的必要与适当手段。
在搜寻正当理由未果的情况下，笔者只能发现维持大学招生歧视的主要原因，也就是地方政府的财政支持及其所衍生的可能无形的行政压力。归根结底，地方保护主义是大学和其所在省市之间的利益合谋之结果。尤其是1990年代后期以来，中央在加大高等教育投入的同时也要求地方配套投入，因而变相加剧了高校对地方的依赖程度，而高校生源地方化倾向也正是从那个时候不断加剧。无论是“ 985”还是“ 211”工程在本质上都是中央和地方的共建项目。有的省份更是在地方共建协议中明确要求增加本地招生。目前，招生指标普遍成为高校争取地方财政、土地、税收等政策优惠的交易筹码，几乎所有大学都需要地方政府在财政资助和土地审批等事项上给予支持，而地方政府则需要大学尽可能多地录取当地考生以促进当地教育和就业。
然而，“原因”当然不能自动转化为“理由”。和回报地方居民一样，促进地方教育和就业或许是地方政府可以追求的正当目的，但是它们并非对于实现这些目的而言是最适当和必要的手段；地方政府完全可以在维持招生政策平等的前提下，通过地域歧视程度更小的手段来有效实现同样的目的。一言以蔽之，如果大学招生歧视违犯了宪法平等原则，那么地方对地方所在大学的各种优惠并不能使之合宪。
3.招生不是选举——为什么不应按各地人口分配招生指标
不可忽视的是，各省的高等教育资源和就学机会差异已经扩大到难以容忍的程度。据2005年统计，北京地区有“985”高校8所，“211”高校23所；上海分别有3所和9所；而考生人数最多的山东则分别只有2所和3所。
在考生数量上，北京不到10万人，上海11万人，而山东高达67万人。以“ 985”和“ 211”高校的数量和当地考生人数之比来衡量，北京地区分别是山东的27倍和58倍，上海则分别是山东的9倍和20倍。如果任由各地高校优惠“地方子弟”，那么山东考生接受优质高等教育的机会必然远小于北京和上海等高等教育资源集中的发达地区。如果各地高校都严格按照各省人口（或考生人数）比例分配指标，那么诸如山东这样人口众多而高等教育资源有限的高考大省将不再受到歧视。
但是细究起来，即便严格按照人口比例的招生方案加以实施，仍不无值得商榷之处。首先也是最明显的，各省按人口比例招生虽然改善了招生指标的地域不平等，但是从根本上仍然延续了指标配额制，因而也必然继承了配额制的宪法问题。换言之，只要各地仍有招生指标，那么各地录取标准就不可能统一。当然，如果各地考生占当地人口的比例大致相同，而在统一标准衡量下素质和发挥都在整体上大致相同，那么按人口比例确定招生指标的做法问题不大。问题在于，没有任何证据表明这种假定在事实上成立，因而各地人口比例仍然是一个任意标准。
应该澄清的是，所谓“地域平等”并不是指各“地区”获得某种平等待遇，而是指在各地区生活的相关人群应不分地区享受平等待遇，因而地域恰恰不应该作为相关的考虑因素。在实行“一人一票”的宪政国家，选区必须大致按人口划分。然而，选举和招生显然是性质不同的两回事：虽然两者都必须符合宪法平等原则，但是两种平等具有不同的表现形式。选举之所以必须实行“一人一票”，是因为议员代表选民，而各地选民在宪法面前是平等的，因而他们在议会当中的代表比例也应该大致相等。但是对于大学招生而言，地域平等的表现形式恰恰不在于各地区按比例分配指标，因为考生并非议员，他们的任务不是去某个全国性大学代表当地的利益，而是按照考试成绩体现出来的资质接受适当的高等教育，因而他们所享有的平等权应体现为高校不分地区的统一录取标准。如果以“类似人群应该获得类似待遇”的准则理解平等权，那么选举中的“类似人群”是全体选民，而大学招生中的“类似人群”则只包括考试成绩类似的考生。
4.“纠偏行动”与“高考移民”
和混淆视听的说法相反，高等教育平等并不要求取消高校针对特殊地区的优惠政策。虽然平等是原则，但原则不是没有例外。如2003年的“密西根法学院录取案”所示，考生的族群、特长、家庭收入、居住地区等因素都可以作为特殊考虑因素。美国最高法院明确肯定，校园的种族多元化是一个宪法承认的正当目标，因而只要证明录取标准的区别对待是实现校园多元化的合理手段，那么就不构成违宪歧视。当然，在同时判决的“密西根本科录取案”，最高法院否定了对少数族群直接加分的体制。最高法院判决加分系统并非实现种族多元化目标的适当手段，但是多数意见仍然明确肯定种族考虑可以作为“令人信服”的公共利益。
