【学研探索】加强川渝直接毗邻区县国土空间协同的思考与展望
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Thoughts and Prospects
of the Bordering Space
between Sichuan and Chongqing
加强川渝直接毗邻区县
国土空间协同的思考与展望
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文/图+周汝杰 周钰婷 唐李翔
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1.引言
川渝毗邻地区是成渝地区双城经济圈建设最前沿的结合点，具有共同需求和共同动力。从两省市宏观层面看，川渝毗邻地区范围为“13+6”，即重庆市13个区县（城口、开州、万州、梁平、垫江、长寿、渝北、合川、潼南、大足、荣昌、永川、江津）和四川省6个市（达州、广安、遂宁、资阳、内江、泸州）。从区县为单元的“中观”层面看，根据行政边界接壤，形成了“13+17”区县毗邻格局，即重庆市13个区县，四川省开江县、宣汉县、达川区、大竹县、邻水县、华蓥市、武胜县、岳池县、蓬溪县、船山区、安居区、安岳县、东兴区、隆昌市、泸县、合江县、万源市等17个区县。
图1 川渝30个直接毗邻区县示意图
2.川渝直接毗邻区县基本情况判识
2.1成渝地区双城经济圈的“腹心地带”
川渝直接毗邻区县，即行政边界直接相邻的30个区县，面积5.7万平方公里，为川渝两省市的10%，为成渝地区双城经济圈的30.8%；2021年地区生产总值1.6万亿元，为川渝两省市的19.6%，为成渝地区双城经济圈的21.7%；2021年常住人口2435.4万人，为川渝两省市的21%，为成渝地区双城经济圈的25%。以上30个区县，在地理空间上地处成渝双城经济圈腹心位置，且纵贯南北，犹如整个川渝毗邻地区的“脊梁”，具备无缝衔接的天然优势，形成促进川渝毗邻地区整体跃升的主要抓手。
2.2川渝两省市无缝衔接的“天然板块”
川渝30个直接毗邻区县山水直接相连、人文历来相亲。从区位交通看，是“一带一路”和长江经济带相交汇的重要节点，成渝高铁连通“两核”，高速公路、沿江港口、各类机场干支衔接、辐射南北、链接东西、通江达海。从山水资源看，华蓥山、大巴山和长江、嘉陵江等大山大川成为连接各毗邻区县的直接纽带，生态系统完整，是成渝地区重要的生态屏障和宜居宜业宜游的山情水韵之地。从民间交往看，毗邻区县人心相通、人文相亲，均开通有跨省连接周边区县的公交客运班线，除义务教育之外的招生就读多来自直接毗邻地区，优质医疗资源共享程度较高，部分城市对毗邻地区人口的购房、就业均具有较强的吸引力。
2.3重庆都市圈紧密相连的“融合前沿”
四川毗邻区县大多在行政上与成都联系紧密，而在经济上与重庆联系更为紧密，民间常称“小车跑成都，大车跑重庆”。对比川渝30个直接毗邻区县的十四五规划，2021年统计公报和第七次人口普查数据进行对比，毗邻区县之间具有共同发展目标和主导产业。例如：渝北-邻水，十四五期间共同发展目标为现代制造基地，共同主导产业为电子信息、新材料；万州-开江，十四五期间共同发展目标为综合交通枢纽，共同主导产业为智能装备。毗邻区县以开发区为平台的区域经济合作紧密，例如：川南四市和渝西12区正积极打造以电子信息、汽车摩托车等为主导的优势互补、协作紧密、联动发展的现代产业体系。《重庆都市圈发展规划》已将四川广安纳入重庆都市圈发展，提出推动华蓥、岳池、武胜、邻水等区县与重庆中心城区互联互通和产业协作。从一定意义上讲，川渝直接毗邻区县是一个以重庆都市圈为中心的合作区域。
表1 川渝直接毗邻区县经济、人口情况对比
