张会杰：新时代教育评价改革背景下学校发展性督导评价的实践价值：问责与改进
原文刊载于《中国考试》2021年第12期第1—9页。
作者
张会杰，华东师范大学考试与评价研究院副教授。
摘要
《深化新时代教育评价改革总体方案》明确提出“三不得一严禁”要求，学校发展性督导评价管办问责与质量改进的实践价值更加凸显，具体体现在：对地方党委和政府进行履行教育职责及落实政策之治理能力的督政问责，对中小学校进行规范化办学及教育教学质量监测的督学问责，保障与助力每一所学校的内涵发展，促进中小学校循证决策文化建设。为进一步实现学校发展性督导评价的实践价值，激发教育督导机构以及中小学校等多方主体深度参与，需要强化各级特别是区县教育督导机构督政督学的双重职能。在督政方面，建议在关注办学条件等基础性要素的同时，将重心转向对地方党委和政府治理体系与治理能力现代化水平的督政问责上；在督学方面，建议持续改进督导评价的方式方法，强化专业支持与服务。学校发展性督导评价的有效实践还需大幅削减其他涉及中小学校和教师的督查检查评比考核事项，强化学校自我评价的意义和价值；进一步聚焦学生的学习成果，对“学生到底学会了什么，到底能做什么”进行督导与评价。
关键词
教育评价改革；发展性督导评价；过程性评价；督导评估制度
正文
2020年10月，中共中央、国务院印发的《深化新时代教育评价改革总体方案》明确提出“坚决纠正片面追求升学率倾向”，并列举出具体的禁止性事项，即“三不得一严禁”负面清单：各级党委和政府要坚持正确政绩观，不得下达升学指标或以中高考升学率考核下一级党委和政府、教育部门、学校和教师；不得将升学率与学校工程项目、经费分配、评优评先等挂钩；不得通过任何形式以中高考成绩为标准奖励教师和学生；严禁公布、宣传、炒作中高考“状元”和升学率[1]。在“三不得一严禁”要求下，如何评价中小学校的办学质量，如何避免办好办坏一个样？破除“唯分数”“唯升学”评价改革进程中，中小学校如何回应政府与社会对其办学质量的质疑？中小学校又将根据什么进行教育教学的改进？
20世纪90年代以来，我国开始逐步推行中小学校督导评估制度。1991年，国家教委开始试点普通中小学校督导评估工作，1997年，该项工作开始在全国范围内全面推行。2012年，教育部出台了《关于进一步加强中小学校督导评估工作的意见》[2]，中小学校督导评估工作日益规范化。在国家指导意见的基础上，一些省市陆续启动了学校发展性督导评价的实践探索。1999年，上海市组织开展“学校可持续发展评价”的课题研究；在此基础上，2001年，上海市教育评估院组织开展了基于发展性评价的“上海市幼儿园分等定级评估”[3]；2003年，上海市率先试行中小学校发展性督导评价[4]，并于2005年印发《上海市关于深化与完善“学校发展性督导评价”工作的若干意见》[5]（以下简称“上海市2005年督导评价工作意见”）。北京市的学校发展性督导评价始于2005年市教委启动的初中建设工程[6]。浙江省于2009年试行学校发展性督导评价[7]，在总结试行经验的基础上，浙江省教育厅2017年出台《关于进一步完善中小学校和幼儿园发展性评价工作的若干意见》[8]（以下简称“浙江省2017年督导评价工作意见”）并在全省范围内施行，对象和主体为各级各类中小学校和幼儿园。学校发展性督导评价以体现学校办学理念、办学目标的学校发展规划为主线，将学校在规划年度内各方面的工作成就与学校制定的发展目标的达成状况进行比较，衡量学校的发展和进步水平。
在“三不得一严禁”要求下，学校发展性督导评价作为推进党委和政府科学履职尽责的重要抓手，以及推动学校治理机制改革与评价创新的重要举措，其实践价值及推广前景更加凸显。