对于中国来说，校园多元化不仅同样应被认为是正当目标，而且对于维护国家统一而言具有重要意义。大学保证一定数量或比例的少数民族学生不仅是为校园增添几个“亮点”，而且也为维护国家统一做出不可替代的贡献。至于美国法院否定的加分制度，未尝不可为中国所采取，尤其是在没有更适合的操作方式的情况下，直接对“代表不足的少数民族”加分不失为实现校园多元化的便捷措施。
当然，民族多元化本身尚不足以构成招生优惠政策的充分和全部理由。少数民族一般聚集在偏远地区，基础教育和高等教育都不发达，因而对这些地区的考生实行适当降分录取的优惠政策可被视为一种“纠偏行动”，主要用来补偿这些地区考生因当地基础教育薄弱而造成的考分落后。然而，边远地区、西部地区甚至发达地区的某些贫困角落也都存在同样的问题，因而也都应被认为有资格获得“纠偏行动”的补偿。
然而，虽然招生纠偏政策可以在宪法上找到依据，但是具体方式仍有待斟酌。尤其值得注意的是，地区优惠录取政策不仅可能产生个体公正问题，而且也是导致“高考移民”的重要原因。平心而论，地方保护主义并非“高考移民”的惟一原因，北京、上海、天津等大城市显然也不是引进“高考移民”的惟一甚至主要场所。诸如海南等边远地区享受招生优惠政策，成为全国的“移民大省”，而这些地区对于移民们的吸引力显然并非是其教育资源或机会，而是高校对这些地区考生的优惠录取政策。“高考移民”喧宾夺主，抢占了当地考生的名额，反而使自己成为纠偏行动的主要受益者，从而扭曲了高等教育纠偏政策的初衷。
大学招生的纠偏行动之所以“好心办坏事”，在加剧“高考移民”的同时削弱本地学生的受益面，无非是因为地区标准的过分简单化。
用宪法平等理论的术语来表达，地区标准同时构成了“过多包含”与“过少包含”，也就是说，这种优惠标准既不能覆盖所有应该得到照顾的考生，又照顾了一些本来不该受到照顾的考生。如果说纠偏行动的主要目的之一是照顾少数民族，那么它就应该以少数民族而非地区或户籍为标准。虽然西藏、新疆、内蒙、宁夏、广西确实集中了大多数少数民族考生，但是少数民族家庭显然并非全部集中在自治区，而是分布在全国各地，因而针对少数民族的纠偏政策不能适当照顾那些户籍在自治区以外的少数民族考生，从而构成“过少包含”；另一方面，民族纠偏政策不能区分自治区内的少数民族考生和汉族考生，致使汉族考生也同样得到优惠，因而也构成了“过多包含”。如果说纠偏行动的目的是对边远地区的考生因相对落后的教育质量而施与一种补偿，那么这种教育质量纠偏政策就和民族纠偏政策一样，也同时存在“过多包含”与“过少包含”的疏漏。
既然户籍标准必然造成纠偏政策的上述种种“异化”，无论是少数民族特殊照顾政策还是教育质量纠偏政策都应该尽可能直接以考生的相关因素为标准。当然，家庭的收入水平乃至少数民族身份都是不容易核实的因素，当地基础教育水平之衡量则可能会掺杂某些主观因素。因此，在技术条件尚不成熟的情况下，还不可能放弃目前的地区优惠政策。然而，技术不成熟不应该成为制度不公平和不合理的永久借口。国家应该逐步建立起完备的学生和家庭信息系统，为高校衡量考生的确切情况提供可靠信息，并通过公示和严格的惩罚制度规范录取过程。
本文将焦点放在大学招生标准的地区差异，当然并不意味着招生考试制度就不存在其他方面的问题。
1.高考是否有必要存在？
招生考试平等化的前提是我们继续承认高考制度的必要性。和基础教育不同的是，高等教育资源有限，因而必须经过某种筛选机制。在没有更好选择的情况下，高考仍然是目前不可替代的筛选机制。盲目追求考分确实误人子弟，但是没有考分的体制很可能更加任意和不公。
事实上，无论是“片追”还是“应试教育”，都是高等教育供求关系失衡的结果。
当然，高等教育供求关系并非导致“应试教育”的充分原因。近年来，供求关系有所变化。一方面，考生数量连年增加；在半个世纪以来，报考规模竟增加了160倍。另一方面，从1999年开始，经教育部批准，大学招生规模也大幅度扩张，1999年增幅达20%。该年北京地区报考与录取比已达到72%，上海则达到66%。 2001年，全国高中毕业生340万，而普通大学招生268万，录取率达到78.8%。然而，由于重点高校数量仍然过少，不少地方将升学率（尤其是重点大学升学率）作为重要“政绩”，独特的传统考试“情结”，实行独生子女政策后家长“望子成龙”尤其心切等多种原因，高考“指挥棒”的压力并没有减轻。固然，某些客观原因可以通过采取适当措施而有所缓解，譬如增加就业机会多元化、避免高考成为“千军万马过独木桥”。但是改善客观条件未必意味着克服主观心理因素，高考所产生的一些非理性现象可能是在短期内无法消除的。
