【学研探索】成渝两地乡村规划师制度对比研究及重庆规划师下乡工作展望
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由重庆市规划和自然资源局主管、重庆市规划展览馆（重庆市规划研究中心）主办的《城市地理》杂志“学研探索”栏目，为读者打造一扇展示与研究规划和自然资源的窗口。
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成渝两地乡村规划师制度对比研究及重庆规划师下乡工作展望
《城市地理》
2022年第1期
学研探索
引
言
推动成渝地区双城经济圈建设，人才资源是第一资源。成渝两地同具大城市、大农村的特点，为助推乡村人才振兴和乡村规划落地实施，成都和重庆各自建立了乡村规划师制度，开展了不同实践探索。成都从2010年以来累计招募乡村规划师10批520余人次，重庆从2018年以来由市规划和自然资源局直接选派乡村规划师5批次59人次，引导聚合400余名技术人员服务乡村。本文从职责定位、选派方式、管理机制、保障措施等方面对比研究了成渝两地乡村规划制度实践情况，总结分析了并对重庆规划师下乡工作做了展望思考。
一、职责定位
（一）成都乡村规划师——专职型“把关者”
成都乡村规划师制度建立于2010年，乡村规划师参照政府雇员方式，由区（市）县政府按照统一标准招聘、征选、选调和选派，定期支付工资薪酬的乡镇专职规划负责人。具有7项职责：一是规划决策参与者，负责向乡镇党委、政府就发展定位、整体布局、规划思路及实施措施提出意见与建议；参与乡镇党委、政府涉及规划建设事务的研究决策。二是规划编制组织者，负责组织编制乡村规划，提出具体的规划编制要求，对规划编制成果进行审核把关并签字认可，然后按程序报批；向规划管理部门就乡镇建设项目的规划和设计方案提出意见；参与基层规划建设管理，提升基层规划水平。三是规划初审把关者，负责对政府投资性项目进行规划把关并签字认可，然后按程序报批。送市和县规委会审批的方案都须先经乡村规划师签字审核。四是乡镇规划建议者，负责向乡镇政府提出改进和下一步提高乡村规划工作的措施与建议。五是实施过程指导者，负责对乡镇建设项目按照规划实施的情况提出意见与建议；审查有无问题，持续跟进实施过程。六是基层矛盾协调者，协调各方，化解矛盾，充当村民和政府之间的规划桥梁与纽带；利用多种技术措施来解决乡镇的某些发展问题。七是乡村规划研究员，针对当地规划的重点、难点，存在的问题进行研究，提出改进和提高的措施建议。
（二）重庆乡村规划师——参与性“指导者”
重庆乡村规划师制度建立于2018年，在已有的区县首席规划师工作制度基础上，选派市级规划师下乡服务，定期选派规划、测绘、国土资源、地质矿产等方面专业技术骨干到乡镇、农村，脱产开展“点对点”技术服务。具体履行6项职责：一是参与指导村镇规划编制工作，提供意见建议。二是调查了解规划编制实施过程中的问题，并提出建议意见和解决措施。三是参加各类咨询交流，包括：指导乡村重要建筑设计项目的审查并提出书面意见；参加相关部门组织的专业技术交流、培训等学术活动；配合市规划自然资源局收集镇、乡、村规划咨询情况并形成书面报告等。四是挖掘名镇名村、传统村落历史文化价值，推动历史文化资源的保护及合理适度利用。五是宣传普及村镇规划相关知识，促进乡村规划理念、管理模式、建设水平提升。六是协助开展脱贫攻坚、乡村振兴战略实施相关工作。
重庆乡村规划师参与驻地乡镇春耕备种工作。
重庆乡村规划师参与驻地乡镇新冠肺炎疫情防控工作。
综上可以看出，成都乡村规划师的职责定位中契入了一部分规划自然资源管理权限，乡村规划师作为政府招募并派驻至辖区内各乡镇的规划专职负责人，全程参与项目规划建设，跟踪服务乡村振兴项目落地实施，虽然不具备行政审批职能，但对其所在乡镇的重大项目有“一票否决权”，可视为是一种行政管理的延伸。重庆乡村规划师主要是通过选派方式，为乡镇人民政府提供规划和自然资源管理方面的咨询服务，更多从事参与性、指导性、服务性工作，并不具备具体的管理事权，仅是基层行政管理工作中的辅助和补充。
二、组织管理
（一）选派方式