3.川渝直接毗邻区县共同困境分析
3.1总体经济发展相对滞后且区域间不平衡
川渝30个直接毗邻区县2021年人均GDP为6.3万元，低于我国人均GDP8.1万元的平均水平；城镇化率为56%，低于全国城镇化率64.72%的平均水平。各毗邻区县基于地理区位、资源禀赋、人口密度、技术水平等诸多因素，区域经济不均衡现象较为突出，主要体现在：一是省际差距较大。离成都距离较远的四川方面区县，虽然与重庆方面区县在面积和人口规模方面基本相当，但经济发展质量与重庆市域毗邻区县差距较大。30个川渝直接毗邻区县2021年平均GDP为549.6亿元，GDP高于平均水平的区县有9个，均为重庆的区县。例如：渝北区2021年GDP、人均GDP分别为毗邻的邻水县的8.4倍和2.7倍。江津区2021年GDP、人均GDP分别为毗邻的合江县的4.5倍和2.3倍。二是区域差距较大。受重庆都市圈与重庆极核周边相互叠加影响，川南渝西、成渝中部地区经济发展速度较快、产业结构更为合理、综合实力更强。突出绿色生态功能的川东北渝东北地区自然资源丰富，但基础设施建设相对滞后，综合实力相对较弱。
图2 川渝毗邻地区各区县地区生产总值（2020年）
图3 30个川渝直接毗邻区县2021年平均GDP对比
3.2产业协同联动成效不明显且存在同质竞争
川渝毗邻区县产业发展上具有较好共同基础，但一定程度上仍然存在同质竞争，例如，渝北-邻水都以电子信息、新材料为主导产业，万州-开江都以智能装备为主导产业，永川-泸县-合江都以装备制造、电子信息、医药等为主导产业。同时，各毗邻区县之间的产业合作多局限于要素合作和项目合作，供应链领域合作利用较少，跨区域优势产业链供应链体系尚未有效形成，跨界联系较弱。据企业总部分支联系强度显示，四川6市均表现为市内联系，重庆主要表现为与中心城区联系。另外由于产业整体处于产业链条的中低端环节，缺乏创新技术和重大项目支撑，缺乏统一产业发展规划，制约了合作“潜能效应”有效发挥。
图4 川渝毗邻地区企业总部分支联系强度示意图
3.3互联互通衔接不足且公共服务布局不均
各毗邻区县多处于岭谷多山地带，交通等基础设施项目施工难度大、投资成本高，总体建设滞后于中东部同类地区。由于缺乏区域公路、城际通道等统一路网规划，信息基础设施和能源水资源网络存在衔接不够、重复布局现象。比如，万州新田港现有货运铁路运能较低，“铁水”“铁公”联运缺乏高效衔接，辐射带动能力亟待加强；大足与安岳县直接相连的最高等级为二级公路，开州公路里程达8100余公里但高速公路仅60公里。同时，各毗邻区县公共服务供给均低于成都、重庆主城，且区域布局不均。例如，万州14所在校学生9.5万人、达州36所在校学生6.3万人、开州2所在校学生0.9万人，万州、达州生源严重不足，而开州生源比较富余。再如，遂宁医疗卫生水平远高于潼南，潼南床位数不足遂宁的三分之一。
3.4协同机制层级不对等且政策标准有差异
由于重庆市各毗邻区县行政级别较四川高，受限于级别不对等、行政主体职责边界等，各个层级之间资源的有效衔接有待进一步加强。目前，四川的毗邻区县协同主要是由地市级政府主导，市级层面“自上而下”的合作较多，而毗邻区县的主动性和积极性发挥还不够，还需鼓励和引导更多“自下而上”合作诉求与实践。此外，川渝毗邻区县统一开放的人力资源、资本、技术、土地、产权交易等各类要素市场尚未有效建立，人流、物流、资金流、信息流跨区域有序自由流动一定程度上仍受到制约，同时公共服务、环境保护、行业准入等方面的产业政策存在一定差异。例如医保政策，跨省异地就医结算的起付线、报销比例、封顶线等不同，导致居民享受的医保待遇不一致；再如，毗邻区县间的生态环境监测取样、监测布点及数据误差矫正等标准不一，污染控制指标及其因子分析也不同，现行地方环保标准在控制指标、行业类别和限值、执行时间等方面存在差异，地方大气污染物排放标准重庆有12个、四川4个，两地生态环境治理广度、深度、力度不一致。