事实上，现代文明的最大困惑即在于社会多元化和教育标准的单一化之间的冲突。一方面，我们承认人的才能、素质乃至品性是多方面的，不能通过一种单一标准来衡量。另一方面，在几乎所有文明社会中，高等教育都发挥着一种轴心作用，它形成社会的统治结构，并相当单一地决定着社会等级。社会等级必然隐含社会不公，但是只要我们不愿意回到平均主义、“大锅饭”的年代，就不得不容忍等级社会和教育竞争的存在。
世界上其他国家也都不例外。美国的高等教育不可谓不发达，但是录取标准仍然以全国统一的SAT成绩为主。当然，美国高校在录取过程中还考虑考生的族群、特长、高中表现、家庭收入等诸多因素，其中某些有益经验也在可行的前提下为中国所借鉴。但是不论如何多元化，统一考试仍然是不可缺少的一道程序。因此，我们只能在坚持统一高考的前提下探讨高考“多元化”的路径。
2.如何实现高考“多元化”
保证“考试公平”首先要做到“公平考试”。如何让高考真正体现考生“素质”？一种颇为常见的几乎不假思索的答案是高考“多元化”。但是高考究竟如何“多元化”？这是一个必须认真对待的问题。如果贸然实行高考多元化，很可能产生的问题比解决的更多。例如2001年7月，台湾地区取消联考，并于次年2月启用“大学多元入学方案”。虽然随着入学方案的改善和入学机会的不断增加，台湾考大学的压力大大减轻，但是由于方法不当，“多元入学”变成了“多钱入学”、“多元压力”，反而增加了学生负担。
事实上，近年来所采取的一些“多元化”措施的合理性及必要性已经受到质疑。由于各省考试科目和基础教育教材不统一，似乎和全国统一的高考衔接不上，因而教育部逐步将考试权从中央下放到地方，由此带来了各省“自主命题”和各校“自主招生”等“多元化”措施。然而，这些措施的效果究竟如何？“3+X”是否促进了各地教育体制的多元化？“自主命题”是否意味着“素质教育”而非“应试教育”？是否确实减轻了学生负担？只占录取名额5%的“自主招生”是否可能带来整体改观？全面推进又能否保证招生过程的客观、公平、规范？虽然目前自主招生考试名额只占各校录取人数的5%左右，但是面试考生要求各校组织一批专家队伍，对考生进行逐一面试，无论对学校和考生都加大了成本；自主招生的“亮点”即在于面试，而面试问题的客观性和相关性正受到社会质疑。
和“自主招生”相比，“自主命题”的副作用更大：一旦全国高考成为各省高考，国家就失去了衡量人才的统一标准，招生地方保护主义似乎也可以“高枕无忧”了。各省命题固然使各省高考试题乃至科目都有所不同，但是内容其实大同小异，因而很难说发挥了什么“多元化”功能。当然，“自主命题”有助于探讨不同的考试科目、内容和命题方式，但是这一功能未必通过各省单独命题才能实现。我们至少可以改革先前的全国统一命题制度，让各省对统一试卷的命题享有更多的参与权和决定权。譬如建立一个专门的命题委员会，各省选派一位教育专家参加命题，从而保证高考命题反映地方教育特色。当然，统一高考的整合作用也应该受到一定的限制，各地教学仍然应该保留一定的地方特色，而这些特色没有必要全部反映在高考中。而各地教学内容仍可保留相当成分的地方特色，从而实现教育“多元化”目标。
高考多元化改革并非没有国内样板可循。事实上，改革样板近在咫尺：目前各大高校的硕士与博士研究生考试是名副其实的各校“自主命题”，但是由于录取线在原则上对各地考生统一，因而研究生录取并不存在本科招生中的地方保护主义现象。不仅如此，研究生录取还适当运用了纠偏政策：全国分为A、B、C三类地区，其中A类地区有北京、上海、天津、江苏、浙江、福建、山东、河南、湖北、湖南、广东11省；C类省份就是上述10个受纠偏行动照顾的少数民族或边远地区；而A类地区考生的复试分数线一般比C类地区高15分。研究生考试模式证明，即便极端“多元化”的考试和招生制度仍然完全可以符合宪法平等原则。当然，多元化不是没有代价的，各校自主命题给考生带来了限制和不便。但是，只要每个学校的考卷、评分和录取标准在原则上是全国统一的，那么它就严格符合平等原则。从行政成本的角度考虑，高考还是应该采取全国统一命题，但是录取方式可以借鉴研究生考试，在保证符合平等的基础上实现成本效益和多元化的最佳结合。
