于浩 郑晓军｜学前教育纳入义务教育的法理反思
摘要 学习自由是受教育权的核心内涵与理论基础，保教一体是受教育权在学前教育阶段的特有外延。学前教育纳入义务教育的最主要特征在于其强制性，这构成对学龄前儿童学习自由的法律拘束，亦是法律家长主义在教育领域的体现。在学前教育纳入义务教育推进过程中，对学习自由的法律拘束必须合法且合理，一方面通过是否必须强制接受学前教育、内容是否确定以及方式是否唯一等维度限缩受教育义务的外延，另一方面规范受教育义务对应的父母、社会和国家等主体的教育职责。在承担论证负担的前提下，立法主体可就学习自由的非核心内容进行法律规制。
关键词 学前教育；义务教育；学习自由；受教育义务
作者简介
于浩/华东师范大学法学院研究员（上海200241）
郑晓军/华东师范大学法学院硕士研究生（上海200241）
一、问题的提出
义务教育年限延长的议题一经提出，便引发无数热议。其中年限延长面临两难抉择：前拓抑或后延？如果年限前拓，意味着将学前教育纳入义务教育阶段；而如果年限后延，则意味着义务教育年限延长至高中教育。有论者从公共产品属性、社会收益率、国家义务性等角度展开讨论，主张将学前教育纳入义务教育；或者采取权宜之计——将学前一年教育纳入义务教育。义务教育年限延长这一议题，诚然离不开教育产品的公共或私有属性、教育权归属、教育与经济发展水平等层面的考量。［1］然而，义务教育年限前拓至学前教育（以下简称“学前教育纳入义务教育”）背后蕴含的教育强制逻辑是否正当且合理，并未得到学界的较多关注。制定学前教育法，不仅需要立足于学前教育历史，同样需要解决现实问题；不仅需要教育学、公共政策学等视角，法学视角同样不可或缺。［2］
讨论上述问题前，首先需要走出一个认识误区，即学前教育纳入义务教育不同于实施学前教育免费政策，亦不同于普及学前教育。根据《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）第2条“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业”与第5条“适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人应当依法保证其按时入学接受并完成义务教育”之规定，学前教育纳入义务教育的主张，意味着不仅国家具有给付学前教育的义务，适龄儿童必须履行按时入学的义务，父母或其他监护人也必须将儿童送进学前教育机构接受教育。如果相关主体不履行此等义务，将承担一定的不利法律责任。
义务教育年限是否延长以及如何设计延长方案，会随着社会经济和文化的发展而不断改变。唯有准确把握学前教育纳入义务教育主张背后“义务”的法理内涵与外延，厘清此种强制性的边界，辅之指导性与促进性的学前教育内容与方式，方能实现学前教育改革在逻辑上的正当性。为避免笼而统之地做出学前教育是否纳入义务教育的判断，本文尝试以反思性的视角切入，描述性地揭示学前教育纳入义务教育可能面临的法律困境。
二、溯源：儿童的学习自由与受教育义务的展开
“受教育的权利，在其性质上，乃是对儿童加以保障的。该权利的内容，被理解为保障儿童的学习权。”［3］首先，我们尝试界定学龄前儿童受教育权利的外延，确定受教育权的初步构成范围，把可能关涉受教育权的一切行为都假设为保障对象。其次，我们从基本权利外在限制路径切入，确定干预受教育权正当性的可能因素，梳理学前教育纳入义务教育在基本权利限制方面存在的困境，最终确定受教育权的构成范围。之所以采取外在限制的考察路径，是因为从最利于儿童利益的角度而言，先“大胆假设”——确定较大的保护范围，再“小心求证”——以开放的姿态基于更高要求的论证理由排除学习自由的保护，尽可能避免遗漏儿童学习自由的内涵与外延。由此，学龄前儿童学习自由的构成与国家干预框定了学龄前儿童受教育权的最终保护范围。