4.川渝直接毗邻区县国土空间协同对策思考
4.1加强规划统筹，共建上下互动双向协同机制
鉴于川渝直接毗邻区县在发展目标、主导产业上共同点较多，四川区县与重庆地缘更近，经济联系更紧，重庆市对其辐射带动力更强，应加强统筹引导，促进川渝毗邻区县深度融入重庆发展。但客观上，受行政级别、行政主体职责不一等因素影响，制约了协同动能，四川方面县一级的积极性发挥有限。因此，各毗邻区县的规划协同，先要破除“行政级别要对等”“各自为阵”的思想藩篱，构建决策层、协调层、执行层的多层次、常态化跨区域规划合作机制。一方面，省市层面“自上”加强统筹，结合“三区三线”划定工作，完善成渝地区双城经济圈国土空间规划，对其中川渝毗邻地区空间协同内容进行深化，将跨区域国土空间开发保护行动统筹在一张空间蓝图上；统一明确川渝毗邻地区规划指引，明确共同规划目标和主导产业，在空间布局、耕地保护、生态网络、综合交通、公共服务等方面统筹谋划。另一方面，各毗邻区县层面“自下”加强对接，在区县国土空间总体规划编制中加强与对接协调，在区域功能定位、产业发展等方面“求同存异”，合理布局产业空间，构建产业集群，促进基础设施和公共服务设施共建共享。建立定期联席会议制度，聚焦重大项目布局、重大政策落地，定期调度协商，确保规划与发展需求精准结合。
图5 共建多层面、常态化跨区域规划协同合作机制
4.2引导抱团发展，细分规划协同单元促进联动
目前，30个毗邻区县中已有广安经开区、万州经开区、永川高新区等9个国家级开发区，泸州、两路寸滩等5个综合保税区，整个川渝毗邻地区设立了万达开川渝统筹发展示范区、川渝高竹新区、泸永江融合发展示范区等10个合作功能平台。在统筹谋划空间布局、耕地保护、生态网络、综合交通、公共服务等基础上，应充分借力以上平台的高位聚能、高位拉动作用，为协同增效赋能。同时，引导各相关区县充分结合毗邻情况、协同意愿、产业发展等，组成若干“规划协同单元”，打破行政壁垒，抱团取暖，共同谋划重大项目、重要基础设施和公共服务设施布局，合力向上争取专项政策等支持。对于各规划协同单元，要因地制宜、分类实施规划引导，促进各取所长、各优其优，既可以“一对一”携手合作，例如渝北-邻水、大足-安岳；也可以“多位一体”共谋发展，例如万州-开江-开州、江津-永川-泸县-合江。靠近重庆主城都市圈的协同单元，要重视重庆方面区县经济辐射作用，规划引导在科技创新、枢纽经济等方面开展合作；相距重庆主城都市圈较远的协同单元，可考虑公共服务共享和跨界生态资源共保为主，规划引导梯次承接成渝两地产业转移和配套协作。
图6 依托10大合作功能平台，各区县灵活组成若干规划协同单元，构建点面结合、上下联动、抱团发展的国土空间协同格局
4.3推动聚链成群，围绕共同主导产业规划合作
着眼各毗邻区县“十四五”期间共同发展目标和共同主导产业，开展产业跨界合作。例如，渝北-邻水共同发展目标为现代制造基地，可依托川渝高竹新区，重点在电子信息、新材料等领域加强合作；江津-合江共同发展目标为融合发展战略支点，两区县应重点加强新一代信息技术、装备制造、节能环保等方面产业合作；万州-开江共同主导产业为智能装备，以此为抓手深化双方产业协作。进一步创新产业链跨区域合作制度，推行“链长制”，推动跨区域的链主、链长合作，鼓励链主企业、龙头企业跨区域布局，以产业联系、资源共享等为标准，建立若干跨区域产业示范集群，聚链成群，集群发展。例如，泸州市和江津推动合江-江津（珞璜）新材料产业示范园区建设，积极承接“飞地招商”项目落地，聚焦装备制造、绿色建材等重点产业，共建绿色（津合）产业城。
4.4强化互联互通，推动重要基础公服设施一体布局