1.成都——社会招募为主
成都乡村规划师主要来源于社会招募，招募形式分为社会招聘、机构志愿者、个人志愿者、选派挂职等，原则上任期（聘用期）不少于2年。
成都乡村规划师是由政府向社会公开招聘的乡村规划专职技术负责人。
一是社会招聘。由相关区市县政府面向全国公开招聘符合条件的专业技术人员，要求具有城乡规划、建筑学、土地资源管理及相关专业全日制本科学历、学士学位并从事城乡规划设计、城乡规划管理、国土资源管理工作3年以上或具有研究生及以上相关学历并从事相关工作1年以上，或具有注册规划师或注册建筑师执业资格；身体健康，年龄在40周岁以下。
二是机构志愿者。面向全国征求优秀规划、建筑设计机构，或动员在蓉高校、规划或建筑设计单位、开发企业等机构，由其选送具有城乡规划或建筑学及相关专业的技术人员。
三是个人志愿者。面向全国公开征选符合条件的专业技术人员，要求具有城乡规划或建筑学及相关专业全日制本科及以上学历。
四是选派挂职。由成都市规划和自然资源局从机关及下属事业单位选派符合条件的专业技术骨干作为乡村规划师。
2.重庆——内部选派为主
重庆市乡村规划师主要来源于规划自然资源部门选派。由市规划自然资源局选派的规划或自然资源管理方面的专业技术人员、驻村第一书记、驻守地质队员，各区县（自治县）规划资源部门选派的相关专业人员以及社会单位、高等院校、个人等志愿服务乡村振兴的相关技术人才，原则上服务期1年。
一是市级层面，由市规划自然资源局每年定期选派一批乡村规划师，统筹安排到市级深度贫困乡镇、市级乡村振兴示范区县重点乡镇、市级村庄规划示范村驻点服务，起到示范带头作用。
二是区县层面，在市局示范引领基础上，由各区县规划自然资源局从本单位内部选派一批干部职工对口常驻乡镇（街道）开展指导服务。鼓励各区县规划自然资源局安排新招录人员作为乡村规划师到基层接受锻炼。在市局示范带动下，目前各区县规划和自然资源部门以多种形式选派了400余名专业技术人员开展下乡技术服务。
三是社会层面，通过项目合作、与高校合作等方式，引导规划项目编制单位安排规划技术人员常驻基层一线提供服务。
（二）管理机制
1.成都——三级管理
成都市人民政府于2020年12月印发了《成都市乡村规划师管理办法》，明确成都乡村规划师工作由成都市规划和自然资源局归口管理，区（市）县政府负责乡村规划师的统筹管理，区（市）县规划自然资源部门和乡镇政府负责日常管理。
成都对乡村规划师按地理位置划片分组管理，对重大项目实行小组联合审查。
一是市级归口管理。为推进乡村规划师制度落实，成都市规划和自然资源局成立乡村发展处，并设立了专门办公室，专人专职负责归口管理乡村规划师。同时，财政给予乡村规划师专项资金保障，以及解决乡村规划师的社保、交通补助等问题；成都市规划和自然资源局与市人力社保联合发文，明确要求建设、规划、交通、住建等部门所属事业单位在招聘工作人员时，应有不低于30%的岗位用于招聘乡村规划师。为保证乡村规划师的业务素质，成都市规划自然资源局每年组织1周的培训，经过培训的规划师到区县或乡镇实习3个月，然后由成都规划主管部门组织考试，考试不合格者不予录用。
二是区（市）县统筹管理。区（市）县负责乡村规划师统筹管理，主要包括：负责社会招聘、志愿者征选、选调任职、选派挂职以及任免、考核、动态管理等事项；根据乡村规划师的工作任务、业务能力和乡镇政府日常管理情况进行及时的人事调整。年度考核优秀的乡村规划师可以由区（市）县政府推荐评选为成都优秀乡村规划师，并将其作为下一届乡村规划师续聘的优先条件，年度考核不合格的予以辞退或免职。
三是各地规划自然资源部门和乡镇政府日常管理。区（市）县规划自然资源主管部门负责乡村规划师的业务指导；负责组织乡村规划师的定期工作评估，其结果纳入年度考核。乡镇政府负责乡村规划师工作质量、工作效率、工作纪律、廉政作风等监督管理。
2.重庆——双层管理
重庆市规划和自然资源局于2019年4月印发了《关于进一步规范和加强规划师下乡工作的通知》，对市区（县）两级规划自然资源部门管理职责、任务做了要求。