（一）保教一体是受教育权在学前教育阶段的特有外延
判断学龄前儿童的受教育权外延，应当以是否有益于儿童最大利益为逻辑出发点，从其中的防御权功能与受益权功能两个侧面切入。
一方面，从防御权功能侧面来看，学习自由是受教育权的核心内涵与理论基础，强调防止国家对个体学习自由的侵犯，使得个体不受干涉地自主学习。学习自由在不同学习阶段具有不同的外延，其所受的法律拘束也有不同的设定方式与限制要求。对于学龄前儿童而言，由于其身心发展并不成熟，无法自主地接受知识教育，自然无法理性地选择教育的内容、场所，往往容易被作为功利考量的牺牲品。在与成人构成的关系中，儿童往往处于一种被动服从的状态，暂无可能独立运用思考能力和实现完全的学习自由。［4］这种出于儿童身心未完全成熟而作出的对学习自由的限制，是从“权利的本质在于选择”的角度为干预儿童学习自由做辩护的，并不以儿童最大利益为考量因素，为其他主体的恣意干预打开了方便之门。从儿童最大利益原则来看，“儿童之所以在获得照料、养育或在关爱方面拥有权利，与他们是否有能力进行自由选择无关，而是因为这些照料、养育或关爱是儿童的利益所在，它们对于儿童的生存和发展来说具有突出的重要性”［5］。
另一方面，从受益权功能侧面来看，受教育权强调公权力对个体学习提供必要的帮助，个体有权请求给付一定的教育资源。受教育权的纵向结构与教育的层级结构（义务教育与非义务教育）一致，义务教育阶段的受教育权指向的是条件平等——公平的教育条件，而非义务教育阶段的受教育权指向的是机会平等——提供教育机会与公平竞争机制。［6］“在教育基本权保障的核心——这种双向式的因果互动过程中，‘人的自我实现’毋宁是主要目的，‘学习’本身只是促进自我实现的动力与方式。”［7］具体到学前教育领域，通过比较“educare”与“education”这两个词语可以发现，学前教育的要义并非“自外而内的输入性学习”，而在于对学龄前儿童“内发性精神成长的保育”。有论者生动形象地指出，“内发性精神成长”如同一个没有固定形状与材质的袋子。袋子之外的知识成果是货物，将货物装入袋子的效率即学习能力的高低。学前教育阶段“educare”的作用在于形成袋子的质地、容积，这一阶段决定了日后“education”的成效。［8］从英国、日本等国的保教一体改革来看，保教一体是受教育权在学前教育阶段的特有外延，实现“教育即生活，生活即教育”境界是学龄前儿童“学习”的应有追求。［9］简言之，学前教育的特殊性在于其保育工作，更加注重照顾学龄前儿童日常生活与精神发育成长。
（二）学前教育纳入义务教育是法律家长主义在教育领域的体现
受教育权在学前教育阶段的另一面，即相关主体行使包括权力与权利双重维度的学前教育权。家庭教育权基于血缘或亲缘关系形成，是教育权的最原始来源。随着国家权力在教育领域的不断介入，尤其是国家义务教育制度的施行，国家教育权得以更加快速地发展。［10］至此，家庭教育权与国家教育权并存，带来了复杂的教育利益竞争。
学前教育纳入义务教育，是从学前教育权的国家权力维度展开的，意味着公权力可以通过立法、行政、司法等行为对学前教育进行规制。根据现行法律中关于受教育的权利与义务规定，年限前拓意味着适龄儿童将具有接受学前教育的权利与义务。受教育的权利侧面较好理解，分歧较小，然而其义务侧面可能引发更深层次的分歧。那么应当如何认识与对待学前教育纳入义务教育的主张？它能否实现学前教育纳入义务教育论者所期待的目标？它是否强制要求学龄前儿童按时入学，接受并完成学前教育？