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管办问责：对地方党委和政府的督政与对中小学校的督学平行推进
问责（accountability）是近三四十年来教育管理领域的一个热点议题，亦是教育质量保障体系的重要组成部分。美国学者马丁·特罗立足高等教育提出，问责是（政府或学校）必须承担的“向他人报告、解释、证明及回答资源如何使用和效果相关问题的义务”，问责的形式多样，根本问题则是由谁问责、对什么问责、向谁问责、通过何种手段问责，以及后果怎样等[9]。美国教育理事会认为，问责是“向公众展现和解释目标的达成情况”[10]。关于问责的这些理念在基础教育领域同样具有适用性。在我国的学校教育体系中，党委和政府的权责在于“管”，学校的权责在于“办”，党委对教育工作的全面领导和政府教育管理职责的履行为中小学校创设了政治、教育、财政、人事等诸多方面的发展条件。地方党委和政府的“管”与中小学校的“办”相辅相成，具有鲜明的互补性和协同性。“上海市2005年督导评价工作意见”提出，“积极构建推动与促进学校发展、服务与指导学校发展的教育行政管理新机制”，依托督导评价“转变政府职能，不断完善教育决策、执行和监督相协调的行政管理体制，提高教育行政管理效益，推动与促进学校发展”[5]。与这一强调政府的统筹协作与服务职能而不是外控式管制的思想类似，“浙江省2017年督导评价工作意见”指出，“学校发展性评价工作是深化教育领域综合改革、全面推进区域教育现代化、实现教育‘管、办、评’分离的重要抓手”[8]。可见，学校发展性督导评价是一项整体性、综合性的评估项目，尽管其出发点和落脚点是学校的发展，但评价并不仅仅局限在中小学校，而是“一体两面”，既作为通常意义上对中小学校办学状况进行绩效问责的督学依据，又作为对地方党委和政府履行教育职责评价以及管理问责的督政依据。实践层面上，可依托学校发展性督导评价平行推进对地方党委和政府的督政与对中小学校的督学。
1.1 对地方党委和政府进行履行教育职责及落实政策之治理能力的督政问责
改革开放以来，“督政”与“督学”一直是我国基础教育督导机构的2项常规性活动。从督政的角度看，学校发展性督导评价的指标体系大体分为基础性指标和发展性指标：基础性指标是根据国家的教育方针、法律、法规和所在省市有关规范要求制定的，体现学校基本条件、学校管理和办学基本要求等内容，强调的是规范办学，具有法定性、指令性和统一性；发展性指标强调的是特色，是由学校依据教育改革和发展需要，根据自身发展的不同阶段和办学特色提出的。“上海市2005年督导评价工作意见”将基础性指标“办学条件”细分为“校舍面积”和“设施设备”，要求分别达到上海市中小学校舍建设一类或二类标准和中小学装备设施配备标准[5]。“浙江省2017年督导评价工作意见”中的“义务教育阶段学校基础性评价要素”包括办学方向、规章制度建设、办学条件与设备设施、校园卫生安全及其他、师生和家长的评价5个一级指标，其中：在“办学条件与设备设施”的要求中，“校舍面积”要求学校达到《浙江省义务教育标准化学校基准标准》；“学校规模及班额”规定小学、初中规模不超过2000人，“九年一贯制”学校、“十二年一贯制”学校义务教育阶段规模不超过2500人，小学、初中班级学生数分别不超过45人、50人；“师资队伍”要求“学校专任教师数量足够、结构合理，学历达标，持有教师资格证上岗率达到100%”[8]。然而，根据课题组在某市的调研，即便是代表当地办学优质水平的窗口学校，也存在基本的办学条件（如校舍建筑面积、办公用房、生均用地面积、生均集中绿地面积、功能室配置等）达不到义务教育标准化学校基准标准的现象，面临着编制内教师数量不足、年龄结构职称结构不合理等问题，尤其是超规模大班额问题较为突出。这些问题是学校甚至是教育行政主管部门难以解决的，是需要当地党委和政府克服困难才能履行好的教育职责。根据中共中央办公厅、国务院办公厅2020年印发的《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》提出的“加强对地方政府履行教育职责的督导”[11]，学校发展性督导评价应当关注并强化对地方党委和政府在履行基础教育职责，尤其是中小学校办学基础性要素特别是办学条件与设备等硬件方面保障状况的问责。