一是市局主管。全市乡村规划师下乡工作由市规划和自然资源局统筹管理，市局村镇规划处归口指导具体工作。目前已建立全市乡村规划师服务团队管理台账，开发了市、区共享的乡村规划师信息管理平台。市规划和自然资源局定期组织培训，实行“日更新、周纪实、月小结、季通报、年考核”，通过“重庆乡村规划”APP定期收集汇总乡村规划师工作情况和工作成果。每月编印《工作动态》，每季编印《季刊》，每年编印《工作成果》，并定期进行成果分享和工作交流。
重庆市规划和自然资源局定期对乡村规划师进行培训。
重庆市规划和自然资源局村镇规划处组织开发的APP，为乡村规划师日常管理搭建了信息化平台。
二是区县局负责。乡村规划师日常管理由所在区县规划自然资源局负责。主要包括：督促乡村规划师通过统一信息管理平台定期报送工作情况和工作成果；每月及时向市规划自然资源局反馈情况，确保下乡规划师认真切实履责；根据实际或工作需要，适时组织开展相关培训；根据工作成效、工作作风等向市规划自然资源局提出考核意见，由市规划自然资源局统一反馈给选派单位。
（三）保障激励
1.成都——按标准发放薪酬
《成都市乡村规划师管理办法》规定：建立社会招聘乡村规划师工资水平动态调整机制，其收入水平与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。自2021年起，以市统计局发布的上一年度成都市城镇全部单位就业人员平均工资作为年薪参照值，以2.0为系数，年薪参照值乘以系数作为下一年度社会招聘乡村规划师年薪。社会招聘乡村规划师年薪由基本薪酬（占总额70%）和绩效薪酬（占总额30%）两部分构成。基本薪酬通过月薪进行发放。绩效薪酬与年度考核挂钩，年度考核合格的发放绩效薪酬，年度考核不合格的不予发放绩效薪酬。成都东部新区、青白江区、新津区、简阳市、都江堰市、彭州市、邛崃市、崇州市、金堂县、大邑县、蒲江县社会招聘乡村规划师在享受年薪的同时，每人每年给予2万元生活补贴。聘用单位按照相关规定为社会招聘乡村规划师缴纳社会保险费以及住房公积金，该部分费用由区（市）县财政予以保障。机构志愿者乡村规划师待遇由机构志愿者派出单位解决；个人志愿者乡村规划师的补贴补助由用人单位按相关政策执行。区（市）县规划和自然资源主管部门对乡村规划师工作中的交通、误餐等费用报销参照事业人员相关标准执行。同时，明确了乡村规划师制度的支出责任由区（市）县政府（管委会）承担，所需经费由当地财政部门予以保障。各区（市）县财政部门将所需资金纳入本级财政预算，市级财政通过均衡性转移支付对各区（市）县给予财力支持。
2.重庆——探索多种保障措施
与成都乡村规划师定期取酬不同，重庆对乡村规划师主要由规划自然资源部门和派出单位提供保障。重庆市规划自然资源局《关于进一步规范和加强规划师下乡工作的通知》明确：重庆市乡村规划师在脱产服务期间，其原有人事关系不变，在原单位的各项待遇与同级同类人员一致。由乡村规划师派出单位提供经费保障，每年为其提供一定工作经费，并参照差旅费、伙食补助费等标准给予生活补助。乡村规划师服务期满后，由市局颁发服务证书，并进行表扬通报。对服务期间工作成绩突出的乡村规划师，在评优评先、提拔使用、职务晋升等方面，予以优先考虑；针对专业技术人员，在职称评审、人才培养方面予以适当倾斜。各单位在岗位聘用时优先考虑有规划师下乡工作经历的专业技术人员。
三、重庆乡村规划师工作展望
综上，成渝两地乡村规划师制度的不同实践各有特色。成都乡村规划师制度起步更早，基本形成了上下贯通的管理制度体系，管理规范，成效较好，但以政府招募为主且定期支付工资薪酬的“雇员”模式，工作成本更高，需要政府给予较大财政支持。重庆规划师下乡工作方兴未艾，成都实践中的一些经验做法值得学习借鉴，特别是在成渝地区双城经济圈建设背景下，重庆乡村规划师制度在组织管理、保障激励、服务方式等方面还要加强创新探索，建立长效机制，不断走深走实。
（一）高位推动，强化统筹管理。