从义务教育的英文“compulsory education”来看，学前教育纳入义务教育的最主要特征在于其强制性，这构成对学龄前儿童学习自由的法律拘束，具体限制包括以下三个方面。其一，从学习自由的起点来看，相较于非义务教育阶段，义务教育阶段的入学升学机会平等性更强，但自由选择的空间较小。［11］其二，从学习自由的过程来看，目前义务教育阶段的教学制度、教育教学内容和课程设置等方面具有较浓厚的国家干预色彩。例如，国家实行义务教育教科书审定制度，未经审定的教科书，不得出版与选用。其三，从学习自由的结果来看，在义务教育阶段，学生思想品德、学业成绩等方面的评价不能作为是否给予学业处分的依据。而在以高等教育为代表的非义务教育阶段，基于学生学业成绩等多方面的因素，学校有对学生进行学籍管理并实施奖励或处分的自由裁量权。
法律家长主义者认为，唯有没有欠缺认知与意志的决定才值得尊重，故出于阻止个体的不当自我伤害与增加其利益的考虑，可以限制个体的自由与权利。［12］学前教育纳入义务教育，在一定程度上而言即脱胎于法律家长主义理念，具体表现为国家要求所有适龄儿童强制接受学前教育，而儿童及其父母是否自愿、是否有接受学前教育的偏好并不被考虑。从学龄前儿童缺乏理性的认知能力和决断能力，无法及时、有效且自主地选择教育内容与方式，往往并不能自我负责，国家对学前教育进行一定干预存在合理性。然而，应当注意的是，“权利能否受限制、应否被其的权益所压倒，首先取决于有没有高于权利的价值，以及能否援用那些可能高于权利的价值来压倒权利”［13］，国家干预甚至限制学龄前儿童受教育权的正当性立基于“父母保障儿童最大利益，国家保护儿童基本利益”的原则，国家不能为了干预而干预父母的正当教育权，而恰恰应当是为了儿童学习自由等儿童基本利益。
有论者指出，目前学前教育不属于义务教育阶段，并非所有儿童都能够进行学前教育，故现实中频频发生的拒绝入园、强令退园等现象很难说侵犯了儿童的受教育权。［14］依此逻辑，如果实现学前教育纳入义务教育，即恪以学前教育的强制义务，可以避免上述情况的发生，保障学龄前儿童的受教育权。然而，基于法治国家规范权力运作的逻辑，家长主义这一干预模式必须经受现代政治法律哲学的检验。［15］从风险规避来看，如果监护人不将儿童送进家庭之外的学前教育机构接受学前教育，儿童未必无法得到这个年龄应有的教育，笼而统之地主张学前教育纳入义务教育值得商榷。
三、互释：
国家干预与儿童学习自由
法律家长主义下的法律干预应当谨慎运用，对行为人自由的限制必须减少到最低程度。［16］立基于“个人—国家”的框架，立宪主义宪法具有保护个体权利与限制国家权力的精神。具体到教育范畴来看，受教育权经历了从自由权向自由权与社会权并存的发展历程。然而，防御权功能始终是受教育权的核心内涵，决定了国家不应当过度介入受教育权的保护范围，尤其是其中的核心内容——学习自由。当公权力具有侵害公民受教育权风险的时候，应当衡量此种行为意图实现的法益与个体主义教育目标所指向的法益何者更为重要。［17］
“一个法律制度之所以成功，乃是因为它成功地在专断权力之一端与受限权力之另一端间达到了平衡并维续了这种平衡。”［18］倘若学前教育纳入义务教育，可能会加剧国家干预与儿童学习自由之间的张力，个中利益的平衡与维续并不容易。考查学前教育纳入义务教育主张的正当性，需要将目光落于受教育义务，一方面限缩其外延，另一方面规范对应的权力运作，从而缓和其中的张力，避免对学习自由等儿童利益造成不恰当的限制。