依托学校发展性督导评价对地方党委和政府的管理进行问责，还应包括对地方党委和政府切实推进党中央关于教育工作的决策部署、中小学校普遍关心的突出问题实际解决情况等治理能力层面的问责。根据中共中央办公厅、国务院办公厅2019年12月印发的《关于减轻中小学教师负担进一步营造教育教学良好环境的若干意见》[12]、2020年9月发布的《教育部等八部门关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》[13]等政策文件提出的重点任务，对地方党委和政府的督政还需要对严重干扰中小学校正常教育教学秩序、给教师增加额外负担的问题进行问责，包括各种名目多、频率高的督查检查评比考核，各类调研、统计、信息采集等交叉重复、布置随意的活动，以及一些地方和部门在落实安全稳定、扫黑除恶、创优评先等工作时经常向学校和教师摊派的任务等。此外，学校教育教学自主权、人事工作自主权、经费使用自主权的落实状况，以及学校办学内生动力的增强等也应在督政问责的范围内。2021年9月1日起实施的《教育督导问责办法》提出，地方政府及有关部门等被督导对象“存在不履行、不完全履行或不正确履行教育职责的问题，由有关部门依照职能和管理权限进行内部监督和责任追究”[14]，通过督政问责，补足政府缺位、纠正政府错位、监控政府越位，从而促进区县政府依法履职到位及其职能向服务型政府的转变。
1.2 对中小学校与幼儿园进行规范化办学及教育教学质量监测的督学问责
学校发展性督导评价的发展性指标涉及对预定目标与进展程度进行比较，以及对实施程序、手段方法合理性的评定、反思和调整等，这是一种鼓励和支持学校结合本地本校实际，办出特色、办出水平，致力于把中小学校引向更具实质意义的教育价值创生中去的评价机制。以促进学校自主发展为旨归并不意味着对共同标准和办学规范的舍弃。从督学的角度看，除了“办学条件与设备设施”等责任主体更多体现为地方党委和政府的评价指标，学校发展性督导评价指标体系中的绝大多数基础性评价要素，如“办学指导思想”“德育工作”“发展规划”“制度管理”“民主管理”“师德规范”与“帮扶机制”等指标，均可用于对中小学校与幼儿园进行规范化办学及教育教学质量监测的督学问责。如“上海市2005年督导评价工作意见”对办学质量有“学生刑事案发率近3年为0”“学生身体素质主要指标抽测合格率≥95%”[5]等基本要求，“浙江省2017年督导评价工作意见”对“经费使用”有“生均公用经费的10%和教师工资总额的2.1%用于教师培训”[8]等要求：这是一种面向所有学校的、底线性质的、统一的、明确且具有一定强制性的规范化要求，学校有义务向党委和政府以及社会公众展现和解释规范化办学及其教育教学的质量状况。对中小学校与幼儿园进行规范化办学及教育教学质量的监测是学校发展性督导评价督学问责的基础组成部分，通过督学问责，学校赢得各级党委和政府以及社会各界的信任、尊重与支持。
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质量改进：以发展性督导评价保障与助力中小学校内涵发展