在各毗邻区县国土空间规划编制中强化“路网缝合”，完善城际和市域铁路交通网，推进接壤国省干线公路提档升级和县乡道路互联互通，开通定制客运、农村客运、公交等线路，逐步形成“半小时交通圈”，例如，重庆渝北与四川广安开通了城际公交“川渝20路”，实行公交一卡互通，满足了两地群众便捷出行需求。优化“水网利用”，合理开发利用配置水资源，共同加快推动长征渠引水、川渝东北一体化水资源配置等重大水网工程建设，不断提高抗洪供水保障能力。加快“电网建设”，推动川渝特高压电网一体化建设，实现四川清洁水电就地就近消纳，提升电网互济互通能力。引导“抱团共享”，开展教育、医疗、人才等合作，共同打造一批具有影响力的高校和学科，联合开展招才引智和人才交流互派，协同建设区域疾病预防控制中心。按可达性统筹120、110等服务范围，提高共同应对疫情防控、自然灾害等领域重大突发事件能力。
4.5锚固绿色底图，合塑低碳生态城镇空间体系
共同优化城镇规模结构，共筑多中心、多功能、网络化、绿色低碳的城镇空间体系，促进万达开、川南渝西等城镇密集区快速发展，强化重要节点城市功能协作，做大做强中心镇。加强生态保护修复协调联动，在秦巴山重点生态功能区和长江、嘉陵江、涪江等干支流域，试行山水林田湖草沙生态保护修复项目联合申报，深入推进赤水河流域水源涵养和石漠化综合治理、大巴山南麓和嘉陵江流域生物多样性保护与水源涵养等长江重点生态区生态保护和修复重大工程。协同实施“六江”生态廊道建设规划，统筹上下游、左右岸、水陆域，开展缓冲带建设，连通生态廊道，重塑健康自然岸线。加强长江干流及其主要支流沿岸废弃露天矿山生态修复、绿色矿山建设等交流对接，共绘人与自然、城乡和谐共生的绿色底图。
4.6携手开展创新，深化规划自然资源领域改革探索
建立毗邻区县重大项目表和重点项目动态完善更新机制，共同保障一批示范型合作项目，统筹完善毗邻区县十四五重大项目规划与建设，形成一张区域空间蓝图、一套空间创新政策和一个区域重大项目库。深化土地管理制度改革，优化和规范用地预审和规划选址意见书办理程序，深化用地规划许可、工程规划许可改革，探索项目建设用地指标跨省域调剂。深入推进高竹新区建设用地指标、收储和出让统一管理试点工作，尽快形成可复制的经验做法，向川渝毗邻地区推广。深入探索经济区与行政区适度分离改革，创新合作形式和路径，围绕经济管理权限与行政区范围适度分离、财政协同投入、经济统计分算、税收征管一体化等重点领域和关键环节开展试点，推动改革任务率先突破，形成一批可复制可推广的改革经验。建立完善成本共担利益共享机制，建立健全毗邻区县项目建设协同投入机制，创新投融资模式，探索以土地使用权、生态要素等作价入股合作方式。建立利益分享机制，采取一事一议、平等协商的方式确定分配比例，支持毗邻区县在园区共建、飞地经济、项目合作等跨区域合作项目财税收益合理分配，探索建立对新设企业形成的税收增量属地方收入部分实行跨地区分享。
作者简介
周汝杰
重庆师范大学经济管理专业毕业，行政管理研究生，重庆市规划和自然资源局“两群”区县规划处副处长，川渝双城经济圈建设第二批交流干部，曾挂任四川省自然资源厅国土空间规划局副局长。主持完成多个规划项目，牵头组织多项规划技术标准、政策规程的研究制订，参与多个规划专项工作。常年从事国土空间规划、自然资源保护和利用政策研究。
周钰婷
重庆大学城市规划专业硕士研究生，现就职于重庆市规划设计研究院，主要研究方向为区域规划、国土空间总体规划、空间数据分析等。
唐李翔
重庆大学工学学士，现任职于重庆市规划和自然资源局“两群”区县规划处，长期从事国土空间规划和建筑工程管理工作。
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来源：《城市地理》美编：张雪责编：叶倩主编：王旭