（一）限缩受教育义务的外延
有论者认为，“学前教育可以向免费教育发展，但不宜整体成为义务教育的一部分，但可以探讨的是学前一年纳入义务教育”［19］。然而，即使支持学前一年纳入义务教育的论者，对于受教育者的义务外延并未给出清晰的解答。若要推进学前教育纳入义务教育，也必须对受学前教育义务的外延做出重新的阐释。学龄前儿童应当承担的受学前教育义务应当是一个范畴性的义务，仅受限于禁令式“孤岛”的限制，可以大致归结为三个维度：是否必须强制接受学前教育、内容是否确定以及方式是否唯一。
1. 是否必须强制接受学前教育
受教育权作为儿童福利权利体系的组成部分，要求儿童普遍地接受学前教育与义务教育，尤其是为困境儿童提供特别的照顾与教育，从而实现儿童自由而全面的发展。［20］学前教育立法的权利思维决定了应当把最有利于儿童学前教育的利益作为目的，规范和管理仅是尊重和保障学龄前儿童受教育权的手段。这意味着，在规范与管理学前教育过程中发生利益冲突时，必须将保障学龄前儿童利益作为第一判断准则，以防止所谓的规范与管理价值优位于学龄前儿童利益。［21］目前，“入园难”“入园贵”等学前教育难题突出，人民群众对解决儿童早期教育问题的呼声日益强烈。应当肯定的是，主张将学前教育纳入义务教育的论者，其出发点的确是为了服务于儿童教育利益，一定程度上有助于缓解现存的学前教育难题。
2. 学前教育的内容是否确定
受教育义务对应了教育目标的社会本位取向，但并不意味着教育内容与方法等教育内部事项可以服从不当的干预。社会本位的教育目的取向认为，教育应当以满足社会发展为首要目的，以社会价值为中心作为教育目的并构建教学活动。社会本位的教育目的取向应当从两个维度给予限制：避免社会本位的教育目的走向具有狭隘性与排他性的国家本位教育目的，警惕将教育作为国家实现其利益的手段［22］；避免以不确定的遥远未来作为教育目的，避免武断地将成人的目的外在地强加给儿童［23］。
历时32年的日本家永三郎就历史教科书审定问题起诉政府一案，折衷地回答了教育权归属主体的问题——国家对教育内容可以进行必要且适当范围内的干预，但是不能妨碍儿童自由独立人格的成长。由于基础教育阶段的儿童并不具备判断教育内容的能力，如果国家灌输错误或者片面的教育内容，就是不必要且不适当的干预。［24］对于民办学前教育机构提供的教育内容，国家可以通过指导、评估、约谈等行政手段，助力社会力量在学前教育内容的生产与传播上承担“辅助者、缔约者、供给者、交易者、受托者等多重灵活角色”［25］，实现学前教育内容在“公私合作”基础上的有效供给。
3. 学前教育的方式是否唯一
对于“学前教育的方式是否唯一”这一问题，可以衍生出如下子问题：强制学校教育抑或也支持在家教育？“在自由民主社会中，公民自由是具有优先性的，立法者、行政者只有在必要时才能限制公民权利，也就是说并不是任何出于正当目的的公权力行为都应当是要实现的，限制公民权利的目的还应当具有必要性。对于那些琐碎的、价值不大的目的是没有必要去实现的，即使是正当的。”［26］职是之故，在教育方式日益多样化的当下，有必要从审查“学前教育纳入义务教育”手段与教育目的合比例性。