学校发展性督导评价的政策初衷和目标是更好地服务学校深化课程改革和特色发展，推进区域教育优质均衡发展，提高教育管理水平[8]。如果把学校发展性督导评价仅仅视为对学校办学状况的检查，显然是一种比较片面的理解。督导评价与质量改进关系密切，学校发展性督导评价的重要意义还在于助力中小学校自主内涵式发展，是落实放管服改革的重要举措。
2.1 以鼓励和支持学校自主发展为旨归，保障与助力每一所学校内涵发展
在“三不得一严禁”要求下，中高考成绩或升学率不再是评价中小学校办学质量的唯一或首要依据，那些更加注重学生成长进步及资源使用成效的学校有了证明和展示自己的契机，以素质教育为导向的教育教学及相应的评价体系也有了相对更加广阔的探索空间。学校发展性督导评价的基本理念在于：绝对评价与个体差异性评价结合，以个体差异性评价为主；过程性发展性评价与结果性终结性评价结合，以过程性发展性评价为主；内部评价与外部评价结合，以内部评价为主[15]。不用同一把标尺评价所有学校，承认、鼓励和支持每一所学校的自主发展，是这一评价项目方法论的独特之处。学校积极探索与行动的边界不再是给定的，而是可以向内深化和向外拓展的，学校可以不断尝试、创新、超越、积淀和升华。每一所学校根据自身实际，在充分理解发展领域和发展要素的基础上，自主决策、自主制定发展性项目。在浙江，办学发展性项目在学校发展性督导评价中的权重一般在0.6以上，具体数值还可由各地根据深化课程改革、推进素质教育和学校现代化建设的需要自主确定。过程性与发展性是这一评价项目的另一个鲜明特色，督导评价嵌入并伴随学校发展规划的制定、执行、调整与终结全过程，比如，规划制定阶段针对发展规划与学校实际是否契合的适切性科学性评审、规划实施阶段针对学校年度发展目标的过程成效评估、规划收官之际针对规划实施最终成效的结果性终结性评价，评价的职能更多地是保障与助力每一所学校的内涵发展。地方党委和政府如能以学校发展性督导评价作为核定学校绩效工资总量、考核表彰校长教师的重要依据，学校内部如能依托发展性督导评价深入探索基于素质教育教学实绩的教师激励体系，激发广大教师的教育情怀和工作热情，那么中小学校的内涵发展就有望得到较为可靠的奠基性保障与助力，这对学校的内涵发展亦是重要的历史机遇。
2.2 强化学校教育实施主体的办学责任，促进中小学校循证决策文化建设
现代社会日趋复杂，不确定性越来越强，学校有必要关注并有效回应学生和家长多样化、个性化的学习需求，当然这也给学校办学带来了不小的挑战。就当前阶段而言，中小学校还存在通过校长权威、个人意志等进行决策与管理的现象，个别学校的决策目标特别是面向学生发展的目标意识薄弱，缺乏科学决策的支撑依据。这些传统的决策方式，其风险在现代社会变得更加严峻。学校是实施教育教学的办学主体，有着严格落实国家课程方案和课程标准以及构建体现学校办学理念和特色的校本课程的责任，强化学校的办学责任、提升管理决策的科学性与教育教学的有效性并非易事，学校发展性督导评价正是形成循证决策理念和文化的有效途径之一。以浙江省瑞安市为例，学校发展性督导评价的发展性指标包括但不限于凝练理念目标、强化立德树人、完善课程体系、创新育人模式、促进教师成长、培育学校文化、提升治理能力、健全保障机制、打造特色品牌、提升办学品位[16]。就“凝练理念目标”而言，学校必须深入思考并准确把握现代学校发展方向，据此设计办学理念，通过深入学习教育改革与发展要求，确立学校办学目标定位，基于教育方针精准定位培养目标，以适应时代发展需求。深入推进学校发展性督导评价的过程，亦是克服不确定性负面效应、促进中小学校树立质量改进意识及建设循证决策文化，进而持续改进和提高办学水平的过程。
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进一步健全激励机制，激发各方主体深度参与督导评价的内生动力
