编者按
田光成，国内知名的民办教育法律专家，中国民办教育协会法律事务部副部长，浙江大学民办教育研究中心研究员，时代教育管理联盟理事长，拥有教育和法律双学位，教师和律师双重职业资格证书。经他手，先后处理过多例我国民办教育界的法律疑难杂症，如夫妻离婚瓜分学校案、房地产商恶意中止办学案、债权人赖驻董事会案、民办学校并购案等等。民办学校收费标准如何确定和调整，是一个极为敏感的话题，本案一出，引发了社会和民办教育界的高度关注，田老师再以深厚的专业知识和执着的研究精神，增加研究为我们探索其中奥秘，独家深度解读定让你受益匪浅，请听民办教育专家如是说。
【案情盘点】
赣榆外国语学校是江苏省连云港市赣榆区的一所民办学校，近年来，由于物价上涨、教职工待遇提高等因素，导致学校的办学成本上升。原每生3200元/学期的学费收入不足以支撑学校正常运营和发展的需要。
自2013年起，学校每年都向当地物价局申请调整学校的收费标准，但物价局均以“学校的成本监审达不到可调整的标准”为理由，一直未给予批复。直至2016年6月，物价局才将学校的收费标准由原来的每学期3200元调到4600元。
对此问题，赣榆区物价局价格科负责人的解释是，“老的教育成本监审办法对学校教师工资有个要求，不要超过当地公务员平均工资的1.2倍，按照这个标准，（赣榆外国语学校）的上涨教师工资进不了成本监审范围，所以没有调整。” 随着国家对民办教育的促进力度加大，2016年，江苏省“新的成本监审办法到达赣榆，民办学校教师工资在成本监审中可以按实核定，这才通知当地多所学校调整收费。”
尽管如此，对于4600元这个学费标准，赣榆外国语学校并不满意。他们认为，在当地赣榆外国语学校是最优质的中学，学校创优项目很多，资源拓展速度较快，需要的资金支持也是其它学校难以相比的。他们的申请的学费标准是“一学期5000元”。而物价局认为“成本监审只是我们调整收费的一个基础参考，还要考虑赣榆经济发展水平、学生家长接受能力、社会稳定等多种因素。”所以拒绝了“5000元/学期”这个要求。
为此，2017年初，赣榆外国语学校将赣榆区物价局告上法庭，称对方“不作为”且行政程序违法。连云港市连云区人民法院已受理了此案，并在3月7日开过了一次庭，但尚未有判决结果。
（本案例根据彭湃新闻网3月29日报道《民办校申请调价未果告物价局不作为 官方:才涨过》改编）
【法眼透视】
我国的民办学校除少数是企业办学一次性投入外，绝大多数的民办学校是靠办学结余的积累滚动发展起来的，因此学费收入通常是学校最重要的经费来源。民办学校的学费标准也是社会、家长和学校多方都比较敏感的问题。此案作为中国学费标准审批的第一案，一经媒体披露，立即引起了民办教育界的高度关注。对此案有一个理性的分析，对于民办学校维权、地方价格主管部门依法规范和管理都有着积极的意义。
首先，我们需要在现行的法律政策环境下，厘清一些认识：
一、现行法律法规关于民办学校的收费政策有哪些
2002年12月28日出台的《民办教育促进法》（文中简称原《民促法》）第三十节条规定：“民办学校对接受学历教育的受教育者收取费用的项目和标准由学校制定，报有关部门批准并公示；对其他受教育者收取费用的项目和标准由学校制定，报有关部门备案并公示。”2005年3月2日由国家发改委、教育部、人力资源社会保障部联合发文《民办教育收费管理暂行办法》（发改价格[2005]309号）第四条规定：“制定或调整民办学校对接受学历教育的受教育者收取的学费、住宿费标准，由民办学校提出书面申请，按学校类别和隶属关系报教育行政部门或劳动和社会保障行政部门审核，由教育行政部门或劳动和社会保障行政部门报价格主管部门批准。”“民办学校对非学历教育的其他受教育者收取的学费、住宿费标准，由民办学校自行确定，报价格主管部门备案。”