一方面，现行《义务教育法》规定义务教育阶段实施就近入学原则，纳入义务教育的学前教育，要求所有适龄儿童进入户籍所在地学校学习，不得以其他方式组织学习替代接受义务教育。如果“采用经费补助乃至免费教育的学前教育政策”与“强制进行学校教育的传统义务教育方式”，同样可以实现“发展普惠而有质量的学前教育”教育目的，那么从权益侵害的结果来看，后者的必要性和正当性则有待商榷，并不能完全适应教育多元化社会带来的冲击。正如洪堡（Humboldt）在《论国家的作用》中旗帜鲜明地点出，“假如目的只是在于防止儿童压根不接受教育，那么，给一点都不上心的父母们设置监护人或者对贫困的父母们进行资助，将会变得更加简单一点，更加地没有坏处”［27］。
另一方面，在家教育并不局限于家庭领域，更是一种由父母整合教育资源，形成的一种以家庭为核心，向社会扩展的多样化教育网络。［28］如前所述，在学前教育阶段，儿童的身体保育是优位于知识教育的，在家教育同样可以供给物质环境的托育资源。在美国，所有50个州都允许在家学习，出发点在于妥当且动态地实现父母教育选择权与儿童受教育权的良好平衡。［29］与我国情况较为类似的德国，适龄儿童需要接受普通全日制义务教育，其基本形式同样也是学校教育，仅存在由于身体原因而选择在家或者特定机构接受义务教育的例外。［30］当然，在尊重父母教育选择权的基础上，可以采取“事前预防、事中监管、事后处置”三个方面的措施，兼顾儿童受教育权的实现。例如，要求在家教育的父母具有教师资格证书、儿童接受与学校教育相同或可以相提并论的教育、参加教育评估等。［31］此外，如果发现父母以在家教育为名，实际存在不履行保育、教育等义务或侵犯儿童受教育权的恶劣行为，那么可以通过剥夺或转移父母教育选择权，从而保障儿童的受教育权。
综上，对受学前教育义务进行过程动态区分，在国家最低限度的干预基础上，划定受教育义务的边界，由父母自行选择教育内容与方式，有助于实现学龄前儿童学习自由与国家干预的平衡。
（二）规范受教育义务对应的权力运作
学校教育、社会教育、家庭教育是教育体系的重要组成部分［32］，如果将学前教育纳入义务教育，“家校关系疏离，学校和家庭孤立运转”［33］的现象可能会更加严重。“旧式家庭烟消云散，曾几何时紧密联系的社会单位现在越来越成为个人的集合体，各行其道。”［34］职是之故，如何平衡家庭、社会与国家在学前教育中的权力，并让这种这种权力柔性且有节制地行使于受教育权，需要认真给予回应。
有论者从受教育的入学、在学、毕业三个阶段将宪法“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”的权利义务复合表述进行分解，具体区分为入学阶段的机会平等、在学阶段的条件与身份保障的权利以及毕业阶段达成受教育目标的义务。［35］应当肯定的是，论者基于不同教育阶段作出权利与义务的区分，在一定程度上缓和了权利和义务复合规范表述的歧义。然而，应当认识到，“真正与权利对立的是权力，而义务只是权利内部对立和权力内部对立的一种表现形式。所以，在这个意义上讲权利本位，首先和主要的应当是针对权力，而不应当是针对义务”［36］。在入学与在学阶段，受教育权利是从儿童立场而言的，要求学前教育机会的获得与教育资源的公平分配，与之对立的是国家、社会、学校、家庭等主体的权力，诸如监护权。国家、社会、学校在行使教育权力时，势必会直接或间接地限制儿童的受教育权。从现代法治所强调的限制权力而言，规范处于强势地位的权力，不仅有助于从源头上避免对儿童受教育权等利益的侵害，同时也能更好地界定不同主体在学前教育中干预的限度。