总的来说，近年来对大学招生方式和试题内容的“多元化”改革似乎是得不偿失。虽然高考制度有必要多元化，但是多元化试验必须在宪法和法律设定的框架内进行，尤其是公立学校必须符合宪法第33条规定的“公民在法律面前一律平等”原则以及第46条保障的受教育权。
全国性大学的财政来源是国家，因而具有完全的义务遵循宪法的平等原则。事实上，所有非民办学校也属于国家，因而也都有遵守平等的宪法义务。宪法底线要求一个高校必须在原则上以同一个标准平等对待全国各地的考生。各地或各校“自主”或许有助于高考“多元化”，或节省行政成本，但是既然高考成绩仍然是衡量考生的主要标准，我们就不能将高考目前存在的缺陷作为录取标准不公的借口，更不能以“多元化”为名加剧招生不平等。
在高等教育歧视积重难返的情况下，只是强求各地高校遵守宪法平等原则是无效的，因为任何地方或高校都处于一种“囚徒困境”之中。由于地方保护主义已成定势，各地高校都优先录取本地考生，个别高校的平等化改革不仅将得罪当地政府和居民，而且对于改革整个地方保护主义格局也于事无补；事实上，即便所有其他高校对本地和外地考生都一视同仁，每个高校也将因为地方压力而采取地方保护主义措施，因而不论其他高校怎么做，地方保护主义都是招生博弈中的“纳什平衡”。
目前，中国各大高校之所以在利益上成为地方政府的附庸，完全是因为中央缺乏统一的硬性规则，要求各地高校在原则上对各地考生适用平等录取标准。既然在缺乏统一规则的条件下，目前各地高校和地方政府成为一对不可自拔的利益共同体，那么当务之急是教育部收回高考命题权，实行全国统一命题和统一考试，并明确要求各大高校在原则上平等对待各地考生。只有中央主动干预，才能帮助各地高校跳出招生地方保护主义设定的“囚徒困境”。
在某种意义上，大学招生考试制度检验着中国的中央和地方关系。中央不需要管招生、管分配，也不需要干预录取过程的细节。那么中央究竟应该管什么？在高等教育领域，它首先应该担当起守护宪法平等原则的角色，禁止高校在录取过程中进行地域或其他形式的歧视。为了实现这个目的，中央还应该保证考试标准的全国统一。这未必意味着教育部必须亲自出题，但是中央至少应该在全国统一命题过程中发挥领导或协调作用，从而使各地高校可以依据一套合理可靠的统一标准衡量不同地区的考生。这是中央不能推卸的宪法责任。
在问题云集的当今中国，似乎只有震撼人心的悲剧或戏剧才能引起足够的社会兴趣。然而，不公平的招生制度产生的后果并不亚于一次慢性的集体谋杀。改革开放三十年之后，高等教育已是计划经济时代的“最后一个堡垒”，只不过和某些宏观调控职能类似，权力下放使之从中央计划转变为地方计划。高等教育的地方化虽然也一时促进了教育模式多元化，但是这种有限的进步是建立在地域歧视基础上的。既然这个基础在宪法上是不能成立的，招生指标配额制和自主命题等地方保护主义措施所带来的教育改革必然只是不可持续的沙堡。如果在这个错误的方向上越走越远，那么各地高校将越发陷入不可自拔的“囚徒困境”之中，高等教育的地方保护主义逐步升级，城乡教育资源差距进一步拉大，地方意识不断强化，最终从文化上为国家分裂埋下祸根。
当然，要扭转这种趋势，仅依靠高等教育改革是不够的。归根结底，要缩小乃至消除全国教育资源和发展水平的巨大差距，最终必须从基础教育入手，取消城乡二元制度，保障人民的迁徙自由，并通过中央财政为各地义务教育保证一个基本底线。然而，大学招生和考试制度改革仍然是不可缺少的第一步。
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原文首刊于《中外法学》2011年第2期，标题为“中国大学招生指标制度的合宪性分析”，《知识分子》获作者授权刊载。刊发时省略引注并有删减，更多精彩之处，请查阅原文。
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