规划师下乡工作的本质是支持和引导规划专业技术人才下乡积极投身服务乡村振兴事业。从实践来看，重庆乡村规划师在服务乡镇和村庄规划编制实施等方面做了大量工作，但也存在缺乏相应配套政策不完善等问题。成都市政府已出台《成都市乡村规划师管理办法》，从政府层面赋予了乡村规划师参与行政管理的职能定位，当前重庆暂无类似政策文件支撑。鉴于此，重庆可考虑进一步整合乡村规划师和社区规划师工作，市政府层面出台规范性文件，制定《责任规划师工作管理办法》，全方位指导全市乡村规划师职责目标、日常管理、工作保障等。此外，重庆8000多个行政村，仅凭重庆市规划和自然资源局远远无法实现规划师全覆盖，还需加强规划人才储备，发动在渝大专院校和设计机构，多方储备乡村规划人才。
（二）引导激励，增加工作抓手。
一方面，打好激励“政策包”，市人社局、市财政局、市住建委、市教委等市级相关部门，就职称评定、评优评先、经费补助、继续教育学时计算等方面研究激励政策，合力建立一条与乡村规划师切身相关的“绿色路径”，确保工作认真、表现优秀的乡村规划师能受激励、得实惠，进一步吸引更多“懂农业、爱农村、爱农民”的规划技术人才积极参与规划师下乡工作。同时，进一步转变职责，赋予乡村规划师能够深度参与工作的平台和抓手，比如：市级层面选派的乡村规划师可按相应职级在区县规划自然资源局挂任一定职务，乡村规划师是非在编人员的，则由所在区县规划自然资源局聘为规划顾问或工作顾问，方便其更好发挥职能，参与工作。
（三）探索创新，升级服务方式。
重庆乡村规划师脱产驻镇驻村开展工作，但由于乡镇、村一级行政单元较小、层次较低，乡村规划师要发挥出预想的规划服务效能，其实践情况并不理想，亟待改进升级服务方式。建议在“定点服务”基础上，增加“机动服务”，以局属事业单位作为主要技术支撑班底，组建多支“市级乡村规划师流动服务队”，每支队伍不少于3-5人。其中队长由具有国土空间规划相关专业背景，主持过村镇规划编制、乡村建筑方案设计等项目的专业技术负责人担任；队员由具有相关专业背景，参与过村镇规划编制、乡村建筑方案设计等工作的专业技术人员组成。“市级乡村规划师流动服务队”由市规划自然资源局统筹管理，结合全市村镇规划工作和各地需求，统筹安排“专业服务队”赴基层进行技术服务，参与重要村镇规划编制实施、乡村振兴重点项目评审等，通过“统筹安排、按需派遣、流动服务”的方式，提升工作针对性，扩大服务面。
（四）因地制宜，分类拓展服务。
重庆市“一区两群”地理差异大，经济社会情况不同。应结合实际情况，指导各区县因地制宜开展规划师下乡工作。主城都市区各区县，经济基础、交通区位优势明显，可考虑以“一镇一师”为目标，采取“1+2”模式，在“市局定向选派”这一基础上，通过“区县自派”“流动服务队”两种方式，拓展乡村规划服务，参与乡村编制、审批、实施、核实。渝东北、渝东南地区，经济基础、交通区位优势相对较弱，专业人员吸引力不足，可考虑以“多镇一师”为目标，采取“1+N”模式灵活多元配置，以“市局定向选派”为引领，叠加“市级机动服务队”“乡镇规划自然资源所”“当地规划单位和高校”等多种力量，扩展乡村规划服务覆盖面，建立常态联系机制，鼓励和引导规划团队对口长效服务，保障规划师下乡工作持续有劲。
结语
全面推进乡村振兴的号角已经吹响，成渝地区双城经济圈建设马蹄正急。乡村规划师制度是基于系统管理理论、全面质量管理PDCA理论的一次实践探索，是推动规划和自然资源治理能力现代化的一种制度创新，也是强化村镇规划编制、审批、实施、监督全过程闭环管理的重要举措。诗画成渝美丽乡村，需要规划先行，在成渝地区双城经济圈建设的新语境下，乡村规划师制度还要继续探索与创新。
作者简介
周汝杰
重庆师范大学经济管理专业毕业，行政管理研究生，重庆市规划和自然资源局村镇规划处副处长，双城经济圈川渝互派交流干部，现任四川省自然资源厅空间规划局副局长（挂职）。主持完成多个规划项目，牵头组织多项规划技术标准、政策规程的研究制订，参与多个规划专项工作。常年从事国土空间规划、自然资源保护和利用政策研究。
尔古木牛
毕业于同济大学建筑与城市规划学院、城市规划与设计专业硕士，现就职于成都市金牛区规划和自然资源局，主要从事规划编制管理、规划政策研究工作，负责经办了多项片区级控制性详细规划、城市设计、城市更新方案的编制工作。
来源：《城市地理》
作者：周汝杰、尔古木牛
美编：张雪
责编：叶倩
主编：王旭
出品：重庆市规划展览馆多媒体工作室