首先，儿童在入学与在学阶段享有受教育权，对应的首要教育职责主体是父母或其他监护人。由于学龄前儿童的特殊性，国家尊重家庭对子女的教育职责具有重要意义。［37］此种首要职责的理据来源于儿童最大利益原则与血缘伦理关系。其一，在儿童的人格形成和个性教育方面，父母具有其他主体无法替代的作用。各国的亲属法大多基于信任而对父母的教育职责采取放任主义，尽可能维护儿童最大利益，不使儿童轻易脱离父母。［38］其二，在“个体与国家”二分框架之下，父母与儿童基于血缘亲属关系，具有对抗其他一切主体不当干预的正当性。儿童的学习自由与家长在教育方面的监护职责，属于私人领域的事项范畴，与国家在教育领域的公权力行为相抗衡。
其次，社会在学前教育供给方面，提供最低标准以上不同层次的学前教育资源，承担补充性教育职责。“从事教育活动与受教育活动之间的互动关系来看，只有从事教育活动的自由度越大，受教育的可能性和方式才能越大，宪法所规定的受教育权内容也才能更加充实。”［39］根据教育部公布的《2018年全国教育事业发展统计公报》，全国共有各级各类民办学校18.35万所，其中民办幼儿园16.58万所，占比49.1%。［40］由此可见，目前学前教育市场化倾向明显，学前教育具有由民事主体意思自治的空间，父母可以根据自己的意愿选择由社会力量举办的学前教育机构，并充分自主地与学前教育机构约定教育的具体内容。
《中华人民共和国民办教育促进法》规定的对非营利性民办学校采取政府补贴、基金奖励、捐资激励、与公办学校同等的税收优惠政策等措施将会在一定程度上排挤营利性民办学校的发展。在该法规定的“不得设立实施义务教育的营利性民办学校”框架之下，如果将学前教育纳入义务教育，那么现存的营利性民办幼儿园的改制也将成为一大问题，目前的学前教育普惠性改革中机构建设、运营、管理的问题仍不无商榷余地。
最后，国家在学前教育中承担兜底性职责，唯有在家庭与社会教育存在缺乏性与违法性的时候，国家方有行使其教育职责的必要。“国家干预的作用并未改变自身的性质，它所采取的种种干预措施都是‘恢复性’的，即通过干预使社会生活恢复至自由这一基本状态。国家职能向能动方向的倾斜，非但不能化解人权与国家之间的固有矛盾，反而应该引起对保障个人自由与权利的更多重视，并对呈日益膨胀趋势的国家权力保持更高的警惕。”［41］当且仅当其他类型的学前教育无法达到优秀标准，或者出于提供学前教育示范的目的，国家才担负亲自提供学前教育的任务。［42］为避免过度干预学龄前儿童学习自由，国家应当根据儿童受教育权受侵害风险的程度，选择不同的干预方式。例如，当父母或其他监护人因贫穷、重疾无法供给儿童入学与在学阶段最低限度的教育资源，国家可以提供经济或其他方面的教育帮扶；当上述个体丧失能力，无法恢复教育职责，国家可以提供替代性教育；当上述个体存在怠于履行教育职责或实施严重侵害儿童学习自由行为等情况，国家可以行使惩罚性教育职责，督促上述主体履行教育职责。［43］
（三）明晰学前教育纳入义务教育的法治路径
“实现教育的公共性，首先应当消除法律与政策的价值偏失现象，建立中立性、价值内生性的价值规范体系。”［44］由此，在证成学前教育纳入义务教育的正当性时，需要基于保障儿童最大利益与规范权力主体的权力运作两个维度，将中立性更强的程序规范性作为法理支撑。
一方面，从保障儿童最大利益层面而言，需要坚守“法无禁止即自由”的理念，尽可能地扩大儿童受教育权等教育利益外延。“从‘自由的理念’出发，要在制度设计上防止国家对个人生活的过度介入；强调个人不应该是被保护的被动的客体，而是能动地选择、参与的主体。”［45］这意味着，儿童的学习自由只有在法律明文的禁令下才受到限制，如果没有违反任何禁令，并不应当有任何不合理的限制。因此，只有在全国人大常委会通过学前教育法明确作出学前教育纳入义务教育的规定，以及修订《义务教育法》原有义务教育方式的前提下，学前教育纳入义务教育的主张才更加具备正当性。但是，仍然应当认识到“任何对基本权利的限制都同时伴随有‘限制的限制’的必要”［46］，法律在限制受教育权之本质内容时，同样应当受到必要的限制，即应是“带着镣铐的舞蹈”，不能任由法律限制，例如避免法律对学习自由等受教育权的核心内容与价值给予行政概括或空白授权。