目前，全国一些省份正在不同程度地开展学校发展性督导评价工作，区县教育行政部门、教育督导机构、中小学校都积累了一定的实践经验。在“三不得一严禁”要求下，学校发展性督导评价的实践价值与发展潜力还有待进一步开发。笔者认为，进一步健全激励机制，激发教育督导机构及中小学校等多方主体深度参与评价，产生“以评促建”的内生动力，可为发展性督导评价实践价值的充分发挥提供更大的可能性。
3.1 改进评价机制，落实各级教育督导机构督政督学的双重职能
各级教育督导机构具有双重角色和双重职能：既是督政督学国家权力的代理方，又是学校自主办学权利的代言人；既要代表国家行使好督政督学的评价权力，又要代表学校维护好学校的自主办学权利。督导机构如何运用适宜的评价办法，实现有效的督政与督学问责，并有效督促地方党委和政府与学校的整改，亦是学校发展性督导评价实践所面临的重要问题。对此，有如下建议。
首先，强化对地方政府履行教育职责督政问责的职能。学校发展性督导评价最终目的是依托督导评价促进中小学校的发展，由于地方党委和政府是实现中小学教育治理体系与治理能力现代化的关键主体，在办学条件等基础性资源的保障等方面起着决定性作用；因此，学校发展性督导评价有必要进一步完善对政府履行教育职责的评价，强化督政职能的发挥。在关注办学条件等基础性要素的同时，学校发展性督导评价的重心应当转向对政府治理体系与治理能力现代化水平的督政问责上，转向督促区县政府落实党和国家激发中小学办学活力、减轻中小学教师负担等政策文件的督政问责上，以改变部分中小学校无权无责“等、靠、要”的被动局面，或个别时候无权有责疲于应付的办学状态。在双重角色张力和多元治理格局中，强化对地方政府履行教育职责督政问责是学校发展性督导评价纵深推进的难点，一旦有突破性进展，亦是我国教育管办评分离合作机制的重要体现。
其次，改进督导评价的方式方法，增强专业支持与服务。中小学校发展性督导评价的组织机构通常是区县教育督导室，评价人员多为本区县的专职与兼职督学。目前，专业性不足是制约这一评价项目的短板，实施过程中存在简单以文字材料代替实际工作的现象，如以是否有学校发展规划等文字材料评价学校发展并据此考核校长的做法屡见不鲜。以评价周期的安排及结果的应用为例，中小学校尽管大体认可年度评价作为过程性评价、3年或5年发展规划的完整执行作为学校终结性评价的方式，但存在过分关注客观数据尤其是短期性数据并以此作为绩效管理的关键甚至是唯一依据的现象，有的学校便会优先选择发展权宜性的项目而非有长期深远影响的教育项目。专业性不足特别是形式主义无法体现出督导评价的应然价值，还给中小学校带来了不必要的负担，因此，学校发展性督导评价必须建立在可靠的价值论方法论基础之上。督导评价的专业改进还体现在智力支持与评价服务的供给，如发展规划实施效果的监测、学生学习成果评估、纵向横向办学数据资源的供给与分析、增值评价等有利于提升学校决策科学性与发展目标达成度的循证建议，这是学校发展性督导评价的应然职能，是其成效达至的必备基础，也是可持续发展的重点和难点。在“三不得一严禁”要求下，加强学校发展性督导评价的学术研究，及时总结实践经验，把切实改进评价方式方法作为应然之举愈发凸显其时代紧迫性。
3.2 健全激励机制，落实中小学校减负同时增强督导评价的成效
从实践效果看，目前中小学校深度参与学校发展性督导评价的内生动力相对不足，作为督导评价核心依据的学校发展规划的制定与执行有时出现闭门造车、“纸上画画、墙上挂挂”的状况，教育督导机构尤其是区县教育督导机构组织实施学校发展性督导评价往往浮于表面。要使学校发展性督导评价的理论价值转化成为实践价值，必须进一步探索并健全激励机制，具体建议如下。