从原《民促法》和部门规章可知，实施学历教育的民办学校的收费标准需要物价主管部门审批并公示，而实施非学历教育的民办学校或项目可自主定价，需要到价格主管部门备案和公示。
民办教育新政2017年9月1日正式实施后，需要价格主管部门审批收费标准的民办学校与上又有所不同。《民办教育促进法》（修正案）第三十八条规定：“民办学校收取费用的项目和标准根据办学成本、市场需求等因素确定,并向社会公示，并接受有关主管部门的监督。非营利性民办学校收费的具体办法,由省、自治区、直辖市人民政府制定;营利性民办学校的收费标准,实行市场调节,由学校自主决定。”国务院颁发的《关于鼓励社会力量办学，促进民办教育健康发展的若干意见》第十六条规定：“规范民办学校收费。非营利性民办学校收费，通过市场化改革试点，逐步实行市场调节价，具体政策由省级人民政府根据办学成本以及本地公办教育保障程度、民办学校发展情况等因素确定。营利性民办学校收费实行市场调节价，具体收费标准由民办学校自主确定。政府依法加强对民办学校收费行为的监管。”
据上可知，分类管理之后，非营利性民办学校的收费标准仍然是由地方价格主管部门审批，营利性民办学校的收费标准由学校根据市场情况，自主确定，已不再要求备案，在《营利性民办学校监督管理实施办法》中明确要求公示。
二、民办学校确定学费标准的三种方式的差异性比较
价格审批 | 价格备案 | 市场调节 | |
法理界定 | 价格主管部门或其他部门按照定价权限和范围制定收费价格。 | 学校依照法定程序报送价格主管部门登记，履行告知的义务。 | 学校自主确定价格标准，可以根据市场需求进行调整。 |
价格弹性 | 一旦批准，审批周期内无弹性。 | 备案周期内无弹性，可以通过多次备案增加弹性。 | 弹性较大，根据市场变化情况，随时调整标准。 |
适用对象 | 原《民促法》中的实施学历教育的学校；分类管理后的非营利性学校。 | 原《民促法》中非学历教育学校或项目。 | 分类管理后的营利性学校。 |
价格依据 | 分类管理前，补偿教育成本，适当考虑合理回报。分类管理后，考虑办学成本、本地公办教育保障程度和学校发展情况。 | 以办学成本为主，适当考虑市场需求。 | 可以根据市场需求确定。 |
资质认证 | 需要《收费许可证》，有资质要求。 | 需要《收费许可证》，有资质要求。 | 可能无收费资质要求。（目前法律暂不明确） |
法定程序 | 价格主管部门进行价格、成本调查，听取经营者、消费者意见，审批后公示。 | 备案资料和程序完备合法，价格主管部门可以提建议，但不具有强制性。备案后公示。 | 向社会公示30天后执行。 |
三、民办学校在确定或调整学费标准时会遭遇到哪些不良现象
第一，名为备案，实为审批。根据原《民促法》的规定，实施非学历教育的学校或项目的收费实行备案制。但在学前教育阶段，大部分地区的价格主管部门对幼儿园的收费标准基本上都采取的是审批制，有着明确的价格标准和严格的价格范围限制；
第二，审批依据，采取一刀切。地区内每所学校的办学投入不一样，人力成本不一样，办学成本较难统一，但价格主管部门在核定收费标准时，较少考虑学校的具体办学成本，确定价格的依据有些会参照公办学校的标准（如幼儿园），有些会考虑区域其他民办学校核定的收费标准，或依据区域平均办学成本，较难满足学校个体补偿教育成本的需求；
第三，调整困难，不能随市场变化而变。一所学校收费标准一旦确定，在相当长的时间内，很难变动。价格主管部门无视因物价上涨、货币通贬等原因导致办学成本大幅度提升，对学校提出的学费调整申请无动于衷，甚至拒不批复。有些学校只好通过“特殊的社会活动”才解决问题。
四、民办学校如何维护自己在收费方面的合法权益