另一方面，从规范权力主体权力运作层面而言，需要坚守“法无授权不可为”的理念，当权力主体需要在学龄前儿童的受教育权上创设义务，需要尽可能缩小这种具有强制性义务带来的侵害利益可能性。“在价值分歧成为常态的现代社会中，正确性要通过重构共识的机制（即商谈）来获得，而商谈的核心要素则在于程序。”［47］是否将学前教育纳入义务教育，目前学界存在分歧，难以达成一致的认识论与方法论。然而，学习自由是受教育权的核心内容，将学前教育纳入义务教育是变相地课以学习自由一种负担，主张在学习自由范畴内“做减法”（即去掉部分自由）的论者，需要承担更高的论证义务。这种程序化的论证义务在学前教育立法中主要表现有二：其一，尊重教育行政部门、教育学与法学学者、公办与民办学前教育机构、学龄前儿童家长等各种利益主体表达的异质性观点，形成“程序化的机构”［48］，保证论证的公共理性。其二，论证限制学习自由的必要性与可行性。具体到学前教育纳入义务教育的主张中，就是论证纳入义务教育所要解决的教育问题现实存在并且关涉儿童紧迫性利益，属于法律调整范畴且借助法律方可解决，社会资源按此立法方案可以妥当配置且不会产生无法预测的消极影响，儿童及家长愿意服从这种具有强制性的义务教育等内容。［49］质言之，在教育发展理念日益多元化的当下，立法主体对学习自由的法律拘束必须合法、合理，不可废止儿童在学前教育阶段学习自由的核心，仅可在承担责任更重的论证负担的情形下，通过对话性、辩论性的法律程序就学习自由的非核心内容进行法律规制。
四、结语
总而言之，此前一些论者单纯从教育学、社会学等视角提出的学前教育纳入义务教育主张，存在法理上的障碍与阻力，同样会给现有学前教育市场带来极大挑战。2018年9月公布的十三届全国人大常委会立法规划中，学前教育法作为全国人大常委会立法规划一类立法项目中唯一的教育类项目，拟在十三届全国人大常委会任期内提请审议。这意味着，此前地方制定的一些原则性的学前教育政策与经验将被学前教育法所采纳，按照可为、应为、勿为的模式被赋予明确性、有责性与稳定性。［50］然而，“政策化的法律将国家对公民的要求以公民义务的形式展现，使权利和义务不对等”［51］，所以学前教育法应当从保障儿童学习自由等儿童教育利益与确认并规范权力干预两条进路出发，批判性地反思不同的学前教育改革方案，最终给出一个开放、参与、更具张力、更能反映学前教育改革所需的法律方案。在确认并规范权力干预方面，对那些儿童有责性的条款必须予以慎重对待，本文讨论的学前教育纳入义务教育问题恰是其中之一。
“回应型法的目的在于授权和促进；限制性的负责任则是一项次要功能。”［52］学前教育纳入义务教育的最主要特征在于其强制性，这构成对适龄儿童学习自由的法律拘束。当下学前教育过度市场化发展，学前教育纳入义务教育的规制方案无法完全适应此种发展趋势。法律对于社会变革的包容和支持使得关于义务性和强力的方案日趋式微，在学前教育领域内设置义务虽无不可，但是法律并不能强人所难，具体如何履行义务，应当为儿童及其父母留下广泛的选择空间。对此，重要的是在自治与干预之间寻求合理界限，合理设定受教育义务的方式与内容，而更理想的则为构建一种新型的普遍服从的教育方案。
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