首先，大幅削减其他涉及中小学校和教师的督查检查评比考核事项，确保中小学校深度参与学校发展性督导评价的时间和精力投入。当前，各级各类评价评比项目繁多、程序繁琐，中小学校教师负担过重，这已经引起党和国家的高度重视，并在中央和地方政策文件中三令五申 。2006年，上海市教委下发《上海市中小学校检查评比工作的实施意见（试行）》，规定对中小学校检查评比实行归口管理的办法，未经网上公示，校长有权拒绝接受检查评比[17]。2019 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于减轻中小学教师负担进一步营造教育教学良好环境的若干意见》。2021年，山东省委办公厅、省政府办公厅印发《山东省中小学教师减负清单》，明确提出确保涉及中小学校和教师的督查检查评比考核事项在现有基础上减少50%以上，严禁各部门组织实施未经审批报备的督查检查评比考核事项，严禁在涉及中小学校和教师的督查检查评比考核中层层签订责任状，严禁以调研指导、学习考察、工作调度、观摩交流等名义变相开展中小学校或教师督查检查评比考核，不得在中小学教师职称评审、年度考核、评优评先和专业技能竞赛等评比考核中设置繁琐的评审程序和材料等[18]。此消方能彼长，把中小学校从烦苛的非教学事务中解放出来，推动校长和教师聚精会神抓管理、抓教学、抓质量，这是学校发展性督导评价取得实效的重要前提。
其次，进一步强化学校自我评价的意义和价值。目前中小学校发展规划常采用“优势-劣势-机遇-挑战”（strengths, weakness, opportunities, treats, SWOT）分析框架，“优势-劣势”的评判主要立足于标准参照性指标（criteria-based indicators）和常模参照性指标（norm-based indicators）开展差距的比较分析，前者通常是政府管理部门制定并颁行的基础性办学指标或者本校自主确定的发展性目标，后者往往是同学段学校某一办学维度的总体表现状况，通常以平均值、最大值、最小值等统计数据加以表征。对于中小学校在自我评价中反映强烈的办学基础条件不达标、评估专家专业建议缺失等实际问题，区县教育督导机构应及时响应，督促或协助相关部门解决或提供专业建议，使该项工作对学校确实能起到改善办学条件和教学质量的实际效果，否则，难以激发学校深度参与督导评价的内生动力。
最后，进一步聚焦于学生的学习成果，对“学生到底学会了什么，到底能做什么”进行督导与评价。学生学习成果评估面向学生完成课程学习后应当取得的学习收获，聚焦于学生学习成果的督导评价是对线性“输入-输出”评估模式特别是条件价值论的超越。近年来，基于学生学习目标的学生成长性评价在美国广为应用，并且愈发受到人们的关注[19]。学生成长性评价的基本思路是设定具体的、可以衡量的目标，跟踪学生实现该目标的进度，以此衡量教师对学生的影响，进而根据学生的成长情况评价教师的教学成效[20]。中小学校管理者、教师及外部督导评估专家基于预设的学习成果对学生的学习进展及终期结果进行评估，这种过程性、追踪式的评估有助于引导政府和学校从注重环境创设等硬件设施转向重视学生的学习成果与实际获得，有助于学校及时发现学生的学习问题、洞察教育教学症结、补救学习成果缺失。需要说明的是，当更多关注于学生的学习成果时，区县教育督导室不能被视为答案或发展之道的提供者，答案需要中小学校自己去发现，发展之道必然自发产生，这有助于中小学校教育家精神的生成与增强，其方法值得借鉴。
在“三不得一严禁”要求下，开展学校发展性督导评价既是基础教育治理现代化以及办学质量问责之需要，也是中小学校落实办学自主权内涵式发展之保障。学校发展性督导评价有着鲜明的实践取向和重要的实践价值，与其他教育评价项目相比，难度大、综合性强、专业要求高，需要学术研究与实践探索在互动中耦合共进。
参考文献