第一，严格按照国家及地方法律法规的规定，按照法定程序和价格主管部门的合法要求进行收费标准审批或备案，如果是调整收费标准，应在上一个审批期满的30日前向价格主管部门提出。根据《行政许可法》规定，价格主管部门受理后应该在20~30日内做出是否同意的决定，10日内完成审批后相关程序。
第二，学校合理的收费标准调整申请，地方价格主管部门拒不受理或拒不批复的，学校可以根据《行政复议法》规定，向本级人民政府或其上级价格主管部门提出行政复议，相关部门应在5日内做出是否受理的决定，在30~60日内做出处理意见。
第三，学校对于行政复议有异议者，可以依据《行政诉讼法》向司法机关提出行政诉讼，也可以不经行政复议直接提出行政诉讼。《行政诉讼法》规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关做出的有关行政许可的其他决定不服的”。民办学校提出行政诉讼通常会有三种理由：一是在内容方面，符合申请条件却不予答复，或对不予批复的决定不服；二是在程序方面，认为价格主管部门在做出决定时的程序违法；三是侵权方面，认为价格主管部门的工作人员违法或没有依法办事侵害了学校的合法权益。
最后，通看本文中赣榆外国语学校一案，综合上述判断，笔者有以下几点看法与大家分享：
第一，赣榆外国语学校根据自己学校的实际办学成本的增涨情况，依法向赣榆区物价局提出调整学费标准的要求是民办学校合法权益，也是合情合理的。
第二，赣榆外国语学校在自己的合法权益未能得到实现的情况下，向赣榆区物价局提出行政诉讼，希望通过司法途径维护自己的合法权益，是需要勇气的，值得赞许，在法律上也是可以得到支持的。需要探讨的是如果先走行政复议程序解决问题，是否更有利于缓解二者之间的矛盾。
第三，根据《价格法》第二十二条规定：“ 政府价格主管部门和其他有关部门制定政府指导价、政府定价，应当开展价格、成本调查，听取消费者、经营者和有关方面的意见。”《行政许可法》第四十七条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”赣榆区物价局在没有听取学校和家长意见，进行价格听证的前提下直接拒绝了赣榆外国语学校的学费调整申请，在程序上已经违法，赣榆外国语学校以程序违法作为诉讼理由之一在法律上是可以立足的。
第四，赣榆区物价局在审批学校的收费标准时，没有依据国家的法律和部门规章，而是根据江苏省地方行政规章，显然有违《立法法》精神，在法理上是缺乏说服力的。据推测赣榆区物价局关于民办学校定价调价的主要依据是江苏省物价局2016年3月7日印发的《江苏省民办中小学教育收费定价成本监审办法》，笔者上网上搜到此文件。通过学习发现此文件的内容有两个严重缺陷：一是与上位的法律政策相违背。《民促法》及国家层面的部门规章所提出的民办学校办学成本，应该是学校个体的办学成本，而不存在着全国或某一区域平均办学成本之说，但该文第四条规定：“本办法所称民办中小学教育收费定价成本是指一定行政区域内同类学校生均教育合理费用支出。”这种平均法细思起来，极其荒谬；二是此文件前后内容在逻辑上是矛盾的，既然已确定了平均办学成本，后面就不需要再有其他具体成本项目如人力成本、固定资产折旧、无形资产摊销等列出。
第五，以赣榆区物价局为代表的价格主管部门在价格审批上，强调不仅要考虑办学成本，还要考虑地区经济发展水平和家长承受能力的说法。显然是忽视了民办学校市场化的特性，扩大了民办学校的社会责任。让学校在亏损状态或不良经济状况下办学更是有失公平和公允的法律精神，典型的是“政府请客学校买单”的作法，必然不可持久，更不利于区域民办学校健康发展。
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图片来源：网络。
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